I GSK 712/21

I GSK 712/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
V SA/Wa 247/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-07
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 23
art. 36 ust. 8, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 5
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 247/20 w sprawie ze skargi Miasta D. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 listopada 2019 r. nr ST4.4755.55.2019.14.BAT w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Miasta D. 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 247/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi Miasta D., uchylił decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r. Minister Finansów zobowiązał Miasto D. (zwane dalej: "skarżącym") do zwrotu kwoty 117.574,00 zł jako nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie przeprowadził audyt w zakresie gospodarowania przez skarżącego środkami publicznymi, obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej za rok 2015, zakończony sprawozdaniem z przeprowadzonego audytu z dnia 22 listopada 2018 r. Na podstawie ustaleń audytu wyliczono, że otrzymana przez skarżącego część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o 117.573,70 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych. Minister Finansów wskazał, że na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego stwierdzono, że w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2014 r.:
1) Szkoła Podstawowa nr [...] w D. – w tabeli U6 "Dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju na podstawie opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej", wykazała 2 dzieci, mimo, że na dzień 30 września 2014 r. nie posiadały opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, co spowodowało niesłuszne przeliczenie 2 dzieci wagą P44;
2) Oddział Przedszkolny przy Szkole Podstawowej nr [...] w D. – w tabeli U6 wykazał 1 dziecko, które na dzień sprawozdawczy nie legitymowało się opinią o potrzebie wczesnego wspomagania, co skutkowało zawyżeniem o 1 dziecko w wadze P44;
3) Szkoła Muzyczna I stopnia w D. – w tabeli U3.1 wykazała 10 uczniów, którzy na dzień 30 września 2014 r. nie byli uczniami Szkoły Muzycznej, zatem nie mogli być wykazani w systemie informacji oświatowej sporządzonym według stanu na dzień 30 września 2014 r., co skutkowało zawyżeniem o 10 liczby uczniów ogółem oraz o 10 liczby uczniów przeliczonych wagą P18 i P45.
W związku z tym organ uznał, że zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 22,3580, a tym samym zawyżono o kwotę 117.574,00 zł część oświatową subwencji ogólnej na rok 2015.
W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 15 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 stycznia 2019 r., w całości podzielając stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Organ wskazał, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w tabeli U3.1 wykazano na dzień 30 września 2014 r. – 177 uczniów, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym uczniów było 167, w tym 54 uczniów w 6-letnim cyklu nauczania i 113 uczniów w 4-letnim cyklu nauczania. Różnica w liczbie uczniów wynika z zakwalifikowania w systemie dzieci, które zgodnie z dziennikami lekcyjnymi na rok szkolny 2014/2015, prowadzonymi na każdy instrument (trąbka, wiolonczela i kontrabas) oraz dziennikami lekcyjnymi prowadzonymi na teoretyczne lekcje zbiorowe oraz zespoły muzyczne w zakresie przedmiotów objętych planem nauczania – według stanu na dzień 30 września 2014 r. – nie uczęszczały na zajęcia realizowane przez Szkołę. Dotyczy to 6 dzieci z klasy I 4-letniego cyklu nauczania oraz 1 dziecka z klasy II 6-letniego cyklu nauczania. Zdaniem Ministra Finansów, Szkoła Muzyczna nie była zatem uprawniona do wykazania dzieci nieuczęszczających na zajęcia w tabeli U3.1 na dzień 30 września 2014 r. Tym samym, przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015 zawyżono o 10 liczbę uczniów ogółem oraz przeliczonych wagą P18 i P45.
Za nieuzasadnione organ uznał wywody dotyczące specyfiki Szkoły Muzycznej I stopnia i zasad rekrutacji odmiennych od szkół z obowiązkiem szkolnym, bowiem nie miały one wpływu na naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015.
Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego, że zgodnie z regulaminem Szkoły Muzycznej dyrektor nie był uprawniony do skreślenia ucznia z listy uczniów, w przypadku braku odpowiedniego wniosku rodziców, organ zauważył, że brak wniosku rodziców o rezygnacji dziecka ze szkoły nie uzasadniał nieprawidłowego wykazania przez szkołę ww. dzieci w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2014 r., bowiem do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej mają zastosowanie przepisy prawa oświatowego obowiązujące w tym zakresie, w szczególności rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2014 r. Minister Finansów nie zgodził się ze stanowiskiem Ministerstwa Edukacji Narodowej, wyrażonego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r., w zakresie uznania za prawidłowe wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2014 r. 10 uczniów Szkoły Muzycznej I stopnia w D.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uchylając decyzje Ministra wydane w obu instancjach zaznaczył, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w systemie informacji oświatowej prawidłowo wykazano na dzień 30 września 2014 r. – w tabeli U3.1 – liczbę 177 uczniów Szkoły Muzycznej I stopnia w D. – jak twierdzi skarżące miasto, czy też liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 10 uczniów, którzy nie uczęszczali w tej dacie na zajęcia realizowane przez tę szkołę – jak wywodzi to organ. Dla rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu decydujące znaczenie miało ustalenie, czy 10 zakwestionowanych uczniów posiadało status ucznia Szkoły Muzycznej I stopnia w D. – na dzień 30 września 2014 r.
W ocenie sądu pierwszej instancji, rację w powyższym sporze ma skarżące miasto. Szkoła Muzyczna I stopnia w D. jest szkołą artystyczną nieprowadzącą kształcenia ogólnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1327) – w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2014 r. oraz wydanego na podstawie jej art. 9 ust. 3 – rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie typów szkół artystycznych publicznych i niepublicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 42). Status ucznia publicznej szkoły artystycznej przysługuje osobie, która została przyjęta do takiej szkoły i nie została skreślona z listy uczniów. Wniosek taki płynie z analizy przepisów art. 20n ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nim, do publicznych szkół i publicznych placówek artystycznych mogą być przyjmowani kandydaci, którzy uzyskali pozytywny wynik postępowania rekrutacyjnego (art. 20n ust. 1), natomiast uczeń może zostać skreślony z listy uczniów w drodze decyzji dyrektora szkoły – w przypadkach określonych w statucie szkoły (art. 39 ust. 2). Należy przy tym zauważyć, że w myśl art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wskazany tryb nie ma zastosowania do ucznia objętego obowiązkiem szkolnym. Już tylko taka redakcja przepisów art. 39 ust. 2 i 3 świadczy o odmiennym statusie uczniów szkół artystycznych nieprowadzących kształcenia ogólnego, zatem uczniów nieobjętych obowiązkiem szkolnym w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.
W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, aby ustalić czy wykazanie spornych uczniów w systemie informacji oświatowej było prawidłowe należało zbadać czy na dzień 30 września 2014 r. byli oni uczniami wpisanymi na listę uczniów Szkoły Muzycznej I stopnia w D. i czy do tego dnia nie została wydana w stosunku do tych uczniów decyzja dyrektora o ich skreśleniu z listy uczniów. W ocenie sądu, organ nie ustalił powyższego w toku przeprowadzonego postępowania. Zabrakło nie tylko analizy wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty, ale również zapisów statutu Szkoły Muzycznej I stopnia w D., aktualnych w roku szkolnym 2014/2015. Już tylko z tego względu zasadne okazały się zarzuty natury procesowej, bowiem Minister Finansów nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie jednak od powyższego, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy prowadzi – zdaniem sądu pierwszej instancji – do odmiennego stanowiska niż zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem ze Sprawozdania z przeprowadzonego audytu z dnia 22 listopada 2018 r., wszyscy sporni uczniowie posiadali status uczniów Szkoły Muzycznej I stopnia w D. na dzień 30 września 2014 r., skoro ich rodzice złożyli rezygnację z uczęszczania do szkoły dopiero po tej dacie. Co więcej w sprawozdaniu tym wskazane zostały konkretne daty, tj. 1 października i 1 listopada 2014 r. – jako daty rezygnacji, a w odniesieniu do niektórych z uczniów podane zostały również uchwały o skreśleniu z listy uczniów, podjęte po dniu 30 września 2014 r.
Odnosząc się przy tym do próby wykazania przez organ, że decydujące znaczenie ma rzeczywisty udział uczniów w zajęciach szkolnych, bowiem prawodawca posłużył się w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 2014 r. pojęciem "rzeczywistej liczby uczniów", sąd pierwszej instancji podzielił argumenty skarżącego, że taki zwrot został użyty jedynie w opisie wagi P45, natomiast nie został wprowadzony do opisu wagi P18, którą należy uznać za właściwą w odniesieniu do uczniów szkół muzycznych. Co jednak istotniejsze, wbrew opinii Ministra Finansów nie można abstrahować od tego, że w stanie faktycznym sprawy chodzi o uczniów szkoły muzycznej nieprowadzącej kształcenia ogólnego, zatem niewątpliwie o uczniów, których edukacja artystyczna odbywa się na odmiennych zasadach.
Konkludując, sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Finansów uchybił przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2014 r., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżając go w całości.
W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 23, z późn. zm., dalej: u.d.j.s.t., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy powinien zostać uwzględniony przez Sąd jako obowiązująca norma prawna;
2) art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, na co wskazuje uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: ST4.4755.451.2018.3.CNNG zobowiązującej Miasto D. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, skutkujące - w sytuacji uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - rzeczywistym brakiem możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w przedmiotowej sprawie, z powodu przedawnienia, o którym mowa w art. 36 ust. 8 ww. ustawy, mimo że zasadność jego zastosowania w tejże sprawie nie została zakwestionowana, a jedynie wysokość kwoty subwencji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.
Z kolei w graniach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: ST4.4755.451.2018.3.CNNG zobowiązującej Miasto D. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, wykluczające - w sytuacji uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - możliwość wydania decyzji w tej sprawie, mimo że zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie została zakwestionowana, a jedynie wysokość kwoty subwencji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa;
2) art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: k.p.a., poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, polegające na pominięciu zagadnienia przedawnienia prawa do wydania decyzji zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnej kwoty subwencji oświatowej, a skutkujące uchyleniem decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, wykluczającym - w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ administracji, zgodnie ze wskazaniami sądu co do dalszego postępowania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, niemożliwego do wykonania w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jaki zaistniałby po ewentualnym uprawomocnieniu się tego wyroku;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez zobowiązanie organu administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 listopada 2019 r. znak: ST4.4755.55.2019,14.BAT oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: ST4.4755.451.2018.3.CNNG, wykluczającego ponowne merytoryczne rozpatrzenie przez organ administracji przedmiotowej sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej przez Miasto D. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2015, z powodu upływu z dniem 31 grudnia 2019 r. terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji w tej sprawie;
5) art. 141 § 4 zdanie drugie w związku z art. 153 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku - wobec uchylenia decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 listopada 2019 r. znak: ST4.4755.55.2019.14.BAT oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: ST4.4755.451.2018.3.CNNG - wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, tj. ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej opinii prawnej, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, jaki zaistniałby po ewentualnym uprawomocnieniu się zaskarżonego wyroku, merytoryczne rozpoznanie tej sprawy nie byłoby możliwe z powodu przedawnienia prawa do wydania w tejże sprawie decyzji.
Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi Miasta D. Organ wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżące Miasto nie złożyło w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. Powyższe zarzuty koncentrują się wokół kwestii nie uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji zagadnienia przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej zgodnie z art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. – z tego powodu zalecenia dla organu co do dalszego postępowania wynikające z zaskarżonego wyroku są niewykonalne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami, bowiem jedyną możliwością jest obecnie umorzenie przez Ministra postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe w ocenie Ministra stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie Minister wskazuje, że takie rozstrzygnięcie powoduje, że został on pozbawiony możliwości dochodzenia bezspornej należności budżetu państwa w zakresie dotyczącym zwrotu części subwencji oświatowej w odniesieniu do trójki dzieci przeliczonych wagą P44.
Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, przypomnieć należy, że w postępowaniu kasacyjnym zadaniem NSA jest przede wszystkim ocena czy wyrok sądu pierwszej instancji, rozumiany jako sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, odpowiada prawu. Wniosek taki wyprowadzić można z treści art. 184 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie, jak również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.
Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 318/18). W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, w okolicznościach o których mowa w art. 184 in fine, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest do skorygowania uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zastępując w motywach swojego rozstrzygnięcia błędne poglądy czy przemilczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, wypowiedziami odpowiadającymi prawu. Uzasadnienie wyroku sądu kasacyjnego zastępuje wówczas uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w takim zakresie, w jakim NSA dokonał korekty motywów wskazanych przez wojewódzki sąd administracyjny.
Zdaniem rozpatrującego niniejszą sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Mimo uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez uchylenie objętych skargą decyzji, należy uznać za prawidłowy. Częściowo błędna argumentacja przytoczona w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Miasta zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia sądu w kwestionowanym zakresie. Pamiętać także należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których uwzględnił skargę. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego czy też do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Zgodzić się należy z Ministrem, że sąd pierwszej instancji, z uwagi na nieuwzględnienie treści art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprawidłowe zalecenia co do dalszego postępowania. Stosownie do art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. – art. 37 ust. 5 ustawy. W niniejszej sprawie, wskazany 5 – letni termin upłynął z dniem 31 grudnia 2019 r., czyli przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji uchylającym decyzje wydane przez Ministra w obu instancjach. Oznacza to, że organ z uwagi na upływ terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji, ponownie rozpoznając sprawę, utracił kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe uchybienie sądu pierwszej instancji nie oznacza jednak, że sąd wydał nieprawidłowy wyrok. Podkreślić należy, że stanowisko sądu pierwszej instancji w kwestii sposobu wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej odnośnie 10 uczniów Szkoły Muzycznej I stopnia na dzień 30 września 2014 r. nie było kwestionowane przez Ministra w skardze kasacyjnej, dlatego też rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji było jak najbardziej prawidłowe. Tym samym nieskutecznie jest zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. bowiem sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił Ministrowi naruszenie wskazanych przepisów postępowania w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.
Podsumowując stwierdzić należy, że zawarcie w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowego wskazania co do dalszego postępowania pozostawało bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji czyni niezasadnymi zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać przede wszystkim należy, że upływ terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, o którym mowa w art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie może oznaczać, że sąd administracyjny pozbawiony zostaje możliwości kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji że nie powinien kontrolować legalności takich decyzji. Przepisy wprowadzające przedawnienie prawa do wydania decyzji zobowiązującej j.s.t. do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej są skierowane do organu a nie do sądu administracyjnego. Brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwagi na upływ terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji, w żadnym zakresie nie ogranicza sądu administracyjnego do skontrolowania decyzji wydanych w sprawie pod kątem zgodności z prawem, w tym ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Oznacza to, że niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji kwestii przedawnienia możliwości wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez skarżący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie mógł mieć miał wpływu na trafność zaskarżonego wyroku, a zatem zarzuty dotyczące nieuwzględnienia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Odnosząc się do kwestii braku możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. względem trójki dzieci ze Szkoły Podstawowej i Oddziału Przedszkolnego przeliczonych wagą P44 podkreślić należy, że decyzja pierwszoinstancyjna w tym zakresie nie była kwestionowana przez skarżące Miasto ani na etapie postępowania drugoinstancyjnego ani na etapie postępowania sądowego. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięcia na etapie decyzji organu pierwszej instancji i w ogóle nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Dlatego też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 8 i art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. również okazał się nieskuteczny.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego Miasta za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.