I GSK 700/19

I GSK 700/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 655/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-16
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 513
art. 36 ust. 5 i ust. 8, art. 37 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 655/18, w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Finansów o zasądzenie od Gminy W. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. V SA/Wa 655/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) oddalił skargę Gminy W. (dalej zwanej: skarżącą, gminą lub beneficjentem) na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
W stanie faktycznym sprawy Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] w wyniku kontroli prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2013 r. ustalił, że strona uzyskała część oświatową subwencji ogólnej na 2013 r., w kwocie wyższej od należnej o [...] zł, a doszło do tego wskutek nieprawidłowości popełnionych przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r., w zakresie liczby uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, przez Publiczne Gimnazjum [...] w W.
Minister Rozwoju i Finansów, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] grudnia 2017 r., zobowiązał Gminę W. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości [...] zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek gminy, decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1453, ze zm., zwanej dalej u.d.j.s.t.) Minister Edukacji Narodowej, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541, dalej zwane rozporządzeniem z 20 grudnia 2012 r.). Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013 przewidywał m.in. wagę:
P4 - 3,60 dla uczniów niesłyszących, słabo słyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, ze zm. zwanej dalej: u.s.o.),
P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych przez szkoły podstawowe i gimnazja, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.).
Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym skarżącej gminy, stanowiły zweryfikowane przez te jednostki dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011, Nr 139, poz. 814, z późn. zm., zwanej dalej u. s.i.o.), tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2012 r. Dodatkowo w systemie informacji oświatowej (SIO) wykazywani byli uczniowie/dzieci na podstawie orzeczeń i opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia z 20 grudnia 2012 r., wagami P4 i P5 mogli być przeliczeni uczniowie (dzieci i młodzież) posiadający orzeczenia, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W związku z tym, warunków do ujęcia w SIO, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 przy ww. wagach, nie spełniali uczniowie objęci wychowaniem i kształceniem specjalnym, którzy według stanu na dzień 30 września 2012 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ww. ustawy.
W wyniku błędnych danych wykazanych w SIO, według stanu na dzień 30 września 2012 r., przez Publiczne Gimnazjum [...] w W. liczba dzieci przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1 ucznia. Dla tego ucznia nie zostało wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na "sprzężone niepełnosprawności" lub ze wskazanymi co najmniej dwiema niepełnosprawnościami. Ponieważ jednak dla tego ucznia zostało wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] czerwca 2011 r., z uwagi na "upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym" uczeń ten powinien zostać uwzględniony w wadze P4.
W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o [...], a tym samym została zawyżona o kwotę [...] zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 dla strony. Powyższe wyliczenia uwzględniają "przekwalifikowanie" ww. ucznia z wagi P5 do P4.
Minister wskazał, że nie było możliwe uznania za prawidłowe wykazania ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] czerwca 2011 r. jako ucznia z niepełnosprawnością sprzężoną. Ww. orzeczenie wydano bowiem w okresie, w którym obowiązywały już przepisy definiujące niepełnosprawności sprzężone. Zespół orzekający w poradni wydał orzeczenie z uwagi na "upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym", nie wskazując przy tym na występowanie drugiej niepełnosprawności współtworzącej niepełnosprawności sprzężone, tym samym brak było podstaw do zakwalifikowanie ucznia, dla którego zostało wydane orzeczenie z [...] czerwca 2011 r., do wagi P5.
Minister wskazał, że sytuacja związana z uznaniem za właściwe, dowodzącego istnienia u ucznia niepełnosprawności sprzężonej orzeczenia z [...] września 2006 r. nr [...], wbrew stanowisku strony, nie jest tożsama z sytuacją ucznia, dla którego wydano orzeczenie z [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Minister wskazał, że orzeczenie z [...] września 2006 r. zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114, z późn. zm.). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, we wzorze orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wskazano na sposób wypełnienia rubryki dotyczącej przyczyny wydania takiego orzeczenia: "z uwagi na (należy określić rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy):" Przepisy te nie zobowiązywały wprost, w sposób jednoznaczny poradni do określania w orzeczeniu rodzaju niepełnosprawności.
Minister podkreślił w tej kwestii, że w czasie wydania przedmiotowego orzeczenia z [...] września 2006 r., stosowanie określeń rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych powinno być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach o oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166). W myśl tego rozporządzenia kształcenie specjalne organizowane było dla dzieci i młodzieży: niesłyszących, słabo słyszących, niewidomych, słabo widzących, z niepełnosprawnością ruchową, z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem oraz ze sprzężonymi niepełnosprawnościami. Na tle tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że zespoły orzekające działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych mogły jednak w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na" użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda z osobna wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia.
W tym stanie rzeczy Minister wskazał, że w świetle powyższych okoliczności kwalifikacja do wagi P5 (uwzględniającej uczniów z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego), według stanu na dzień 30 września 2012 r., na podstawie orzeczenia wydanego w roku 2006 mogła zostać dokonana przez niego z wykorzystaniem zawartości treści całego orzeczenia.
Za bezzasadny Minister zarzut strony, że w decyzji I instancji nie wzięto pod uwagę faktu zaniżenia dla strony części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. w kwocie [...] zł, ze względu na niewykazanie przez Szkołę Podstawową w [...] w W. ucznia niepełnosprawnego, dysponującego orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] września 2011 r. w tabeli NP1 (waga P5), w sytuacji gdy tego ucznia błędnie ujęto w tabeli NP2 (waga P4).
Odwołał się także do treści art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o u.s.i.o i wskazał, że jednostce samorządu terytorialnego, nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., za lata 2007- 2017, jeżeli nieprawdziwe dane zostały przekazane do SIO, o którym mowa w ustawie wymienionej w ust. 1, lub zostały podane w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzenia wynikał z odrębnych przepisów i jednostka otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej. Tym samym, w takiej sytuacji, niemożliwa jest korekta wysokości kwoty nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 rok z powodu błędnego zakwalifikowania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] w SIO przez gminę.
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji, na skutek przedawnienia Minister odwołał się w tej mierze do treści art. 38, art. 37 ust. 5, art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. Minister podkreślił także, że okres przedawnienia prawa do wydania decyzji dotyczy tylko decyzji organu pierwszej instancji (jako decyzji konstytutywnej). Organ II instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, mogła zostać wydana do dnia 31 grudnia 2017 r., a wydana została [...] grudnia 2017 r. i doręczona [...] grudnia 2017 r., zatem została wydana przed upływem terminu przedawnienia prawa do jej wydania.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi gminy na decyzję Ministra Finansów, przedmiotową skargę oddalił w całości.
Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu ma charakter konstytutywny – jest decyzją o jakiej jest mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm. dalej zwana Ordynacją). Niemniej jednak zdaniem Sądu, ani art. 68 § 1 Ordynacji, dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji, ani art. 70 § 1 tej ustawy, traktujący o przedawnieniu zobowiązania, nie znajdują w tym wypadku zastosowania, gdyż jednym z przypadków regulacji szczególnych, o jakich jest mowa w art. 38 ust.1 u.d.j.s.t., są kwestie związane z określeniem w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Wynika to z faktu, że art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., odsyła w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie o jakim mowa jest w art. 37 ust. 1 tego przepisu - do odpowiedniego stosowania treści art. 36 ust. 8 (10) u.d.j.s.t. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.
Odpowiednie zastosowanie art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. związane jest z faktem, że sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w tym przepisie, nie stanowią podstawy do wyliczenia oświatowej części subwencji ogólnej. W odniesieniu do decyzji określającej wysokość zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania tej decyzji należy łączyć z przekazaniem przez jednostkę danych zawartych w SIO. Dane zgromadzone w bazie danych SIO, są bowiem podstawą do podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Tym samym to przepisy art. 36 ust. 5 u.d.j.s.t. i art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. jako przepisy szczególne mają zatem zastosowanie przed przepisami Ordynacji zgodnie z zasadą, że ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną.
Sąd stwierdził więc, że zaskarżona decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, mogła zostać wydana do dnia 31 grudnia 2017 r. (decydująca jest tutaj data wydania decyzji organu I instancji), wydana zaś została [...] grudnia 2017 r. i doręczona [...] grudnia 2017 r., zatem w świetle przedstawionych przepisów, została wydana przed upływem terminu przedawnienia prawa do jej wydania.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów braku wzajemnego rozliczenia nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w kwocie [...] zł i zaniżonej części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 rok w kwocie [...] zł, z uwagi na wykazanie w Szkole Podstawowej [...] w W. ucznia niepełnosprawnego dysponującego orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] września 2011 roku w tabeli NP2 (waga P4) zamiast w tabeli NP1 (waga P5), Sąd uznał ten zarzut za bezzasadny. Stanął bowiem na stanowisku, że art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. i art. 130 ust. 2 u.o.s.i.o. sprzeciwiają się możliwości wzajemnego rozliczania należności w sytuacji, gdy okaże się, że strona pobrała na skutek podania błędnych danych do SIO nienależną część oświatową subwencji ogólnej, wynikającej z zawyżenia liczby uczniów faktycznie posiadających orzeczenie o niepełnosprawności sprzężonej i to również wtedy, gdy na skutek błędu, nie podała także prawidłowych danych w zakresie liczby uczniów, którzy w rzeczywistości takie orzeczenia posiadali. Zaznaczyć bowiem należy, że art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. stanowi, że jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2.
Sąd stwierdził, iż organ w sposób prawidłowy ustalił, że w odniesieniu do ucznia, który miał orzeczenie z [...] czerwca 2011 r. nr [...], w którym brak było jednoznacznego wskazania, że dotyczy go niepełnosprawność sprzężona, ponieważ zespół orzekający wskazał w nim na "upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym", brak było podstaw do uznania, że w danych SIO prawidłowo wskazano go w tabeli NP1 (waga P5). Należy zaznaczyć, że żaden inny dowód - poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o. - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych (np. wyrok NSA II GSK 1767/13 z 9 grudnia 2014 r.). Oczywiste przy tym jest, że orzeczenie wydane na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o. musi zawierać wymaganą treść, w takim rozumieniu, że z jego sentencji musi jednoznacznie wynikać rodzaj niepełnosprawności, w tym niepełnosprawność sprzężona. Skoro bowiem w związku ze zmianą od 22 kwietnia 2009 r. ustawy o systemie oświaty (art. 3 pkt 18), wskazana została definicja niepełnosprawności sprzężonej, powinna ona być stosowana przez zespoły orzekające w poradniach w sposób ścisły, ponieważ ani szkoła, ani tym bardziej organ, nie są upoważnione do określania tej niepełnosprawności na podstawie ogółu danych zawartych w tym orzeczeniu, czy też dokumentach medycznych dotyczących chorego dziecka.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2019 r. wniosła gmina, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, iż w sprawie przedawnienia zobowiązań do zwrotu subwencji nie będą miały zastosowania przepisy o przedawnieniu z działu III Ordynacji, ze wskazanymi w art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. włączeniami, a wyłącznie przepisy u.d.j.s.t. w zakresie art. 36 ust. 8, podczas gdy przepisy u.d.j.s.t. nie zawierają przepisów regulujących przedawnienie zobowiązań do zwrotu subwencji powstałych na skutek wydania decyzji ustalających, a jedynie wskazują na początkową datę biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej,
b) poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. i przyjęcie, że treść tego przepisu jest jednoznaczna i wskazuje, że nie można dokonać wzajemnego rozliczenia kwot zawyżonej i zaniżonej części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy przepis ten takiego zakazu nie zawiera i dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zweryfikowana liczba uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji wysokość subwencji oświatowej jest większa od przyznanej,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak odniesienia się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą,
b) art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Ministra Finansów w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej gmina podkreśliła, że w dniu 10 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygnaturze II GSK 1043/14 dotyczący zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. W wydanym rozstrzygnięciu NSA stwierdził, że organ ustalając zwrot nienależnie pobranej subwencji oświatowej powinien rozważyć w swojej decyzji, czy orzeczona do zwrotu kwota nie uległa przedawnieniu, skoro do niej mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu z działu III Ordynacji.
Oprócz tego skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że przepis art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. dotyczy wyłącznie zakazu zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostek samorządu, które odbywa się na podstawie stosownej decyzji Ministra Finansów.
Wobec powyższego art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. będzie dotyczył wyłącznie sytuacji, gdy zweryfikowana liczba uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji wysokość subwencji oświatowej jest większa od przyznanej.
Minister Finansów, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji, poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszym przypadku nie stwierdzono, granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie formułując zarzuty skargi kasacyjnej gmina zarzuciła Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być, co do zasady, rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).
W niniejszej sprawie, podnosząc uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania, skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności podniosła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w związku z brakiem odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez nią argumentów.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, odpowiada wymogom jaki w tym zakresie wskazuje art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie przedstawił w nim bowiem stanu sprawy, podniesione w skardze zarzuty, stanowisko organu, a co najważniejsze wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przedstawił jej wyjaśnienie. W tej sytuacji wyrażony przez Sąd I instancji pogląd na istotne w sprawie zagadnienia jest jasny i jednoznaczny, przez co gmina nie została pozbawiona możliwości jego kwestionowania, poprzez zarzuty skargi kasacyjnej.
Jeżeli chodzi natomiast o podnoszoną przez skarżącą kasacyjnie kwestię ustosunkowania się do wszystkich argumentów jej skargi, to w tym zakresie stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W sposób jednoznaczny i kategoryczny winien on odnieść się do tych spośród nich, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszym przypadku WSA w Warszawie odniósł się do zarzutów gminy, odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy, jednocześnie przesądzając w ten sposób o niezasadności jej pozostałych argumentów i twierdzeń, sprzecznych z jego poglądem (oceną). W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, iż sporządzone przez niego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. to w tym wypadku również należy stwierdzić, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu, zakwalifikowanego przez nią jako procesowy, wskazała bowiem jako naruszony wyłącznie przepis wynikowy, określający sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku nieuwzględnienia skargi, bez powiązania go z jakąkolwiek regulacją prawa procesowego, w oparciu o którą organ procedował, a poprzez pryzmat której Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji. W tej więc sytuacji stwierdzić należy, iż przedmiotowy zarzut został sformułowany w sposób wadliwy, wobec czego, już tylko z tego względu nie może zostać uwzględniony. Naczelny Sad Administracyjny nie jest bowiem ani uprawniony, ani też zobowiązany do uzupełniania za strony sformułowanych przez nie zarzutów czy też ich korygowania.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego również stwierdzić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
W ramach pierwszego z nich skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, iż w sprawie przedawnienia zobowiązań do zwrotu subwencji nie będą miały zastosowania przepisy o przedawnieniu z działu III Ordynacji ze wskazanymi w art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. włączeniami.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż wyrażone w nim stanowisko strony nie znajduje uzasadnionych podstaw, albowiem WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że skoro ust. 5 art. 37 u.d.j.s.t., traktujący o zwrocie nienależnej części subwencji oświatowej, odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 10 (nie ust. 8 jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) tej ustawy (zgodnie z jego brzmieniem decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, nie mogą być wydane po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji ogólnej i wpłat), to zasady przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu zawyżonej subwencji zostały ustalone w przepisach u.d.j.s.t. W konsekwencji nie ma więc podstaw do odwoływania się w tym zakresie do odpowiedniego stosowania regulacji Ordynacji. Te bowiem mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie do kwestii nieuregulowanych w przepisach u.d.j.s.t.
W kwestii drugiego z zarzutów, opartego na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, również stwierdzić należy, że stanowisko gminy jest nieuprawnione. Wbrew niemu Sąd I instancji zasadnie przyjął, że treść art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. jest jednoznaczna i wyklucza ona wzajemne rozliczania kwot zawyżonej i zaniżonej części subwencji.
W tej więc sytuacji zarzut dopuszczenia się przez WSA w Warszawie błędnej wykładni art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t., w związku z przyjęciem, iż nie można dokonać wzajemnego rozliczenia kwot zawyżonej i zaniżonej części oświatowej subwencji ogólnej, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Z literalnego brzmienia omawianej regulacji wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że zawarty w niej został zakaz wzajemnego kompensowania części subwencji ogólnej, natomiast rezultaty pozostałych rodzajów wykładni nie dostarczają argumentów do podważenia tego stanowiska.
Tak samo podważeniu tego stanowiska nie mogą służyć argumenty oparte na twierdzeniu, iż art. 37 ust. 4 u.d.j.s.t. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zweryfikowana liczba uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji wysokość subwencji oświatowej jest większa od przyznanej. Takie stanowisko skarżącej kasacyjnie jest nieuprawnione, gdyż nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach.
Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Ministra Finansów o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania. Wynikało to z tego, że w sprawie, która została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził nie ustanowiony przez Ministra Finansów zawodowy pełnomocnik, ale pracownik organu. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o przyznanie mu kosztów postępowania kasacyjnego. Te bowiem mogłyby obejmować wyłącznie koszty zastępstwa procesowego przez zawodowego pełnomocnika, przy sporządzeniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, z którą to sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia.