I GSK 705/24

I GSK 705/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 12/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-25
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 217
art. 27 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, 2 i 8
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i §
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1 i 2
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U. 2018 poz 759
§ 27 ust. 1 - 6 w zw. z § 22 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1, 3, 4 w zw. z § 7 ust. 1-3 w zw. z § 19 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz  zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności  gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 12/23 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 listopada 2022 r. nr 279/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 12/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę B.R. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ") z dnia 3 listopada 2022 r., nr 279/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa za obie instancje.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm., dalej: "ustawa PROW") poprzez naruszenie obowiązku organu stania na straży praworządności oraz zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zgodnie z wyjaśnieniami i żądaniem strony,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, sporządzenie uzasadnienia faktycznego w sposób ogólnikowy i zawierający nieprawdziwe, a nawet sprzeczne ze sobą informacje, z pominięciem uzasadnienia faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie prowadzonego postępowania karnego przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. akt [...] w sprawie udzielania pomocy i załatwiania spraw w ARiMR OR w [...], błędnego działania organu; organ winien był prowadzić postępowanie nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, tak aby skarżący nie miał wątpliwości co do obiektywności organu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ przy uwzględnieniu okoliczności sprawy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić w całości zaskarżoną decyzję,
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z 2013.12.20, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013") w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z 2014.07.31, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 809/2014") poprzez błędną ich wykładnię oraz niezastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący pobrał nienależnie kwotę 120.000 zł i jest obowiązany do jej zwrotu w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń bowiem płatność została dokonana przez pomyłkę właściwej władzy, a błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach być wykryty przez rolnika,
b) § 27 ust. 1 - 6 w zw. z § 22 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1, 3, 4 w zw. z § 7 ust. 1-3 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 759 ze zm., dalej: "rozporządzenie MRiRW") poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący w rezultacie niespełnienia założeń biznesplanu jest obowiązany do zwrotu kwoty świadczenia pobranego,
c) § 24 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 22 rozporządzenia MRiRW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak podstaw do żądania zwrotu świadczenia,
d) art. 63 ust. 1 akapit 1 w zw. z art. 58 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zachodzą przesłanki uznania, że skarżący nienależnie pobrał płatność, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów przez skarżącego a przez organ - poprzez działanie jego pracownika,
e) art. 29 ust. 3 i 4 ustawy PROW w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez brak uznania, że w sprawie zaszła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, w sytuacji, gdy m. in. w sprawie przyznania skarżącemu płatności będącej przedmiotem niniejszego postępowania toczy się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym [...] pod sygn. akt [...] w sprawie przeciwko pracownikom ARiMR.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.
Dla usystematyzowania jednak należy przypomnieć, że decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., nr 03615/20/OR03 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") przyznał skarżącemu pomoc finansową na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W dniu 17 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o płatność pierwszej raty pomocy. Kwota 120.000 zł stanowiąca 80 % przyznanej pomocy została wypłacona skarżącemu w dniu 21 maja 2020 r. Decyzją z dnia 24 maja 2022 r., nr [...] organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 120.000 zł, uznając że skarżący nie dopełnił warunków zastrzeżonych w decyzji z dnia 27 stycznia 2020 r., nr [...], tj. nie nabył ani nie wszedł w posiadanie gospodarstwa, którego dotyczył biznesplan na dzień złożenia wniosku o płatność pierwszej raty. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, organ decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję organu, WSA opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. WSA wskazał, że przepisy rozporządzenia MRiRW w zakresie warunku polegającego na nabyciu lub wejścia w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczy biznesplan w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, w tym dołączenia dokumentacji potwierdzającej spełnienie warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, jeżeli warunki te nie były spełnione w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy, znalazły odzwierciedlenie w pouczeniu zawartym w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2020 r., nr [...]. Skarżący składając w dniu 17 lutego 2020 r. w Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność pierwszej raty pomocy miał świadomość, że nie nabył lub nie wszedł w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczy biznesplan w wymaganym terminie. W sprawie nie mógł więc znaleźć zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, oznacza nieprawidłowe wydatkowanie kwoty pomocy, której zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury. WSA uznał, że wydając sporną decyzję organ nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzuty podniesione w skardze WSA uznał za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że pomoc finansowa na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem, zwana dalej "pomocą", jest przyznawana osobie fizycznej, która m. in. przedłożyła biznesplan dotyczący rozwoju gospodarstwa oraz zobowiązała się do zrealizowania tego biznesplanu (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW, biznesplan, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5, zawiera koncepcję rozwoju gospodarstwa, w tym opis wyjściowej sytuacji gospodarstwa obejmujący informacje dotyczące gruntów rolnych znajdujących się w gospodarstwie, uwzględniające powierzchnię i rodzaj użytków rolnych, a także dotyczące budynków, budowli, maszyn, urządzeń i wyposażenia, wykorzystywanych do produkcji rolnej, zwanych dalej "zasobami gospodarstwa". Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, opis, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, zawiera informacje dotyczące zasobów gospodarstwa będących w posiadaniu wnioskodawcy lub których jest właścicielem w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy, lub które wnioskodawca zamierza objąć w posiadanie lub nabyć na własność w terminie, o którym mowa w § 19 ust. 2.
Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW stanowi, że decyzję o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta, w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, następujących warunków:
1) jeżeli nie były spełnione w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy:
a) nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczy biznesplan,
b) rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie, o którym mowa w lit. a, jako kierujący,
c) ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik,
d) uzyskania wpisu do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,
e) rozpoczęcia prowadzenia ewidencji przychodów i rozchodów w gospodarstwie, najpóźniej w dniu rozpoczęcia realizacji biznesplanu, chyba że beneficjent jest zobowiązany do prowadzenia księgi przychodów i rozchodów lub księgi rachunkowej, lub ewidencji przychodów i rozchodów na podstawie odrębnych przepisów,
f) rozpoczęcia realizacji biznesplanu;
2) (uchylony).
3) złożenia wniosku o płatność pierwszej raty pomocy.
Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, pierwszą ratę pomocy, w wysokości 120 000 złotych, wypłaca się na wniosek o płatność, który składa się w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.
Natomiast zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, do wniosku o płatność, o którym mowa w ust. 1, dołącza się dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa.
Przepis art. 63 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.
Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW (zarzut z pkt 1 ppkt a) skargi kasacyjnej), NSA stwierdza, że jest on nietrafny. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych argumentów na poparcie tezy o popełnionym w tym zakresie uchybieniu.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Skarżący wskazując w petitum skargi kasacyjnej, jako naruszone przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW nie wyjaśnił, na czym konkretnie naruszenia te miały polegać oraz nie uprawdopodobnił istotności wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Zarzut ten został sformułowany zbyt ogólnikowo, bez podniesienia argumentacji, która by za tym przemawiała. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej uzasadnieniu do omówienia, w jaki sposób przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW modyfikuje zasady ogólne postępowania administracyjnego, oraz jakie obowiązki w postępowaniu o przyznanie płatności ciążą na organach ARiMR, nie odnosząc tych rozważań do sposobu procedowania przez organy ARiMR w niniejszej sprawie.
W ocenie NSA, sposób procedowania organów ARiMR odpowiada wymogom określonym w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że skarżący na dzień złożenia wniosku o płatność pierwszej raty pomocy (17 luty 2020 r.) nie przejął gospodarstwa określonego w zaakceptowanym, decyzją o przyznaniu pomocy, biznesplanie. O powyższym świadczyła treść aktów notarialnych, z których wynikało, że poszczególne działki zostały nabyte przez skarżącego po dniu 17 lutego 2020 r. Skarżący został pouczony w decyzji o przyznaniu pomocy o obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o płatność pierwszej raty pomocy, dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, jak również że nieprzedłożenie dokumentów skutkować będzie obowiązkiem zwrotu pomocy. Co istotne, okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego. W tej sytuacji nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW, czego miał nie dostrzec (według zarzutu) WSA rozpoznając skargę.
NSA stwierdza, że nie zostały również naruszone przepisy art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. (zarzut z pkt 1 ppkt b) skargi kasacyjnej). WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Wymaga zaznaczenia, że treść zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na to, że skarżący upatruje nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez pominięcie przez organ, jak i WSA faktu prowadzenia postępowania karnego dotyczącego obsługi płatności w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR. Istotnie, WSA w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do tej kwestii, uchybienie to nie ma jednak wpływu na prawidłowość kontroli zaskarżonej decyzji przez WSA. Toczące się postępowanie karne dotyczące nieprawidłowości w dysponowaniu środkami publicznymi przy udzielaniu dofinansowań z programów pomocowych, jak również fakt złożenia skargi na pracowników organu, nie mają istotnego związku z postępowaniem dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Również skarżący takiej zależności nie wskazuje.
W ocenie NSA nie została w niniejszej sprawie naruszona wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a. zasada proporcjonalności. Skarżący został pouczony w decyzji o przyznaniu pomocy o obowiązku dołączenia do wniosku o płatność dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, oraz o tym, że naruszenie tego obowiązku skutkować będzie obowiązkiem zwrotu płatności. Skoro więc skarżący złożył wniosek o płatność wiedząc, że nie nabył ani nie wszedł w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczył biznesplan, fakt wypłaty pierwszej raty pomocy finansowej przez organ nie może skutkować tym, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń narusza zasadę proporcjonalności. NSA nie kwestionuje tego, że nienależna wypłata pomocy nastąpiła wskutek pomyłki organu, jednak błąd ten mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez skarżącego. To zaś oznacza, że w sprawie nie ziściły się przesłanki zwolnienia z obowiązku zwrotu pobranych nienależnie płatności określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014). Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady ustanowionej w art. 7 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, że płatności nienależnie pobrane powinny zostać zwrócone. Wyjątek ten, implikujący zwolnienie z obowiązku zwrotu pobranych nienależnie płatności, znajduje jednak zastosowanie w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch przesłanek, mianowicie: nienależna płatność została dokonana wskutek błędu (pomyłki) organu; ów błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania byłoby uznanie, że skarżący składając wniosek o wypłatę pierwszej raty pomocy mógł nie wiedzieć, że nie nabył ani nie wszedł w posiadanie gospodarstwa objętego biznesplanem. Skarżący został prawidłowo pouczony w decyzji o przyznaniu pomocy o swoich obowiązkach i konsekwencjach ich nie dotrzymania (pkt 6 i 7 pouczenia), zresztą tego faktu nie kwestionuje. Wobec powyższego NSA stwierdza, że postępowanie organów ARiMR nie naruszyło zasady proporcjonalności czy też zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, tak jak to wskazywał skarżący.
Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, należy uznać stan faktyczny przyjęty przez WSA, jako podstawę orzekania – za prawidłowy.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 809/2014 poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie (zarzut z pkt 2 ppkt a) skargi kasacyjnej), NSA stwierdza, że jest on niezasadny z przyczyn opisanych już wyżej. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów poprzez uznanie przez organ i WSA, że wypłacona pierwsza rata pomocy jest świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy płatność została dokonana przez pomyłkę organu, a pomyłka ta nie mogła zostać w zwykłych okolicznościach wykryta przez rolnika.
Zauważyć przy tym należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany, albowiem wynika z niego, że skarżący zarzuca w istocie niezastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 809/2014, który wprowadza wyjątek od zasady przewidzianej w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, polegającej na obowiązku zwrotu nienależnej płatności beneficjentowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń organu, że w dniu złożenia wniosku o płatność pierwszej raty pomocy miał świadomość tego, że nie nabył lub nie wszedł w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczył biznesplan zaakceptowany decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., nr [...].
Powyższe rozważania należy odnieść również do zarzutu z pkt 2 ppkt d) skargi kasacyjnej.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 27 ust. 1 - 6 w zw. z § 22 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1, 3, 4 w zw. z § 7 ust. 1-3 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia MRiRW poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący w rezultacie niespełnienia założeń biznesplanu jest obowiązany do zwrotu kwoty świadczenia pobranego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie było bowiem niespełnienie przez skarżącego założeń biznesplanu, lecz niedopełnienie warunków, z zastrzeżeniem dopełnienia których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt, że skarżący spełnił warunek określony w § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW w terminie 9 miesięcy od wydania decyzji o przyznaniu pomocy, albowiem z przepisu § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MRiRW jednoznacznie wynika, że beneficjent musi spełnić warunek nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczy biznesplan, w chwili składania wniosku o płatność pierwszej raty pomocy, który to wniosek należy z kolei złożyć w nieprzekraczalnym terminie 9 miesięcy od doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Skarżący tego wymogu nie dopełnił.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów § 24 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 22 rozporządzenia MRiRW (zarzut z pkt 2 ppkt c) skargi kasacyjnej) NSA stwierdza, że zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Przepisy te nie stanowiły bowiem podstawy orzekania przez organy ARiMR.
Zgodnie bowiem z § 24 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 22 pkt 5, 6 lub 9 - zwrotowi podlega 100% kwoty wypłaconej pomocy. Natomiast zgodnie z § 22 rozporządzenia MRiRW beneficjent powinien:
(...)
5) uzupełnić wykształcenie w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 3;
6) podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników jako rolnik z mocy ustawy i w pełnym zakresie przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy;
(...)
9) umożliwiać przeprowadzenie przez uprawnione podmioty kontroli na miejscu lub kontroli dokumentów;
(...).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 i 4 ustawy PROW w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (zarzut z pkt 2 ppkt e) skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej, "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:
a) śmierć beneficjenta;
b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;
d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;
e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;
f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.
Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę zwrotu "w szczególności". W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności (zob. np. wyroki TSUE z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C-377/03, pkt 95; z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie C-218/09, pkt 44). NSA stwierdza, że fakt prowadzenia postępowania karnego przeciwko pracownikom Oddziału Regionalnego ARiMR nie może być uznany za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Jak już powyżej wyjaśniono, okoliczność prowadzenia postępowania karnego nie pozostaje w istotnym związku ze sprawą dotyczącą zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności.
W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla zakwestionowania zasadności zastosowania przez organ tego przepisu konieczne jest uprzednie skuteczne wykazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tym stanie rzeczy NSA orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).