I SA/Bd 322/24

I SA/Bd 322/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Leszek Kleczkowski /przewodniczący/
Tomasz Wójcik
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 327/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 12 marca 2024 r. nr BDSPB02-66/2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz A. K. kwotę 18379 zł (osiemnaście tysięcy trzysta siedemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W wyniku wszczętego postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także jako: "ARiMR") w A. K. wydał w dniu [...] lipca 2023 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tej decyzji ustalono A. K. (dalej także jako: "Skarżąca") kwotę nienależnie pobranych płatności wypłaconych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii 2018, 2019 i 2020 w łącznej wysokości [...] zł, tj. za:
- rok 2018 – [...] zł, w tym dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, dla płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, dla płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, dla płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł, dla płatności do bydła w wysokości [...] zł, dla płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł;
- rok 2019 – [...] zł, w tym dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, dla płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, dla płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, dla płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł, dla płatności do bydła w wysokości [...] zł, dla płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł;
- rok 2020 – [...] zł, w tym dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł, dla płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł, dla płatności redystrybucyjnej w wysokości [...] zł, dla płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości [...] zł, dla płatności do bydła w wysokości [...] zł, dla płatności do krów w wysokości [...] zł oraz z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] lipca 2023 r.
W uzasadnieniu organ podał jaki był przebieg postępowań zakończonych przyznaniem Skarżącemu płatności w latach 2018 – 2020. Następnie organ podał, że w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy A. K. a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Charakter i stopień tych powiązań w ocenie organu uzasadniał sformułowanie wniosku o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek pozwalających na uznanie, że gospodarstwo rolne A. K. znalazło się w łańcuchu wzajemnych powiązań świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Jak zostało wskazane w zaskarżonej decyzji sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 4 gospodarstw indywidualnych oraz 5 spółek powiązanych, co miało pozwolić na uzyskanie płatności w wysokości większej niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Zdaniem organu konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów dotyczących jednego gospodarstwa. Jakkolwiek powiązane podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny czy rachunek bankowy, to jednak istniały między nimi ścisłe powiązania.
Organ dokonując analizy faktycznej i prawnej sprawy ustalił powiązania A. K. z innymi podmiotami będącymi rodziną strony tj. S. K. – mężem Skarżącej oraz K. K. i K. K. - synami Skarżącej a także spółkami utworzonymi bądź przejmowanymi przez te osoby, tj. [...], a które to podmioty ubiegały się o przyznanie płatności bezpośrednich składając odrębne wnioski pomocowe. Organ zauważył, że A. K. jest właścicielem i członkiem zarządu spółek [...] jednak we wszystkich tych spółkach S. K. pełni funkcje Prezesa Zarządu a przed organami ARiMR pełnił funkcję ich reprezentanta. S. K. jest również właścicielem trzech spółek: [...]. Ponadto S. K. na podstawie udzielonych pełnomocnictw jest pełnomocnikiem K. K. oraz K. K.. Obydwa pełnomocnictwa upoważniają S. K. do: nabywania, sprzedaży, zawierania umów zamiany wszelkich nieruchomości, zawierania umów przedwstępnych, prowadzenia rokowań, udziału w przetargach i licytacjach, których przedmiotem jest sprzedaż nieruchomości, obciążania nieruchomości, prowadzenia procesów inwestycyjnych, zarządu i administrowania majątkiem, zaciągania zobowiązań kredytowych, składania oświadczeń o poddaniu mocodawcy rygorowi egzekucji, ustanowienia zabezpieczeń wierzytelności banku celem zabezpieczenia zaciągniętych kredytów, podpisywania w imieniu mocodawców weksli in blanco i deklaracji wekslowych, zawierania, dokonywania zmian i rozwiązywania umów o prowadzenie rachunków bankowych, zawierania umów ubezpieczeń nieruchomości oraz umów ubezpieczeń na życie i przelewu praw z tychże umów na rzecz banku, zawieranie w imieniu mocodawców wszelkich umów spółek prawa handlowego, osobowych i kapitałowych, składania oświadczeń o przystąpieniu do istniejących spółek prawa handlowego, a także do zbywania i nabywania wszelkich udziałów, akcji i innych praw majątkowych w spółkach reprezentowania mandantów przed wszystkimi podmiotami w tym urzędami; reprezentowania mocodawców w postępowaniu podatkowym i skarbowym przed wszystkimi instytucjami, do podpisywania wszystkich wymaganych dokumentów przed wszystkimi organami władzy publicznej, instytucjami i notariuszami – wszystko na warunkach według własnego uznania pełnomocnika. Udzielenie tak szerokiego pełnomocnictwa, zdaniem organu, wzbudza wątpliwości co do roli zarządczej K. K. i K. K. w prowadzeniu "własnych gospodarstw rolnych", ponieważ z treści pełnomocnictw wprost wynika, że S. K. zarządzał i administrował majątkiem synów.
Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wniosków złożonych przez powiązane podmioty zdaniem organu pozwala na jednoznaczne ustalenie, że wszystkie te podmioty w zakresie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Organ wskazał na więzi rodzinne pomiędzy A. K. i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowią istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały. Więzi te, w ocenie organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez jego synów, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta.
Przechodząc do elementu obiektywnego organ wskazał, iż gospodarstwa poszczególnych osób fizycznych oraz poszczególne spółki stworzone zostały w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innego tytułu.
Organ dodał, że w latach 2018 - 2020 do Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wpłynęły cztery wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego A. K., S. K., K. K. oraz K. K.. Wnioski spółek powiązanych z A. K. oraz S. K. wpłynęły odpowiednio według właściwości miejscowej obsługiwanych spraw: trzy do Biura Powiatowego ARiMR w Ż., jeden do Biura Powiatowego ARiMR w R., jeden do Biura Powiatowego ARiMR w [...].
Mając na uwadze powyższe organ przeanalizował deklarowane płatności i wyciągnął wniosek, że gdyby w 2018 r., 2019 r. i 2020 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej i powiązanej płatności dodatkowej oraz płatności za zazielenianie, płatności do powierzchni uprawy roślin strączkowych na ziarno, płatności do bydła oraz płatności do krów, to szacunkowa przyznana wówczas płatność obszarowa byłaby o wiele niższa od tej wnioskowanej. Tym samym rezultatem działań S. K. oraz A. K. było utworzenie 4 gospodarstw prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 spółek prawa handlowego bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2020 jak i w latach wcześniejszych.
W ocenie organu A. K., S. K., K. K. i K. K. oraz spółki należące do A. K. i S. K. nie były samodzielnymi podmiotami, a w dodatku istniały między nimi zależności, gdyż podmioty te między sobą dokonywały obrotu zwierzętami, nawzajem wykonywały sobie usługi, wydzierżawiały sobie grunty rolne, czasami użytkowały tą samą działkę ewidencyjną. Tworzone gospodarstwa nie posiadały wystarczających środków produkcji umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej. Ponadto zdaniem organu dokonywano sztucznych podziałów stad zwierząt (niczym nie uzasadnionych, krótkotrwałych przesunięć sztuk zwierząt, dokonywanych tylko na papierze, między stadami należącymi do ww. 9 gospodarstw rolnych) wyłącznie w celu ominięcia limitu liczbowego zwierząt wynikającego z przepisów prawa krajowego w tym zakresie.
Zdaniem organu wskazane powyżej okoliczności dowodzą, iż działanie Skarżącego i pozostałych podmiotów było podporządkowane celowi zwiększenia rozmiaru płatności i obejścia przepisów wprowadzających modulacje bądź degresywność płatności.
Organ podał również, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] czerwca 2023 r. decyzję, której przedmiotem była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji zostały przywołane okoliczności przemawiające zdaniem organu za stworzeniem przez Skarżącą sztucznych warunków dla uzyskania pomocy w szerszym – niż należny - zakresie. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 452/23, oddalił skargę.
