I GSK 688/25

I GSK 688/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Michał Kowalski
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gl 170/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-11-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 60 pkt 1, art. 252 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 900
art. 10 ust. 1, art. 168 ust. 14
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2023 poz 120
art. 4 ust. 3 pkt 2-6
Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 170/24 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.XIV/43/1007/11/2020 w przedmiocie zwrotu części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 oraz zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 170/24 po rozpoznaniu skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.XIV/43/1007/11/2020 w przedmiocie zwrotu części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 r. oraz zwrotu części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2016 oraz zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła skarżąca, w oparciu o art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżąc wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji gdy zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, bowiem decyzje te zostały wydane w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu I i II instancji została skierowana w stosunku do E. S., a nie w stosunku do N. E. spółki z o.o. jako organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole S.-A. "A. K." w dacie wydania decyzji, co winno bezsprzecznie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Bielsku-Białej oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ż. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinien być organ prowadzący aktualnie placówkę oświatową na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji czy też organ prowadzący placówkę oświatową w dacie przyznania i przekazania dotacji a także jej wykorzystania. Ustalenie tej zasadniczej okoliczności przesądza bowiem, do kogo powinna być skierowana decyzja o zwrocie dotacji za 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA: z dnia 24 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1043/23 oraz z dnia 22.stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 39/24.
Na gruncie niniejszej sprawy przypomnieć należy, że w rozliczeniu dotacji udzielonej na 2016 r. na wniosek organu prowadzącego szkołę ustalono wydatki, które zakwestionowano podczas kontroli. W trakcie tej kontroli organem prowadzącym szkołę była E. S., która uprzednio - jako organ prowadzący szkołę - złożyła wniosek o przyznanie tejże dotacji. Wyniki wzmiankowanej kontroli pozwoliły na ustalenie, że zaistniała przesłanka z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.).
Zasadą jest, że dotacja przyznawana jest organowi prowadzącemu szkołę i organ ten ma ją przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły, a w konsekwencji to ten organ jest odpowiedzialny za prawidłowe jej wykorzystanie.
Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji. W tym wypadku chodzi o organ prowadzący szkołę w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe).
W realiach tej sprawy zmiana w ewidencji działalności oświatowej nastąpiła w październiku 2019 r. W tym okresie zatem nastąpiła zmiana organu prowadzącego szkołę. Decyzję organu pierwszej instancji określającą zwrot dotacji wydano natomiast w grudniu 2019 r.
W myśl art. 168 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych, o których mowa w ust. 4 pkt 1, składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę. W przypadku zgonu osoby fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę wniosek składa osoba, która została wskazana w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 4a lub 4b, w terminie 14 dni od dnia zgonu. Zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Przepisy ust. 4 pkt 1 i 4 oraz ust. 9-12 stosuje się odpowiednio.
Wskazana powyżej zmiana nie ma znaczenia dla zdarzenia, które już nastąpiło - z mocy prawa powstało bowiem zobowiązanie do zwrotu. Jak już wskazano wcześniej, zobowiązanym jest ten organ prowadzący szkołę, który sprawował tę funkcję w okresie kiedy powstał obowiązek zwrotu, w tym wypadku z chwilą wydatkowania dotacji wbrew regulacjom ustawy (wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem).
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 67 ust. 1 tego aktu prawnego do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej: o.p.).
Według art. 4 o.p., obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Natomiast, zgodnie z art. 5 o.p., zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego.
Z kolei według art. 21 § 3 o.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.
W sytuacji przewidzianej w art. 21 § 3 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje w pewnym sensie automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). Ten rodzaj zobowiązania określa się jako powstające z mocy prawa, różni się ono od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji brakiem działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w samo obliczeniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania.
Również zobowiązanie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wydatkowania części lub całej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.f.p. przez właściwy organ w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa) zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu dotacji wraz z odsetkami już w dacie doręczenia beneficjentowi decyzji organu pierwszej instancji.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiejkolwiek podstawy prawnej na mocy której powstające z mocy samego prawa zobowiązanie do zwrotu publicznoprawnej należności budżetowej, jaką jest dotacja wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacja niewykorzystana do końca roku 2016, spoczywające pierwotnie na skarżącej kasacyjnie – E. S. może zostać przeniesione na inny podmiot jakim jest N. E. spółka z o.o. Na gruncie prawa administracyjnego tylko konkretna regulacja ustawowa może stanowić podstawę prawną do przeniesienia praw i obowiązków jednego podmiotu na inny podmiot.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Otóż w tej sprawie decyzje administracyjne zostały skierowane do podmiotu, który był stroną w sprawie czyli do E. S.. N. E. spółka z o.o. nie miała w żadnej mierze w tej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast zaskarżone decyzje nie zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną co oznacza, że nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji, w którym to orzeczeniu Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję organu administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania odwołania organ odwoławczy związany jest stanowiskiem i oceną prawną zajętą w uzasadnieniu tego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.