I GSK 696/24

I GSK 696/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Bd 536/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-01-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 11, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 349
art. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 536/23 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr BDSPB02-234/2023 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.K. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 stycznia 2024r., I SA/Bd 536/23, oddalił skargę S.K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ) z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr BDSPB02-234/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący.
Skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodów i wyjaśnień skarżącego, w tym oświadczenia kierownika produkcji rolnej, oświadczenia kierownika produkcji zwierzęcej, sprawozdania finansowego oraz rachunków zysków i strat zawnioskowanych w piśmie z dnia 31 maja 2023 r., a także pominięcie dokumentacji związanej z wykonywaniem usług na rzecz podmiotów powiązanych przez osoby trzecie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym gospodarstwo skarżącego wraz z gospodarstwami indywidualnymi osób fizycznych i osób prawnych tworzą jedno rozproszone gospodarstwo, którego faktycznym zarządcą jest S.K., a także że skarżący stwarzał sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na obciążeniu skarżącego ciężarem udowodnienia faktu wyodrębnienia i niezależności poszczególnych producentów rolnych, w tym gospodarstwa skarżącego, podczas gdy to organ wywodzi skutki prawne z uznania gospodarstw rolnych skarżącego i pozostałych gospodarstw rolnych za stworzone i prowadzone w sposób sztuczny, czego organ przynajmniej w odniesieniu go gospodarstwa skarżącego nie wykazał, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że skarżący uczestniczył w swobodnym przenoszeniu gruntów i zwierząt, których celem miało być ominięcie limitów płatności oraz że osoby prawne zostały sztucznie wykreowane, a ponadto uznanie, że wyłącznym celem nabycia udziałów w spółkach i podejmowanych przez nie działaniach było osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym S. K. poprzez powołanie wraz z małżonką A.K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się Sąd, zwłaszcza w kontekście elementu subiektywnego, od którego zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, w szczególności w odniesieniu do działań podejmowanych przez skarżącego, braku wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez S.K., polegające na nabywaniu udziałów w już funkcjonujących od wielu lat spółkach, które również od wielu lat pobierały płatności rolno-środowiskowe należy ocenić jako sztuczne oraz że celem owych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a ponadto wywiedzenie celów wsparcia z preambuły uchylonego Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia RADY (WE, EURATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r, nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE;
III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu powyższego przepisu nie jest wymagane kierunkowe działanie wnioskodawcy, a więc wyłączny cel jego działania, która to wykładnia wynika z wyroku TSUE z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20, podczas gdy w momencie dokonywania się relewantnego stanu faktycznego, tj. w roku 2020, obowiązywała wykładnia zaprezentowana w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którą o stworzeniu sztucznych warunków w rozumieniu powyższego przepisu można mówić, gdy wnioskodawca wykreował sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, przyjęcie zmienionej wykładni przepisu art. 60 w/w rozporządzenia stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pogwałcenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego polegające na pozbawieniu skarżącego zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotów prawa, poprzez przyjęcie zmienionej wykładni przepisów prawa, która nie obowiązywała w czasie relewantnego stanu faktycznego;
IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust 1 lit a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) poprzez niewłaściwe uznanie, że S.K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;
V. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż "czynności podejmowane przez A. K. i skarżącego zmierzały do obejścia przepisów prawa wyłącznie w celu uzyskania płatności sprzecznie z celami wsparcia, co spowodowało odmowę przyznania płatności".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnoszący skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczył w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności ONW na rok 2020. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącego miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skarżący kasacyjnie podał błędnie podstawy normatywne w zakresie zarzutów o charakterze procesowym. Kasator powołał bowiem jako podstawę - ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. W sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW). Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Reguły rządzące postępowaniem o przyznanie płatności zostały uregulowane w art. 27 ust. 1-3 ustawy. Na mocy tych przepisów ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.
Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 lutego 2023r., sygn. akt I SA/Bd 709/22. W wyroku tym WSA uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 5 października 2022r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić w sposób przekonujący, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, czy też nie. Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił w klarowny sposób zasadności zastosowywania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Od powyższego orzeczenia organ nie wniósł skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tym samym przedmiotowy wyrok stał się prawomocny.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu Sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i Sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd Sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia Sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Natomiast zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązane zostały z art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując na brak rozpatrzenia i dokonanie dowolnej oceny całego materiału dowodowego i obciążenie skarżącego ciężarem udowodnienia faktu wyodrębnienia i niezależności poszczególnych producentów rolnych, co skutkowało uznaniem, że uczestniczył on w swobodnym przenoszeniu gruntów i zwierząt, których celem miało być ominięcie limitów płatności oraz że wyłącznym celem nabycia udziałów w spółkach i podejmowanych przez nie działaniach było osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE. Biorąc pod uwagę zaniechanie przez skarżącego kasacyjnie podniesienia zarzutu zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i błędne powołanie podstawy normatywnej naruszeń prawa procesowego NSA stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.
Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie mogą być trafne (por. wyrok NSA z 11 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że – jak już wyżej zostało omówione - kasator powołał błędną podstawę normatywną w aspekcie działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie w aspekcie procesowym. Dlatego też zarzuty wskazane w pkt I.1-I.4 skargi kasacyjnej są niezasadne.
Niezależnie od powyższego NSA wskazuje, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek wykazania spełnienia, w rzeczywisty sposób, warunków do jej otrzymania, zaś organ, odmawiając przyznania płatności, tj. wywodząc skutki prawne w związku ze sztucznym tworzeniem warunków, jest zobowiązany wykazać, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 124/10).Tym samym organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Warto w tym miejscu również wskazać, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji dokładnie opisano na czym ma polegać korzyść wynikająca ze stworzenia sztucznych warunków.
W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do podważenia dokonanych przez organy w tej sprawie ustaleń faktycznych, uznać należy za nietrafne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosował się do art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił w sposób przekonujący, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, czy też nie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że WSA trafnie przyjął, iż przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło zatem w sposób nie budzący wątpliwości fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności oraz łączące je więzi rodzinne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych. Powyższe twierdzenie uzasadnia fakt, że skarżący kasacyjnie nie wykazał przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę S. K. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał natomiast na żadne okoliczności faktyczne, które skutecznie podważałyby wiarygodność tych ustaleń. Organy przeprowadziły w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający procedurze administracyjnej, jak również prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez WSA skutkuje tym, że Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Przechodząc zatem do zarzutów materialnych, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie, przede wszystkim podkreślić należy, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że podstawę prawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest dokonanie oceny działań nie tylko skarżącego, lecz także pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań.
Wykładni pojęcia sztucznych warunków dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD). Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W świetle powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), niezbędne jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z tym celem. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku z 7 kwietnia 2022r. w sprawie C-176/20 (S.C. Avio Lucos SRL) TSUE wyjaśnił, iż ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania, nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecny pogląd pozostaje zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wykazanie zatem sprzecznego - jak stanowi wspomniany przepis - z celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje też podejmowanie przez każdy z tych podmiotów czynności prawnych i faktycznych, wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu Unii Europejskiej.
Zasadnie zatem WSA uznał, że w przedmiotowej sprawie wykazana została przesłanka obiektywna, gdyż jedynie w formalny sposób spełnione zostały przez skarżącego (i pozostałych powiązanych z nim wnioskodawców) warunki przyznania wnioskowanej płatności. Faktycznie wykreowano podmioty wnioskujące o płatności, będące w istocie jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w kwestii subiektywnej przesłanki stworzenia sztucznych warunków, wykazane zostało, że przyczyną stworzenia sztucznych warunków była wola uzyskania korzyści poprzez dążenie do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych w wysokości wyższej niż byłaby należna w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności do całego gospodarstwa, a organ w wystarczający sposób zobrazował powiązania osobowe i organizacyjne pomiędzy stroną i pozostałymi podmiotami. W ten sposób ujawnił koordynację działań w celu pozyskania wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niewystąpienia stworzenia sztucznych warunków.
Tym samym za zasadne należy uznać, że element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik.
Natomiast w ramach elementu subiektywnego ocenie poddano historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt. Organ dostrzegł także rolę S.K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., K. K., A.K., Ko.K, A., Grupa B Sp. z o.o., C., D oraz E. Wszelkie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia ONW związane były bezpośrednio z działalnością S.K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów, czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty przy wykorzystaniu również więzi rodzinnych stanowiących istotny element powiązań osobowych.
Jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. WSA zasadnie wskazał, że z wyliczeń organu wynika, że gdyby w 2020 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW, to szacunkowa kwota płatności wyniosłaby 10.972,50 zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to szacunkowa wielkość płatności (łącznie) wyniosłaby 76.781,61 zł. W rezultacie multiplikacja wniosków pochodzących od formalnie niezależnych podmiotów, stanowiących w istocie jednego rolnika (będącego grupą osób) w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, ukierunkowana była na uzyskanie płatności z pominięciem ustanowionych prawem wspólnotowym ograniczeń.
Należy też zauważyć, że również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013 wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.
Mając zaś na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z 7 marca 2023r. WSA zasadnie uznał, że organ wykonał dyrektywy dalszego postępowania wskazane w powyższym orzeczeniu i w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił rozumienie przesłanki subiektywnej w aspekcie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.
Podkreślenia wymaga, że WSA w sposób prawidłowy dokonał także analizy art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, wskazując, że rolnikiem może być również - tak jak w rozpatrywanej sprawie - grupa osób fizycznych lub prawnych. WSA prawidłowo ocenił pogląd wyrażony w tym zakresie przez organ, który wskazał, że pomiędzy Ko.K., A.K., S.K., K.K., A., Grupą B sp. z o.o., C, D i E występowały powiązania o charakterze osobowym, organizacyjnym i gospodarczym. Wszystkie jednostki produkcyjne koordynowały swoje działania w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu ONW. Stworzenie wielu gospodarstw wskazuje na świadome dążenie do uzyskania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z celami wspólnej polityki rolnej.
W konsekwencji nieskuteczny jest także zarzut wadliwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu I instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, to teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona.
Podkreślić też należy, że oceny, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonuje się z pewnej perspektywy czasowej na podstawie szeregu okoliczności. Oznacza to, że pojedyncze okoliczności z jednego wniosku o płatność mogą nie stwarzać podejrzenia stworzenia sztucznych warunków, lecz całokształt ustaleń sprawy daje zupełny inny obraz prawidłowości ubiegania się o poszczególne płatności. Tak więc to ogólna klauzula "stworzenia sztucznych warunków" z natury musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek nieakceptacji postępowania beneficjenta. Dlatego fakt, że organy w latach poprzednich przyznawały skarżącemu płatności, oznacza, że w momencie wydawania tych decyzji organy takich ustaleń jeszcze nie posiadały, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygania z wnioskami innych osób, gdzie szczegółowa analiza tych porównań w sensie powiązań osobowych, prawnych, funkcjonalnych, technicznych doprowadziła do ustaleń stworzenia sztucznych warunków. Nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje w zakresie przyznania płatności za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik danej sprawy, będącej przedmiotem kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 października 2019r., sygn. akt I GSK 499/19).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa zasady jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych.
Uchybienie to miało polegać zdaniem skarżącego na przyjęciu przez Sąd wykładni art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wynikającej z wyroku TSUE z 7 kwietnia 2022r. w sprawie C-176/20, podczas gdy w roku 2020, obowiązywała wykładnia zaprezentowana w wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którą o stworzeniu sztucznych warunków w rozumieniu powyższego przepisu można mówić, gdy wnioskodawca wykreował sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W ocenie kasatora przyjęcie zmienionej wykładni przepisu art. 60 ww. rozporządzenia stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pogwałcenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego polegające na pozbawieniu skarżącego zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotów prawa, poprzez przyjęcie zmienionej wykładni przepisów prawa, która nie obowiązywała w czasie relewantnego stanu faktycznego.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że jednolitość orzecznictwa jest sytuacją, gdy w toku dyskursu orzeczniczego zostanie wypracowane pewne trwałe i stabilne ujęcie rodzącego kontrowersje zagadnienia prawnego. Natomiast każda sprawa administracyjna, czy też sądowoadaministracyjna jest odmienna i dopiero rozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych pozwala na podjęcie adekwatnego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji nie naruszył art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) ponieważ organ działał na podstawie przepisów prawa, w tym wypadku stosując art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 uwzględniając zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2023.1935).