W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Zarzuciła naruszenie:
I. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej także jako: "k.p.a.") i art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775; dalej także jako: "ustawa o płatnościach") polegające na pominięciu w całości przeprowadzenia postępowania dowodowego, poprzestaniu na odwołaniu się do ustaleń i wniosków organu poczynionych w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego, uznaniu wyjaśnień Skarżącej za nieistotne oraz pominięcie dowodów i wyjaśnień Skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym, w sposób całkowicie dowolny, bez przeprowadzenia choćby jednego dowodu, organ przyjął, że S. K. poprzez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co było podstawą uznania, że wypłacone Skarżącej płatności stały się nienależne;
II. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na dokonaniu dowolnej oceny postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w A. K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. doręczone Skarżącej w dniu [...] lipca 2021 r., wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że wezwanie to było aktem przerywającym bieg przedawnienia obowiązku zwrotu płatności za lata 2018 i 2019, podczas gdy postanowienie to dotyczyło tylko i wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za rok 2020 i nie rozciągało się na lata poprzednie, co znalazło jednoznaczny wyraz w treści postanowienia;
III. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199; dalej także jako: "ustawa o ARiMR") przez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych do uznania, iż przyznane Skarżącej płatności stały się płatnościami nienależnymi wobec bezzasadnego i dowolnego stwierdzenia, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności, co nastąpiło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;
IV. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej także jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") i przyjęcie, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności poprzez sukcesywne nabywanie udziałów w spółkach i utworzenie gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co doprowadziło do uznania, że wypłacone środki stały się płatnościami nienależnymi, podczas gdy z dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą wynika, że każdy z producentów rolnych uzyskiwał dochody niezależnie od wysokości otrzymywanych dopłat, zaś organ w ogóle nie przeprowadził dowodów na okoliczność stwarzania sztucznych warunków oraz nie wskazał żadnych przykładów działań podejmowanych w latach 2018-2020 wskazujących na stwarzanie sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania płatności w zawyżonej wysokości;
V. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej także jako: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez błędne ustalenie, że czteroletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nie został przekroczony, podczas gdy aktem przerywającym bieg przedawnienia w/w obowiązku było dopiero zawiadomienie nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego (doręczone Skarżącej w dniu [...] maja 2023 r.), co powoduje przekroczenie terminu możliwości egzekwowania obowiązku zwrotu płatności za rok 2018, gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz za rok 2019, gdzie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] maja 2019 r.;
VI. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie.
Sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej także jako: "p.p.s.a.") – lub też - naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w podanym zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy organy ARiMR w sposób uprawniony uznały, że pobrane przez Skarżącą środki pieniężne z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2018, 2019 i 2020 były płatnościami nienależnymi i czy istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.
Podstawę prawną postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowi art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu środki publiczne:
1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2) krajowe, przeznaczone na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.
Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 1c ustawy o ARiMR). Tego rodzaju decyzja ma więc charakter konstytutywny i tworzy nowy stosunek prawny. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o ARiMR).
Postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do nienależnego pobrania środków publicznych, bowiem sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Jeśli więc organ stwierdzi na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, że kwota przyznana beneficjentowi jest kwotą nienależną, to wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji opartej o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym organ nie jest uprawniony w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych do kontrolowania podstaw odmowy przyznania pomocy, a jedynie jest zobligowany do ustalenia faktu, wynikającego z wydania takiej decyzji, a mianowicie tego, że pomoc taka – w tej sytuacji – jest kwotą pobraną nienależnie lub też w nadmiernej wysokości. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 720/14, "kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia, albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi".
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność. W wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1518/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2021 r., I SA/Ol 719/20, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 9/20; z dnia 11 kwietnia 2021 r., II GSK 96/12; z dnia 12 sierpnia 2016r. II GSK 568/15; z dnia 18 sierpnia 2021 r., I GSK 2053/18, z dnia 28 października 2019 r., I GSK 1467/18.
W przedmiotowej sprawie Skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2018 – 2020 w toku postępowań opisanych szczegółowo na stronach od 1 do 4 zaskarżonej decyzji.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.
Płatności wynikające ze wskazanych decyzji zostały przekazane na podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunek bankowy. Okoliczności te nie są kwestionowane przez Skarżącą.
Na skutek przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy, czy w sprawie doszło do zaistnienia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie przez Skarżącą korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych obejmującej wszystkie programy, w których występowała o płatności w roku 2020, tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), organ uznał, że doszło do stworzenia m.in. przez Skarżącą sztucznych warunków dla uzyskania wnioskowanych płatności, gdyż jest ona powiązana osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie z innymi podmiotami wnioskującymi o płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami składającymi odrębne wnioski w Biurach Powiatowych ARiMR w A. K., Ż., R. oraz [...].
Z tego względu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2020 r. Postanowienie doręczono Skarżącej dnia [...] lipca 2021 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r., na mocy której uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, umorzono postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,11 ha wycofanej zmianą do wniosku złożoną w dniu [...] czerwca 2020 r. oraz odmówiono A. K. przyznania wszystkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. W decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono istnienie powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym pomiędzy Skarżącą a innymi podmiotami, występującymi formalnie jako niezależni i samodzielni producenci rolni. Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 452/23, oddalił skargę na tę decyzję.
Wskazane powyżej okoliczności odnoszące się do płatności bezpośrednich na rok 2020 wynikają z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2023 r. Decyzja ta ma charakter dokumentu urzędowego, który potwierdza okoliczności w niej wskazane. Nie oznacza to jednak, że wydanie tej decyzji odmawiającej przyznania płatności na 2020 r. zastępuje przeprowadzenie postępowania dowodowego w toku postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności za lata 2018 – 2019. Tymczasem w toku przedmiotowego postępowania organ nie zgromadził w aktach sprawy dowodów dotyczących lat 2018 – 2019 świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu pozyskania nienależnych płatności przez Skarżącą.
Wskazać przy tym należy, że przedmiotem postępowania uregulowanego w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym organ nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego od samego początku, lecz może wykorzystać dowody zgromadzone w postępowaniu w sprawie przyznania spornej płatności, świadczące o tym, że została ona nienależnie pobrana (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 61/23).
Zdaniem Sądu przypisanie Skarżącej stworzenia sztucznych warunków w celu pozyskania nienależnych płatności nie może być dowolne, lecz musi znajdować oparcie w dowodach zebranych zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a., ze zmianami wynikającymi z ustawy o ARiMR. Jako gołosłowne jawią się zatem twierdzenia organu, że w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych wniosków Skarżącej obejmujących wskazane okresy organy ustaliły, że zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy, ponieważ Skarżąca jest powiązana osobowo z innymi podmiotami wnioskującymi o przyznanie płatności bezpośrednich. Wyjaśnienia przez organ wymaga, w oparciu o jaką dokumentację organy dokonały weryfikacji Skarżącej pod kątem podejrzenia stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia w latach 2018-2019.
Opisanie w zaskarżonej decyzji znajdujących się w aktach sprawy wniosków Skarżącej i przebiegu postępowania w tym zakresie, w ocenie Sądu, jest niewystarczające do postawienia tezy, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu pozyskania nienależnych płatności. W aktach sprawy brak jest takich dowodów. Okoliczność, że organy ARiMR w dniu [...] czerwca 2023 r. ostatecznie odmówiły Skarżącej przyznania płatności bezpośrednich na 2020 rok, nie przesądza jeszcze o zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2018 - 2019.
Przechodząc do dalszej kontroli sprawy i oceny zarzutów skargi wskazać należy na akcentowaną przez Skarżącą kwestię upływu okresu przedawnienia w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków.
Słusznie organ zwrócił uwagę na przepisy unijne w części dotyczącej płatności finansowanych bądź współfinansowanych ze środków unijnych (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95) oraz na przepisy krajowe w części dotyczącej płatności finansowanych w całości ze środków krajowych (art. 68 Ordynacji podatkowej, do której ustawodawca odwołuje się w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).
Jak wynika z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. I GSK 925/19, wyjaśnił, że początek biegu terminu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania. Wskazać przy tym należy, że w aktualnie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy sprawie, poza zakresem rozważań organów pozostawała ocena, czy charakter nieprawidłowości, których dopuściła się Skarżąca ma cechy nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95. W takim przypadku bowiem okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.
Mając na względzie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy trzech decyzji wydanych w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za lata 2018, 2019 i 2020, kwestia badania upływu terminu przedawnienia dotyczy odrębnie każdego z tych trzech okresów.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ argumentował, że "Aktem przerywającym bieg przedawnienia w niniejszej sprawie było Postanowienie Nr [...] dostarczone w dniu [...].07.2021 roku. Należy zaznaczyć, że od dat złożenia wniosku na rok 2018, tj. [...].06.2018 r. do dnia [...].07.2021 roku, w którym nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia nie minęło 4 lata. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].05.2019 r. natomiast wniosek o przyznanie płatności na rok 2020 r. zawierający nieprawidłowe deklaracje został złożony dnia [...].06.2020 r. zatem 4-letni termin nie został przekroczony".
Odnosząc się do tych twierdzeń należy jednak zauważyć, że postanowienie o wskazanym numerze (doręczone za pośrednictwem [...] w dniu [...] lipca 2021 r. – k. 238 akt administracyjnych) wydano wyłącznie w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyznania Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Doręczenie tego postanowienia wywołuje więc skutek w postaci przerwy biegu terminu przedawnienia wyłącznie w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2020 r. Organ w kwestii przedawnienia nie wskazuje w zaskarżonej decyzji natomiast innych okoliczności i dokumentów, które miałyby skutkować przerwaniem biegu terminu przedawnienia. W tym kontekście organ w zaskarżonej decyzji prowadzi polemikę z zarzutami sformułowanymi przez Skarżącą względem zawiadomienia z dnia [...] maja 2023 r. (znajdującego się na k. 555 akt administracyjnych) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych Skarżącej (na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., z dnia [...] września 2020 r., z dnia [...] kwietnia 2020 r. i z dnia [...] czerwca 2019 r.). Na stronie 19 zaskarżonej decyzji organ wspomina o zawiadomieniu z dnia [...] maja 2023 r. w polemice ze Skarżącą na temat przedawnienia, zaś na stronie 6 zaskarżonej decyzji wskazuje na termin doręczenia tego zawiadomienia (co nastąpiło [...] maja 2023 r. - k. 553 akt administracyjnych).
Reasumując, zdaniem Sądu, w zakresie oceny zarzutu przedawnienia stwierdzić zatem należy, że doręczenie postanowienia nr [...] stanowi uzasadnienie przerwania biegu przedawnienia wyłącznie w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności za 2020 r. W zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił natomiast prawidłowego uzasadnienia dla stanowiska, że organ był uprawniony do ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2018 – 2019.
Sąd podkreśla, że w toku postępowania przed organami ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR). W postępowaniach tych jednak – stosownie do art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR - organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ust. 1b tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy nadmienić, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności organy nie stosują przepisów ustawy o płatnościach. Skoro wskazane powyżej, wymienione w zarzucie skargi, przepisy nie mają zastosowania w sprawie, organ nie dopuścił się ich naruszenia.
Sąd podkreśla natomiast, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi odzwierciedlenie toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do określonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodach, a dopełnieniem tego wymogu jest sporządzenie prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji.
Wniosek, że przyznane za lata 2018 - 2020 płatności zostały pobrane nienależnie, powinien wynikać z dowodów zebranych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W ramach tego postępowania organy ARiMR obowiązane były do ich gromadzenia, dokonywania ustaleń faktycznych, kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń oraz wyjaśnienia Skarżącej przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy – co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Załatwienie sprawy nastąpiło bowiem bez przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego oraz bez poczynienia ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.
Zaskarżona decyzja została wydana względem Skarżącej bowiem organy twierdziły, że nie doszło do przedawnienia uprawnienia organu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Dokonana przez organ ocena kwestii przedawnienia również winna opierać się na całokształcie materiału dowodowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że jedynie odnośnie do 2020 r. stanowisko organu w kwestii przedawnienia jest prawidłowe. Uchybienie organu w zakresie zgromadzenia, przedstawienia i oceny materiału dowodowego uniemożliwia jednoznaczną weryfikację ustaleń poczynionych przez organ w pozostałym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W szczególności organ wykaże, że tworzenie sztucznych warunków przez Skarżącą miało miejsce w latach 2018 - 2019. Ponadto organ ustali, czy przed upływem terminu przedawnienia ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. i 2019 r. doszło do skutecznego przerwania biegu tego terminu. Jeżeli tak, organ winien dołączyć do akt sprawy stosowne dokumenty wraz z dowodem ich doręczenia Skarżącej. Następnie organ ponownie przeanalizuje zgromadzone dowody i na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceni, czy termin przedawnienia upłynął, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W razie ustalenia, że okres przedawnienia upłynął, organ obowiązany jest do umorzenia postępowania w tym zakresie. Motywy podjętej decyzji organ przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może bowiem zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie.
Stwierdzone uchybienia sprawiają, że przedwczesne i zbędne jest na tym etapie rozpoznania sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.
W konsekwencji powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w kwocie [...]zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl
J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik