I GSK 691/24

I GSK 691/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Gd 1066/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 100
art. 12a ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 1066/24 w sprawie ze skargi F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r. nr SKO Gd/4657/23 w przedmiocie dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 1066/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") oddalił skargę F.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO") z dnia 27 września 2023 r., nr SKO Gd/4657/23 w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na decyzję SKO, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 ze zm. – dalej: "u.r.z.s.") na skutek bezzasadnego uznania, że w przypadku złożenia wniosku ze zobowiązaniem się do prowadzenia planowanej działalności gospodarczej nieprzerwanie przez okres co najmniej 24 miesięcy, jeżeli decydent decyduje się przyznać środki, możliwe jest przyznanie środków w wysokości poniżej sześciokrotności przeciętnego wynagrodzenia,
II. rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1330 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") na skutek bezzasadnego uznania, że rozstrzygnięcie w sprawie można oprzeć na stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy, różnicując osoby niepełnosprawne ze względu na zaliczenie ich do określonego stopnia niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.
Istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.z.s. osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z form pomocy na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, zwanej dalej "ustawą o rynku pracy".
Zgodnie natomiast z art. 12a ust. 1 u.z.r.s., osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej na jednego członka założyciela spółdzielni oraz na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu, w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą:
1) nie wyższej niż sześciokrotność przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 12 miesięcy,
2) wynoszącej od sześciokrotności do piętnastokrotności przeciętnego wynagrodzenia, w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności gospodarczej, rolniczej lub członkostwa w spółdzielni socjalnej nieprzerwanie przez okres co najmniej 24 miesięcy
- jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel.
Warunki oraz tryb przyznawania osobie niepełnosprawnej bezrobotnej albo poszukującej pracy niepozostającej w zatrudnieniu jednorazowo środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na podjęcie działalności w formie spółdzielni socjalnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, zwana dalej "wnioskodawcą", może jednorazowo otrzymać środki Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na:
1) podjęcie po raz pierwszy działalności:
a) gospodarczej, bez względu na formę prawną tej działalności,
b) rolniczej, w tym polegającej na prowadzeniu działów specjalnych produkcji rolnej, bez względu na formę prawną tej działalności,
c) w formie spółdzielni socjalnej,
2) ponowne podjęcie działalności, o której mowa w pkt 1, jeżeli zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy upłynęło co najmniej 12 miesięcy od zaprzestania prowadzenia działalności, samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami lub podmiotami, lub od ustania członkostwa w spółdzielni socjalnej
- zwane dalej "środkami", jeżeli złoży wniosek dotyczący środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej, zwany dalej "wnioskiem".
Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia, środki:
1) mogą być przyznawane na poniesienie planowanych wydatków niezbędnych do podjęcia działalności, w szczególności dotyczących: nabycia lub wytworzenia środków trwałych, nabycia innych produktów i usług, w tym remontowych, pomocy prawnej, szkoleń, konsultacji i doradztwa, nabycia wartości niematerialnych i prawnych oraz uzyskania niezbędnych zezwoleń - jeżeli zostały uwzględnione we wniosku;
2) obejmują kwotę niepodlegającego odliczeniu podatku od towarów i usług, związanego z przedmiotami opodatkowania określonymi w pkt 1.
Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, starosta, rozpatrując wniosek, bierze pod uwagę:
1) formę prawną i sposób wykonywania planowanej działalności;
2) wolę innych osób lub podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą albo działalność w formie spółdzielni socjalnej przyjęcia wnioskodawcy do tej działalności;
3) popyt i podaż lokalnego rynku na planowaną działalność;
4) planowane wydatki, które wnioskodawca zamierza sfinansować z wnioskowanych środków;
5) wysokość wkładu własnego wnioskodawcy;
6) uprawnienia i kwalifikacje:
a) wnioskodawcy, w przypadku samodzielnego wykonywania czynności wymagających tych uprawnień i kwalifikacji,
b) wnioskodawcy lub innych osób, w przypadku wykonywania przez nie czynności wymagających tych uprawnień i kwalifikacji;
7) doświadczenie i umiejętności wnioskodawcy lub innych osób przydatne w planowanej działalności;
8) zgodę małżonka na zawarcie umowy przyznającej środki wnioskodawcy, w przypadku pozostawania we wspólności majątkowej;
9) wysokość pozostających w dyspozycji starosty środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeznaczonych na przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej w danym roku.
WSA trafnie zauważył, że decyzja w przedmiocie przyznania osobie niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostającej w zatrudnieniu dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej ze środków PFRON ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej. Wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale nie dowolny i powinien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności takiej decyzji administracyjnej sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpatrujący nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał. Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA stwierdza, że są one nieuzasadnione.
Skarżący upatruje naruszenia art. 12a ust. 1 pkt 2 u.r.z.s. poprzez jego błędną wykładnię na skutek uznania, że w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie, możliwe jest przyznanie środków w wysokości niższej od sześciokrotności miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia.
Zauważyć jednak należy, że decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr MPC.845.2.2022 organ pierwszej instancji negatywnie rozpatrzył wniosek o przyznanie całej kwoty 89.926,35 zł, której dotyczył wniosek o dofinansowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia 27 września 2023 r., która następnie stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Istotnie, przyznanie skarżącemu kwoty 25.000 zł zostało pozytywnie zaopiniowane przez Zespół Konsultacyjny przy Prezydencie Miasta [...], jednakże skarżący złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na przyznanie dofinansowania w takiej wysokości. W związku z powyższym organ pierwszej decyzji wydał decyzję o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w całości, motywując ją tym, że w 2022 r. organ ten dysponował środkami PFRON na wskazany cel w wysokości 500.000 zł (w 2021 r. była to kwota 650.000 zł), która to kwota powinna podlegać racjonalnemu podziałowi. Skarżący wnioskował natomiast o przyznanie kwoty 89.926,35 zł, w tym kwotę 64.926,35 zł na zakup samochodu osobowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia, przy rozpatrywaniu wniosku, organ bierze pod uwagę m. in. planowane wydatki, które wnioskodawca zamierza sfinansować z wnioskowanych środków oraz wysokość pozostających w dyspozycji starosty środków PFRON przeznaczonych na przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej w danym roku. Nie można zatem przyjąć, że organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej wykładni art. 12a ust. 1 pkt u.r.z.s. w taki sposób, jaki wskazał skarżący, czego miał nie dostrzec WSA rozpoznający skargę. Tak sformułowany zarzut mógłby odnieść zamierzony skutek, gdyby organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 25.000 zł, co jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów, tj. naruszenia przepisów rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie, że możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia na stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy, NSA stwierdza, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Jeszcze raz należy podkreślić, że weryfikacja decyzji uznaniowej przez sąd wymaga sprawdzenia, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego - nie jest w istocie dowolna. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis § 5 ust. 5 rozporządzenia wymieniający okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ rozpatrujący wniosek o przyznanie dofinansowania, nie wymienia stopnia niepełnosprawności, jednak lektura decyzji organów obu instancji nie upoważnia do stwierdzenia, że kryterium to było decydujące dla sposobu rozpatrzenia wniosku. WSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił dobrą praktykę organu, który przy ograniczonych środkach kieruje swoje wsparcie przede wszystkim do osób z umiarkowanym i znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie jest równoznaczne z tym, że okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie przy rozpatrzeniu wniosku. Odmawiając udzielenia dofinansowania organ pierwszej instancji kierował się, jak wynika z decyzji, przede wszystkim racjonalnością proponowanych wydatków, a także wysokością pozostających w dyspozycji organu środków PFRON przeznaczonych na przyznanie osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej w danym roku.
Reasumując NSA stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji uznając, że organy orzekając odmownie w przedmiocie wniosku o przyznanie dofinansowania skarżącemu zachowały wymogi procedury administracyjnej, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, gdyż przyczyny, z powodu których nie uwzględniono wniosku skarżącego, należy uznać za zasadne i usprawiedliwione w okolicznościach sprawy.
Wobec powyższego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.