I GSK 701/19

I GSK 701/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Marek Leszczyński /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 867/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-20
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 § 1, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2168
art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1778
art. 86 ust. 1 i ust. 2, art. 94 ust. 2
Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 867/18 w sprawie ze skargi I.[1] Sp. z o.o. Sp. k. we W. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2018 r. nr 993400/81/44/2018-WNK w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od I.[2] Sp. z o.o. we W. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 876/18, po rozpoznaniu skargi I. Sp. z o.o. Sp. K. we W. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 9 marca 2018 r., nr 993400/81/44/2018-WNK, w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Oddział ZUS we Wrocławiu 3 stycznia 2018 r. wszczął kontrolę spółki jako płatnika składek w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z 3 stycznia 2018 r. wezwano kontrolowanego płatnika składek do przedłożenia dokumentów w postaci: (1) umów o współpracy, umów o świadczenie usług wraz z załącznikami, faktur potwierdzających wykonanie umów między płatnikiem składek a pracodawcami bądź zleceniodawcami osób, z którymi płatnik składek zawierał umowy nazwane umowami zlecenia, t.j. z: I1 Sp. z o.o., O. Sp. z o.o., O1 Sp. z o.o.; (2) wydruków z kont księgowych: rozrachunków z dostawcami i odbiorcami za lata 2011 - 2017 wymienionych w wezwaniu podmiotów.
Spółka wniosła sprzeciw od czynności kontrolnych, w którym podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po jego rozpatrzeniu Dyrektor ZUS Oddział we Wrocławiu wydał w dniu 7 lutego 2018 r. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Skarżąca spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 9 marca 2018 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie z 7 lutego 2018 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dane przekazywane przez płatnika składek do Zakładu w zakresie zbiegów tytułów do ubezpieczeń i podstaw wymiaru składek podlegają weryfikacji poprzez przeprowadzenie kontroli. W przypadku, gdy analiza danych przekazywanych do Zakładu wykaże, że składane raporty zawierają dane dotyczące podstawy wymiaru składek na niskim poziomie, np. 8,66 zł albo 23,72 zł, miesięcznie, bądź wykazywanie zerowych podstaw wymiaru za dany miesiąc, Zakład ma obowiązek podejmowania działań w celu ustalenia prawidłowości danych przekazywanych do Zakładu.
W jego ocenie celem kontroli jest ustalenie stanu faktycznego popartego dowodami. Praktyka polegająca na przekazywaniu danych dotyczących niskich podstaw wymiaru składek została negatywnie oceniona przez Sąd Najwyższy. Ponadto roszczenie o stwierdzenie podlegania ubezpieczeniom społecznym narusza wszelkie normatywne i nienazwane zasady współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.), w tym zasadę równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, zasadę solidaryzmu ubezpieczeń społecznych, zasadę ochrony interesów i niepokrzywdzenia innych ubezpieczonych, zasadę nieuprawnionego uszczuplania środków funduszu ubezpieczeń społecznych oraz wszelkie elementarne zasady uczciwego obrotu. Realizacja ochrony ubezpieczeniowej pozostawałaby w rażącej dysproporcji do opłaconych miesięcznie kilkuzłotowych składek na ubezpieczenia społeczne.
Prezes ZUS wyjaśnił też, że kontrolę przeprowadza inspektor kontroli Zakładu i to on jest właściwy do żądania i oceny dokumentów związanych z zakresem kontroli pod kątem istotności i proporcjonalności w stosunku do ustaleń kontroli. Prawidłowość wskazanych przez płatnika składek tytułów do ubezpieczeń społecznych zgłoszonych osób w dokumentach zgłoszeniowych wymaga zbadania nie tylko zawartych umów i dowodów wypłaty za wykonanie umowy, ale sprawdzenie sposobu i warunków wykonania umowy.
Skargę na postanowienie Prezesa ZUS z 7 lutego 2018 r. złożyła spółka, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, ze zm.; dalej: ustawa systemowa), a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.) w powiązaniu z przepisami ustawy systemowej i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd ten opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że obowiązujący w czasie wydania kontrolowanego aktu i mający w sprawie zastosowanie przepis art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. ma charakter gwarancyjny. Wskazuje na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność określenia w upoważnieniu do przeprowadzeniu kontroli jej zakresu. Wskazanie w upoważnieniu zakresu kontroli jest obligatoryjne, a zakaz wykroczenia w toku kontroli poza jej zakres określony w upoważnieniu jednoznaczny. W ocenie Sądu I instancji nie można określenia zakresu przedmiotowego kontroli interpretować rozszerzająco, co miało miejsce po stronie organu w rozpoznawanej sprawie. Analiza przedstawionego skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadza się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania przez skarżącą (a nie jej kontrahentów) składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Zakres kontroli nie pozostaje także w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia: umowami o współpracy, umowami o świadczenie usług wraz z załącznikami, fakturami potwierdzającymi wykonanie umów między płatnikiem składek a pracodawcami bądź zleceniodawcami osób, z którymi płatnik składek zawierał umowy nazwane umowami zlecenia, czy też z wydrukami z kont księgowych: rozrachunków z dostawcami i odbiorcami za lata 2011 - 2017 wymienionych w wezwaniu podmiotów, zestawieniami obrotów i sald.
Sąd I instancji stwierdził też, że podziela w tym zakresie stanowisko już wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z 7 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/13 i z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 459/18, z których wynika, że jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego upoważnienia do jej przeprowadzenia. Dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli.
Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes ZUS, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnie przepisu art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g., polegającą na przyjęciu, że organ stosując ten przepis nieprawidłowo określił w upoważnieniu zakres przedmiotowy kontroli,
- niezastosowanie art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy systemowej, stanowiącego że kontrola może obejmować w szczególności prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, w sytuacji gdy Sąd powinien był wziąć pod uwagę, że zakres przedmiotowy wskazany w upoważnieniu pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald, oraz że zawiera się w zakresie przedmiotowym kontroli określonym przepisem art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy systemowej;
2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie podczas orzekania dokumentu protokołu kontroli, z którego wynika zasadność żądania dokumentów w toku kontroli.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2023 r. spółka podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, opartą na obydwu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (czyli gdy stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonego przepisu) może być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do rozważenia zarzutu o charakterze procesowym.
W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., którego istota sprowadza się do pominięcia podczas orzekania dokumentu kontroli, z którego wynika zasadność żądania dokumentów w trakcie kontroli. Tak sformułowany zarzut nie może zostać uznany za skuteczny. Przywołany przepis dotyczy rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy. Przy pomocy zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2608/16).
Powyższe oznacza, że stan faktyczny w sprawie ustalony przez Sąd I instancji nie został podważony, a zatem można przejść do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej są zasadne.
Pierwszy z nich dotyczy naruszenia przepisu art. 79a ust. 6 pkt 6 i ust. 8 u.s.d.g. poprzez uznanie nieprawidłowego określenia w upoważnieniu zakresu przedmiotowego kontroli. Z kolei drugi zarzut wskazuje na niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy systemowej, w sytuacji, gdy Sąd ten powinien był wziąć pod uwagę, że zakres przedmiotowy wskazany w upoważnieniu pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przedstawienia umowami oraz zestawieniami obrotów i sald.
Sąd I instancji powołując się na art. 79a ust. 6 i ust. 8 u.s.d.g. stwierdził, że analiza przedstawionego skarżącej spółce zakresu przedmiotowego kontroli sprowadzającego się do kontroli prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, nie pozostaje w bezpośrednim związku z żądanymi do przestawienia umowami oraz zestawieniem obrotów i sald. W swoich rozważaniach Sąd pominął przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Podstawę prawną zakresu przedmiotowego kontroli określonego w upoważnieniu z dnia 2 stycznia 2018 r., znak: 4720171001572: "Prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego" stanowiły przepisy art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 1, art. 94 ust. 2 ustawy systemowej. Zakres kontroli wskazany w ww. upoważnieniu został określony zgodnie z art. 86 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy systemowej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej z jej pkt 1, że żądanie przedłożenia umów handlowych (umów o świadczenie usług, umowy o współpracy) zawartych między spółką a podmiotami trzecimi, tj. z I1 Sp. z o.o., z O. Sp. z o.o. i z O1 Sp. z o.o, nie wykracza poza zakres przedmiotowy kontroli, gdyż dokumenty te są związane z zakresem kontroli. Sposób realizacji wzajemnych usług oraz prowadzonych rozliczeń pomiędzy spółką a innymi podmiotami może mieć istotny wpływ nie tylko na ustalenie właściwego płatnika składek, ale również na prawidłowość obliczania składek oraz zgłaszanie do ubezpieczeń osób, które wykonują umowy na rzecz spółki. Ustawa systemowa określa w art. 6 katalog osób podlegających obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym. Przykładowo umowa zlecenia stanowi tytuł do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (art. 6 ust. 1 i 4 ustawy systemowej). Zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. a) u.s.u.s., płatnikiem składek jest m.in. jednostka organizacyjna pozostająca z inną osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi. Natomiast do zakresu działania ZUS-u należy m.in. stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych, jak również kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. Dane wykazywane w dokumentach zgłoszeniowych oraz rozliczeniowych mają charakter deklaratoryjny, których prawidłowość można zweryfikować w trakcie kontroli z dokumentami źródłowymi. Kontrola polega na zbadaniu stanu faktycznego popartego dowodami, tj. weryfikacji stanu deklaratywnego ze stanem rzeczywistym. Kontrola nie może być oparta wyłącznie na deklaracji płatnika składek, że postanowienia umów zawieranych przez spółkę z innymi podmiotami pozostają bez wpływu na obowiązek ubezpieczeń osób objętych kontrolą z tytułu zawieranych umów, z tego względu, że nie mają one żadnego związku z relacjami łączącymi płatnika składek z osobami ubezpieczonymi. Ustalenie faktycznych warunków współpracy kontrolowanego płatnika składek z innymi podmiotami gospodarczymi pozostaje w bezpośrednim związku z zakresem przedmiotowym prowadzonej kontroli z uwagi na konieczność ustalenia, który podmiot gospodarczy jest de facto płatnikiem składek dla zleceniobiorców zgłoszonych przez Spółkę. Zakład ma obowiązek podejmowania działań w celu ustalenia prawidłowości danych przekazywanych do Zakładu poprzez zbadanie wszelkich dokumentów, które mogą mieć wpływ na ustalenie tytułu do ubezpieczeń, jego faktyczne istnienie lub też stwierdzenie, że zgłoszona osoba do ubezpieczeń powinna być wyłączona z kręgu osób obejmowanych ubezpieczeniami społecznymi.
Nie sposób zgodzić się z argumentem Sądu I instancji, że jeżeli w trakcie wykonywania kontroli pojawi się potrzeba jej rozszerzenia, a więc zmiany zakresu przedmiotowego kontroli, to niezbędne stanie się wydanie odrębnego Upoważnienia do jej przeprowadzenia, gdyż dopiero takie rozszerzenie zakresu kontroli umożliwi żądanie przez Zakład dokumentów wykraczających poza pierwotny zakres kontroli. Uzasadnienie stanowiska ZUS zaprezentowane w postanowieniu o kontynuowaniu czynności kontrolnych wyjaśnia konieczność ustalenia zależności gospodarczych pomiędzy kontrolowaną spółką a innymi podmiotami, gdyż wpływa to bezpośrednio na ocenę realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności wskazanego art. 9 czy art. 8 ust. 2a tej ustawy. Uszło uwadze Sądu I instancji, że dokumenty określone w wezwaniu dotyczą żądania przedłożenia wyłącznie umów, na podstawie których usługi świadczyły osoby zgłoszone do ubezpieczeń. Jeżeli kontrolowana spółka i podmiot z nią współpracujący świadczą usługi na rzecz podmiotu trzeciego, na przemian zgłaszając te same osoby do ubezpieczeń pozorując zbieg tytułów do ubezpieczeń, to nie sposób uznać, że weryfikacja umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy płatnikami składek nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia prawidłowego tytułu do ubezpieczeń oraz prawidłowej wysokości podstawy wymiaru składek czy też przekracza kontrolowany zakres. W tym kontekście nie można stwierdzić, że badanie umów cywilnoprawnych pomiędzy płatnikiem składek a jego kontrahentami i ich wzajemnych rozliczeń wykracza poza kompetencje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skoro jest to kluczowe dla ustalenia, czy wykonanie umów zmierzało do obejścia ustawy systemowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 639/13).
Należy także dodać, że ugruntowane jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowisko, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do badania ważności stosunków prawnych stanowiących tytuł podlegania ubezpieczeniom społecznym w celu stwierdzenia objęcia ubezpieczeniem społecznym (wyrok Sądu Najwyższego z 23 lutego 2005r., sygn. akt III UK 200/04).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej, tj. I2 Sp. z o.o. we W. (spółka w międzyczasie zmieniła nazwę) na rzecz skarżącego kasacyjnie organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).