I GSK 693/23

I GSK 693/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2795/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 1 i 2, 4, 5, 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2011
art. 13 ust. 1, art. 11 ust. 4 i 5, art. 21a
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o.o. w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2795/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A sp. z o.o. w D. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. znak TF2UMONES-27 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2795/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. 2023 poz. 259 ze zm. dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A sp. z o.o. z siedzibą w D. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej.
Pismem z dnia 26 października 2022 r. A sp. z o.o. w D. (dalej jako skarżąca lub spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo ("decyzję") Polskiego Funduszu Rozwoju z dnia 21 września 2022 r. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego pisma w całości, jak też zwrotu kosztów postępowania, wskazując na niezgodność z § 5 pkt 5 i 8b regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Ponadto, według spółki, działalność strony przeciwnej w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy, a następnie jej rozliczania, w tym zwalniania z obowiązku zwrotu subwencji w ramach ww. programu rządowego, stanowi zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i jako takie podlega kontroli sądowo-administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie skargi, jak też o zwrot kosztów postępowania. W ramach odpowiedzi strona przeciwna przedstawiła zapatrywanie, zgodnie z którym wspomniana działalność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, ponieważ stosunek prawny łączący Fundusz z beneficjentami programu ma charakter cywilnoprawny. Niezależnie od powyższego, zdaniem Funduszu, prawidłowo rozliczono subwencję dla strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając zaskarżonym postanowieniem skargę stwierdził, że podejmowanie "decyzji" przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego.
Sąd I instancji przypomniał, że źródłem praw i obowiązków jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Taki też stan faktyczny i prawny występuje co do istoty w przedmiotowej sprawie, gdzie zarówno wypłata, jak i rozliczenie subwencji, w tym sporna informacja Funduszu ("decyzja") w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji, wynika zasadniczo z zawartej z przedsiębiorcą umowy subwencji finansowej z dnia 25 lutego 2021 r. To umowa pozwala Funduszowi na weryfikację przedsiębiorcy pod kątem przesłanek wsparcia. W umowie również, jak też w regulaminie stanowiącym integralną część umowy (§ 11), przewidziano procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć Funduszu w zakresie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji. W § 1 ust. 2 regulaminu zdefiniowano na potrzeby udzielanego wsparcia pojęcie "decyzji", która nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej ... przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro rozstrzygnięcie Funduszu ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej część regulaminie ubiegania się o udział w programie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie bez powodu w przepisach ww. ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową.
Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie WSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi bez poddania jej merytorycznej oceny i uniemożliwienie skarżącej obrony swoich praw,
- naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 1 i art. 21a ust 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że PFR S.A. podejmując czynności związane z realizacją w/w programu nie występuję jako organ administracji publicznej, w efekcie czego działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego,
- naruszenie § 15 pkt 4 lit. f podpunkt VI Regulaminu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że właściwym sądem do rozpoznania sprawy jest wyłącznie sąd powszechny.
II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozliczenie subwencji udzielonej przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zapoznania się ze skargą, nie odniesienie się do jej zarzutów oraz nienależyte uzasadnienie powodu dla którego Sąd I instancji odrzucił skargę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3. § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu przyczyn faktycznych i prawnych odmowy zwolnienia skarżącej ze zwrotu w całości subwencji finansowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z ostrożności procesowej, skarżąca na podstawie art. 187 § 1-3 p.p.s.a. przedstawiła zagadnienie prawne, które w trakcie rozpoznawania skargi może stać się podstawą do podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zagadnienie dotyczy; 1) rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA w zakresie uznania czy kwestie związane z przyznaniem, odmowy, rozliczeniem subwencji rządowej "TARCZA FINANSOWA 2.0 POLSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU DLA MIKRO, MAŁYCH I SREDNICH FIRM" udzielanego przez Polski Fundusz Rozwoju S.A, należy do kognicji sądu administracyjnego czy do właściwości sądów powszechnych; 2) charakteru działań Rzecznika Praw Małych i Średnich Przedsiębiorców w sporach zaistniałych pomiędzy przedsiębiorcami a Polskim Funduszem Rozwoju S.A. a związanego z rozliczeniem subwencji finansowej programu rządowego "TARCZA FINANSOWA 2.0 POLSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU DLA MIKRO, MAŁYCH I SREDNICH FIRM".
W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że występuje tu konstrukcja "otwarta", stworzona z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).
Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).
Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).
W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:
- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,
- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,
- muszą mieć charakter publicznoprawny,
- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).
Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).
W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na zwolnieniu skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30% udzielonej na podstawie umowy w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Niewątpliwie działanie polegające na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.
Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.
Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.
Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że PFR S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2021 r., poz.1010, dalej: ustawa o SIR).
Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).
Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu PFR może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".
W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a ustawy o SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ustawy o SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.
Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 ustawy o SIR. Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21a ust. 4 ustawy o SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21a ust. 5 ustawy o SIR).
Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei, koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).
W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.
O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z dnia 13 kwietnia 2021 r.
Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego
Zgodnie z § 3 ust. 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, przyjmujących w imieniu PFR Wnioski i Odwołania, przekazujących Beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji Finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących Beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem Subwencji Finansowych.
Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu Finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR.
Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa Subwencji Finansowej określa w szczególności:
a) przeznaczenie i wysokość Subwencji Finansowej;
b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez Beneficjenta Umowy Subwencji finansowej oraz
c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie Subwencji Finansowej
- przy czym pełna treść projektu Umowy Subwencji Finansowej jest generowana i przedstawiana Beneficjentowi przez Bank.
Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez Beneficjenta Warunków Programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez Beneficjenta wszystkich warunków programowych.
Z § 12 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej i danych oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej.
Z przedstawionych powyżej regulacji wynika, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.
Należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a.
W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na zwolnieniu skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej udzielonej na podstawie umowy ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.
W nauce przyjmuje się, że elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatnoprawnych – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.
Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.
Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.
Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.
Nie dopatrzono się także podstawy do wystąpienia z pytanie prawnym do składu rozszerzonego NSA, ponieważ zagadnienie to zostało już wcześniej przesądzone w sprawach o sygn. akt I GSK 1002/22 z dnia 3 czerwca 2022 r, I GSK 1611/22 z dnia 23 listopada 2022 r., I GSK 1625/22 z dnia 24 listopada 2022 r., które w niniejszej sprawie NSA akceptuje.
Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, NSA wyjaśnia, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.