I GSK 707/25

I GSK 707/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 263/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14lza ust. 1 i 4, art. 30c ust. 3.
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 1 i 2;
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 831
art. 37 ust. 1.
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "H. " Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 263/25 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. w B. na czynność Ministra Aktywów Państwowych z dnia 8 stycznia 2025 r. nr IK:1025636 w przedmiocie negatywnej oceny przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Aktywów Państwowych; 3. zasądza od Ministra Aktywów Państwowych na rzecz "H." Sp. z o.o. w B. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 263/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 14lzf ust.3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.) oddalił skargę H. sp. z o. o. w B. na czynność Ministra Aktywów Państwowych z 8 stycznia 2005 r. negatywnej oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o objęcie wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności Komponent A "Odporność i konkurencyjność gospodarki" Cel szczegółowy A2. Rozwój narodowego systemu innowacji: wzmocnienie koordynacji, stymulowanie potencjału innowacyjnego oraz współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami i organizacjami badawczymi, w tym w zakresie technologii środowiskowych, Reforma A2.1 Przyspieszenie procesów robotyzacji i cyfryzacji i innowacji, Inwestycja A2.1.1 Inwestycje wspierające robotyzację i cyfryzację przedsiębiorstw pt. "Integracja robotyzacji i cyfryzacji w wielkoseryjnych procesach produkcyjnych – rozwój w kierunku Przemysłu 4.0 w H. Sp. z o. o.".
Po spełnieniu przez wniosek warunków formalnych został on skierowany do oceny merytorycznej, podczas której strona została wezwana do złożenia wyjaśnień. W treści wezwania zaznaczono już jednak na s. 7, w punkcie "Kryterium szczegółowe – Redukcja emisji środowiskowych i ograniczenie konsumpcji energii" – że "nie można przyznać punktów w danym kryterium". Wskazano, że "Wnioskodawca w sekcji S wniosku wpisał ograniczenia zużycia energii w wyniku realizacji przedsięwzięcia, ale nie udokumentował tego na podstawie audytów energetycznych. Zgodnie z opisem kryterium Redukcja emisji środowiskowych i ograniczenie konsumpcji energii ocena dokonywana będzie na podstawie audytów energetycznych.".
W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca złożyła poprawiony wniosek wraz z załącznikami, w tym audyt energetyczny przeprowadzony w 2021 r.
Organ 1 października 2024 r. poinformował skarżącą, że wniosek nie został wybrany do dofinansowania, dlatego że wprawdzie został oceniony pozytywnie, ale uzyskał zbyt małą liczbę punktów. W punkcie poświęconym redukcji emisji środowiskowych i ograniczeniu konsumpcji energii nie przyznano spółce punktów, dlatego że stwierdzono, że wskazane we wniosku ograniczenie nie wnika z dołączonego audytu energetycznego.
Żądając ponownej oceny wniosku skarżąca wskazała, że załączyła audyt przygotowany zgodnie z przepisami prawa i podała zasady monitorowania wskaźnika zużycia energii na kilogram przetworzonego materiału. Dodała, że organ nie sprecyzował w toku postępowania jak miałaby brzmieć treść audytu energetycznego, która pozwoliłaby na przyjęcie wniosku do dofinansowania. Zauważyła, że zastosowanie energooszczędnych gniazd wytwórczych wygeneruje istotne oszczędności, co wykażą rzeczywiste odczyty energii.
W wyniku ponownej oceny wniosku z 8 stycznia 2025 r. organ – podtrzymując swoje stanowisko – odwołał się do treści wniosku o obniżeniu zużycia energii o 30 % dla 4 gniazd wytwórczych, ale zauważył że deklaracja ta nie znajduje pokrycia w tekście audytu energetycznego. Zauważył ponadto, że co prawda w audycie na s. 38 zawarto sugestię o wymianie starych silników na nowe, wysokosprawne, ale zastrzeżono, że "taka wymiana nie jest uzasadniona ekonomicznie (niewielka oszczędność energii).". Organ zwrócił uwagę, że w podsumowaniu audytu nie zamieszczono żadnego zalecenia w tym zakresie.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu i uznał, że ocena wniosku skarżącej spółki nie naruszała prawa. Przypomniał, że – w świetle postanowień załącznika 1 do regulaminu wyboru przedsięwzięć inwestycji A.2.1.1. – punkty w ramach kryterium konsumpcji energii mogły zostać przyznane jedynie, gdy dokonane przez spółkę usprawnienia ograniczyłyby zużycie energii o co najmniej 10% względem stanu sprzed modernizacji. Ocena w tym zakresie ma być przeprowadzona na podstawie audytów energetycznych przygotowanych na podstawie przepisów ustawy bądź świadectw energetycznych. Sąd pierwszej instancji zauważył, że tekst audytu energetycznego na s. 38 wskazuje że niewielkie oszczędności energetyczne zostałyby uzyskane wysokim kosztem. Podkreślił, że audyt nie mógł obejmować prognoz dotyczących zużycia energii wynikającego z zakupionych w przyszłości maszyn, bo audyt został sporządzony w odniesieniu do istniejącego stanu rzeczy, a nie prognozowanego. Skoro – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – ocena wyliczeń oszczędności energii nie wynikała wprost z audytu energetycznego ani ze świadectw charakterystyki energetycznej, to nieprzyznanie punktów w ramach analizowanego kryterium było uzasadnione. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie odwoływał się do braku zasadności ekonomicznej czy niewielkiej oszczędności energii, ale uznał treść audytu energetycznego za nazbyt ogólny.
Od tego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i deklarując sformułowanie zarzutów na obu podstawach. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono uchybienie art. 14 lza ust. 1 i art. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 5 ust. 13, 18 i 19 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Planu Rozwoju Regionalnego w trybie konkursowym finansowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca mogła uzupełnić dokumentację konkursową o nowy audyt energetyczny z 2024 r., podczas gdy podstawą oceny wniosku mogły być wyłącznie audyty z lat 2019 – 2023.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnosił się po pierwsze do art. 14lza ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 5 ust. 13, 18 i 19 regulaminu w związku z art. 14lza ust. 4 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu oceny organu w zakresie kryterium redukcji emisji środowiskowych i ograniczenia konsumpcji energii za prawidłową, podczas gdy organ nieprecyzyjnie wskazał zakres wezwania z 8 lipca 2024 r. do uzupełnienia wniosku, tj. nie wskazał wprost, o jakie dane skarżąca powinna uzupełnić audyt energetyczny, a skoro – zdaniem organu – takie uzupełnienie było konieczne, to powinien był on precyzyjnie i jak najszybciej sformułować zakres wezwania. Po drugie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 14lza ust. 1 w związku z art. 14lzc ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 3 ust. 3 i ust. 4 regulaminu, § 4 ust. 1 regulaminu w związku z kryteriami szczegółowymi inwestycji A2.1.1 kryterium redukcji emisji środowiskowych i ograniczenie konsumpcji energii – załącznik nr 1 kryteria wyboru przedsięwzięć do regulaminu oraz w związku z pkt S. 4 instrukcji wypełniania wniosku o objęcie wsparciem poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ocena wyliczeń ograniczenia zużycia energii powinna wynikać wprost z audytu energetycznego, podczas gdy wyliczenia te były zgodnie z pkt S.4 instrukcji, tj. spójne z danymi pochodzącymi z audytu energetycznego, a redukcja energii została obliczona zgodnie z kryteriami szczegółowymi inwestycji A.2.1.1, tj. poprzez stosunek wartości rocznego zapotrzebowania na energię po dokonaniu usprawnień do wartości wynikającej ze stanu istniejącego (przed planowaną modernizacją).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się uzasadnione, dlatego że w skardze kasacyjnej zawarto zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa.
Kontrola sądowa sprawowana wobec czynności wyboru przedsięwzięć do dofinansowania ze środków publicznych jest o tyle skomplikowana, że adekwatnym składnikiem wzorca działania organu są nie tylko przepisy ustawy i aktów wykonawczych, a więc źródeł prawa powszechnie obowiązującego, ale także postanowienia rozmaitych dokumentów legislacji wewnętrznej, opracowanej przez samą administrację w celu realizacji powierzonych jej zadań. Te ostatnie, choć nie zostały wymienione przez art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jednak zarówno organ, jak i podmioty biorące udział w postępowaniu o udzielenie dofinansowania. Ich normatywny charakter nie może budzić wątpliwości, bo określają prawa i obowiązki jednostki ubiegającej się o przyznanie uprawnienia. Należy je zatem włączyć do katalogu norm dopełnienia, determinujących wzorzec sądowej kontroli administracji (zob. J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.). Tworzenie przez samą administrację aktów regulujących szczegółowo kryteria udzielania dofinansowania, a także obowiązujące w tym zakresie zasady i tryb postępowania należy do cech charakterystycznych tzw. procedur III generacji, funkcjonujących w sprawach, których przedmiotem jest rozdział środków publicznych (J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355).
Zasadnie zatem poszczególne przepisy regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności wraz załącznikami zaliczono w poczet kryteriów zgodności z prawem działania administracji w tej sprawie. Jednakże – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – dokonano wadliwej wykładni postanowień tych aktów. Istotą sporu w tej sprawie był problem wykazania przez stronę skarżącą spełnienia kryterium redukcji emisji środowiskowych i ograniczenia energii. W opracowanym przez organ załączniku do regulaminu określono, że w ramach tego kryterium można było uzyskać 2 punkty, w przypadku udokumentowania na podstawie audytów energetycznych z lat 2019 – 2023 zastosowania rozwiązań redukujących emisje środowiskowe lub ograniczających zużycie energii o minimum 10%. Z kolei formularz wniosku w części S.2 obligował do zaznaczenia, czy realizacja przedsięwzięcia prowadzić będzie do ograniczenia zużycia energii w przedsiębiorstwie lub infrastrukturze należącej do przedsiębiorcy oraz opisać, jakie rozwiązania ograniczające zużycie energii będą zastosowanie w przedsięwzięciu. Ponadto w punkcie S.4 należało wskazać, o ile procent usprawnienia te redukują emisję lub ograniczają zużycie energii. Opracowane przez organ dokumenty konkursowe, w szczególności regulamin i formularz wniosku muszą być nie tylko spójne ze sobą, ale także z kryteriami oceny wniosków.
Skoro w formularzu przewidziano, by wnioskodawca samodzielnie opisał usprawnienia redukujące zużycie energii, to nie można jednocześnie twierdzić, że powinny one wynikać samoistnie z audytu, sporządzanego przecież w innym celu niż wniosek o dofinansowanie i w innym okresie czasu. Jeśli dopuszczono do oceny audyty sporządzone na kilka lat wcześniej i zarazem wykluczono, by stosowny audyt sporządzić celowo na potrzeby wniosku, to konsekwentnie należało uwzględnić to, że stopień szczegółowości audytów może się różnić, a upływ czasu może mieć wpływ na opisane w nich rozwiązania technologiczne. Dlatego też – by zapewnić równe traktowanie wszystkich wnioskodawców – należało traktować audyt energetyczny jako dokument, z którym wniosek ma być zgodny, nie zaś jako jedyne źródło informacji o planowanych oszczędnościach energii. Do takiego wniosku prowadzi również treść samego formularza wniosku, który w pouczeniu nr 38 do punktu S.4 na s. 75 odwołuje się do zgodności koncepcji wnioskodawcy z audytem energetycznym.
Jak wynika z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 11) audyt zawierać musi szczegółowy przegląd zużycia energii w budynkach, ich zespołach i instalacjach przemysłowych oraz w transporcie, ale jeżeli chodzi o ograniczenie zużycia energii, to ma dostarczyć informacji o potencjalnych oszczędnościach energii w wyniku realizacji przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej. W złożonym audycie energetycznym na s. 38 zasugerowano wymianę silników na wysokosprawne o wysokich klasach sprawności, co pozwoli zmniejszyć ilość zużywanej energii.
Z kolei we wniosku w punkcie S.4 skarżąca zadeklarowała obniżenie zużycia energii dla realizowanych procesów o minimum 30% dla 4 gniazd wytwórczych, wskazując w jaki sposób miałoby to nastąpić. Pojęciem gniazda wytwórczego określa się miejsce zgrupowania różnych maszyn, urządzeń i stanowisk roboczych wspólnie realizujących określone etapy procesu produkcyjnego (zob. np. P. Kowalczyk, R. Stryjski, W. Woźniak, Praktyczne sposoby redukcji przezbrojeń w produkcji gniazdowej [w:] T. Nahirny, T. Belica red., Metody i narzędzia w inżynierii produkcji, Zielona Góra 2016, s. 89-98). Z gniazdem wytwórczym pozostają zintegrowane silniki, których wymianę zasugerowano w audycie.
Natomiast kwestia opłacalności kosztowej nie należała do kryteriów oceny wniosku. Na uwagę zasługuje to, że parafraza tego fragmentu audytu znajdująca się w stanowisku organu zawierającego ocenę wniosku skarżącej pozostaje sprzeczna z tekstem oryginalnym, w którym wyrażono jedynie wątpliwość co do opłacalności wymiany silników, nie przesądzając jednak tej kwestii jednoznacznie. Dlatego odwołanie się w tym zakresie uwagę audytora, zarówno przez organ jak i przez Sąd pierwszej instancji uznać należy za nietrafne.
Zgodzić się należy ze skarżącą także co do tego, że w świetle wszystkich dokumentów konkursowych nie można przyjąć, by wartości konkretnych wyliczeń ograniczenia zużycia energii powinny wynikać wyłącznie z audytu energetycznego. Dane te powinny być podane we wniosku i pozostawać z audytem spójne. Uwagi te prowadzą do konkluzji o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni przepisu art. 14lza ust. 1 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 5 ust. 13, 18 i 19 regulaminu w związku z § 3 ust. 3 i ust. 4, § 4 ust. 1 regulaminu w związku z kryteriami szczegółowymi inwestycji A2.1.1 kryterium redukcji emisji środowiskowych i ograniczenie konsumpcji energii – załącznik nr 1 kryteria wyboru przedsięwzięć do regulaminu oraz w związku z S 4 instrukcji wypełniania wniosku o objęcie wsparciem. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem stanowisko organu oparte na kryterium nieobjętym regulaminem konkursu, a dotyczącym opłacalności planowanej modernizacji procesów produkcji, a ponadto błędnie założył, że audyt energetyczny stanowić miał samoistny dowód planowanych oszczędności poboru energii elektrycznej.
Trafnie także podniesiono w skardze kasacyjnej to, że uzupełnienie audytu energetycznego było według postanowień dokumentacji konkursowej niedopuszczalne. Kwestia ta jednak nie ma istotnego znaczenia, bowiem w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy dokonać wszechstronnej analizy całej, złożonej przez skarżącą dokumentacji konkursowej. Treść wniosku powinna zostać zweryfikowana w kontekście tekstu audytu energetycznego nie zaś odwrotnie; w tym zakresie należy rozważyć, czy deklarowane przez skarżącą oszczędności energii pozostają z tym audytem spójne czy też nie. Zagadnienia opłacalności wprowadzanych modyfikacji procesów produkcyjnych nie będą stanowiły zainteresowania w toku oceny wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.