I GSK 690/19

I GSK 690/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 874/18 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2019-01-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 28 ust. 1-2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 361
par. 38, par. 39
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 874/18 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 10 września 2018 r. nr 9016.69120.54.2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz S. M. 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 874/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ZOR ARiMR, organ odwoławczy/II instancji) z 10 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) z 14 lutego 2018 r. oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Dyrektor ZOR ARiMR wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262, ze zm., dalej: rozporządzenie z 2009 r.) oraz załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, a także § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2013 r.), co polega na mylnym rozumieniu treści zastosowanych przez organ tych przepisów i uznanie, że:
- w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania załącznik nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. dotyczący instytucji z § 27 rozporządzenia z 2009 r. gdy tymczasem prawidłowo w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie załącznik nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. dotyczący instytucji z § 27 rozporządzenia z 2009 r. w części dotyczącej przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, co wynika z treści § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2013 r.
2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 39 rozporządzenia z 2013 r., co przejawia się w nieprawidłowej, błędnej ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie braku zastosowania przez organ w przedmiotowej sprawie w/w przepisu prawa i uznanie, że:
- nieprzytoczenie przez organ w podstawie prawnej decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 § 39 rozporządzenia z 2013 r. stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy dający podstawę do uchylenia decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP, gdy tymczasem przywołanie w podstawie prawnej decyzji § 39 rozporządzenia z 2013 r. nie spowodowałaby, że sentencja zaskarżonej w/w decyzji Dyrektora ZOR ARiMR uległaby zmianie;
- w przedmiotowej sprawie doszło do nałożenia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, mimo braku wykazania przez organ spełniania przesłanek określonych przepisami rozporządzenia z 2013 r. gdy tym czasem z uzasadnienia decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012. wynika, że organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki przewidziane § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. uzasadniające zwrot płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012.
3. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 1 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie w/w decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika BP do ponownego rozpoznania gdy tym czasem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz, że nie jest wadą skutkująca uchyleniem decyzji powołanie w osnowie decyzji i jej podstawie niewłaściwej podstawy prawnej gdy w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istnieje i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji;
4. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 § 3 i art. 12 k.p.a., poprzez uznanie, że nieprzywołanie w podstawie prawnej decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika BP, § 39 rozporządzenia z 2013 r. stanowi naruszenie prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie w/w decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika BP do ponownego rozpoznania gdy tymczasem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie dawało podstawy do wydania w/w decyzji, które obejmowałoby odmienne rozstrzygniecie.
5. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku jasnego, czytelnego wskazania co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy sprawa nie wymaga już zbierania dowodów, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i następnie wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r., lub też o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, a ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 874/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z 20 lutego 2012 r. przyznano S. M. płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w kwocie 153.953,80 zł, wariant 2.9 – uprawy ekologiczne – do powierzchni 99,97 ha. Po rozpatrzeniu wniosku kontynuacyjnego przyznano płatności rolnośrodowiskową na 2012 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku kontynuacyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 12 grudnia 2013 r. przyznał producentce płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w kwocie 1038,85 zł, do wariantu 2.1. i odmówił przyznania płatności do wariantu 2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych przez cały rok 2013. Ujawnione uchybienia miały wpływ na wydanie decyzji z dnia 27 maja 2014 r. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w pomniejszonej wysokości, tylko do upraw w wariancie 2.1, zaś do uprawy plantacji owocowej w wariancie 2.9 zastosowano obniżkę płatności o 100 %. Organ nałożył sankcję 100% na podstawie § 28 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.).
Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o niezgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowo-administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Wpływanie na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów prawa materialnego, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji bezzasadnie stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną, sprawując tę kontrolę pod względem zgodności z prawem oraz stosując środek określony w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten składający się z dziewięciu punktów ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym wskazując elementy konieczne decyzji, w tym powołanie jej podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Podkreślenia zarazem wymaga, że zaskarżony wyrok WSA wydał wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wskazując że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia z 2013 r. z uwagi na nałożenie obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, mimo braku wykazania spełnienia przesłanek określonych przepisami rozporządzenia z 2013 r. i podkreślając w tym zakresie, że organ podejmie czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki przewidziane w § 39 rozporządzenia z 2013 r., uzasadniające zwrot płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, z uwzględnieniem podstawy faktycznej, którą stanowi prawomocna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 27 maja 2014 r., którą odmówiono skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.9 ze względu na nieutrzymanie minimalnej obsady drzewek owocowych na działach rolnych A, B i C przez cały rok 2013, stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2017 r., I SA/Sz 1172/2016, a następnie w zależności od ustaleń, dokona ich oceny prawnej, co powinno znaleźć pełny wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Przede wszystkim jednak argumentacja, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego przepisu upatruje w powiązaniu z przepisem postępowania zarzut ten – jako nieprawidłowo sformułowany nie może odnieść skutku.
Niezasadny jest również zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutu, jak wyjaśniono wyżej uniemożliwia merytoryczną ocenę prawidłowości zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też wypada, że uchybienie wymogom uzasadnienia nie stanowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten określa bowiem katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy sąd - kontrolując zaskarżony akt - stwierdzi wskazane tym przepisem naruszenia prawa.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Skarżący kasacyjnie organ, zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 27 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, a także § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 oraz niewłaściwe zastosowanie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., posługując się zwrotem "poprzez uznanie", stwierdził, że nieprzytoczenie w podstawie prawnej decyzji § 39 rozporządzenia z 2013 r. nie spowodowałaby, że sentencja zaskarżonej w/w decyzji Dyrektora ZOR ARiMR uległaby zmianie.
Odnosząc się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowo-administracyjnego. Nadto, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Zarówno sposób sformułowania zarzutu, jak i jego uzasadnienie trudno uznać za rzeczowe. Dywagacje przedstawione w skardze kasacyjnej sprowadzające się do gołosłownego stwierdzenia, że sentencja decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z 10 września 2018 r. nie uległaby zmianie pozbawione są merytorycznej treści, nie podważają skutecznie stanowiska Sądu I instancji.
Dalej podnieść należy, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie jest samoistną regulacją, przepis ten nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot, podlegających zwrotowi w przypadku programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika. Aktem określającym problematykę realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych w stanie prawnym sprawy jest rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. Reguluje ono zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przepisy tego rozporządzenia zawierają cały szereg przepisów przejściowych, regulujących kwestie stosowania (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jak też aktualnie omawianego aktu prawnego. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który stanowi, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw, a więc sprawy dotyczące przyznania płatności (zarówno w pełnej, jak i w pomniejszonej wysokości) oraz sprawy dotyczące zwrotu należności. Ustanawia pewną regułę stosowania prawa, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowych. Nie budzi przy tym wątpliwości rozumienie pojęcia "sprawa", w jakim posługuje się ten przepis. Chodzi tutaj o konkretnie procedowaną aktualnie sprawę, przy czym każde postępowanie o przyznanie płatności za dany rok (w jakiejkolwiek wysokości), czy też postępowanie dotyczące zwrotu płatności jest odrębną sprawą. Postępowanie o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie takiej płatności w latach ubiegłych, czy też od postępowania, w którym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości. Postępowanie w sprawie będącej aktualnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 14 października 2014 r. Data wszczęcia tego postępowania wskazuje, że powinno ono toczyć się w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepisy (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie mogą mieć do niego zastosowania. Sprawa niniejsza jest bowiem sprawą o zwrot płatności rolnośrodowiskowej, a wiec zarówno podstawy do zwrotu, jak i wysokość sankcji muszą być ustalone na podstawie tego aktu prawnego tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wywiódł, że załącznik nr 7 rozporządzenia z 2009 r. nie stanowił podstawy zastosowania w przypadku zmniejszenia płatności przyznanej za lata poprzedzające stwierdzenie nieprawidłowości. Jak wynika z treści pisemnych motywów rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał jedynie, że sankcje o których mowa w § 38 krajowego aktu wykonawczego możliwe są do stosowania wyłącznie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienia ze strony rolnika. Odnośnie zaś do § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego Sąd I instancji stwierdził, że regulacje w tym przepisie zawarte dotyczą kwestii zwrotu płatności nienależnych.
Brzmienie powołanych przepisów, tj. § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie wskazuje na zasadność stanowiska prezentowanego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy – skoro art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności a odnośnie naruszenia warunków płatności nie rozważono jako podstawy rozstrzygnięcia regulacji zawartych w § 39 rozporządzenia krajowego – Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Podkreślić przy tym należy, że załącznik nr 7 do (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. dotyczy zmniejszenia płatności (instytucji z § 27 starego rozporządzenia z 2009 r. – odpowiednika § 38 aktualnego rozporządzenia z 2013 r.), a więc instytucji nie mającej zastosowania w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji nie można zaakceptować posłużenia się przez organy przepisami (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. przy określaniu wysokości kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu nieprawidłowości w obsadzie drzewek, a w szczególności wysokości sankcji za tę nieprawidłowość.
Należy wskazać, że w odniesieniu do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne przepisy rozporządzenia z 2009 r. przewidywały zmniejszenia (§ 27 ust. 1 i 2), a także obowiązek zwrotu (§ 28 ust. 1 i ust. 2). Ponadto § 35 enumeratywnie wskazywał zdarzenia, w przypadku wystąpienia których nie był wymagany zwrot płatności. Z analizy przepisów rozporządzeń z 2009 r. i z 2013 r. określających zasady zwrotu płatności wynika, że występują pewne różnice tych regulacji, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie organ, porównując jedynie treść § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. oraz § 39 rozporządzenia z 2013 r.
Przychylić należy się zatem do poglądu, że uchybienie polegające na naruszeniu wymogu minimalnej obsady drzew – zgodnie z warunkami otrzymania płatności w wariancie 2.9 – wymaga rozważenia zakwalifikowania tego naruszenia na podstawie rozporządzenia z 2013 r. jako doprecyzowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy.