I GSK 687/24

I GSK 687/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Surmacz
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 697/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-14
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 5 ust. 4
Traktatu o Unii Europejskiej
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 64 ust. 2 lit. e) w zw. z art. 64 ust. 7 lit. b)
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U. 2020 poz 382
§ 14 ust. 1  w zw. z załącznik nr 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
Tezy
Przepis art. 64 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 1306/2013, pomimo braku szczegółowych aktów wykonawczych, podlega bezpośredniemu stosowaniu przez organy administracji krajowej. Odmowa jego zastosowania prowadziłaby do naruszenia zasady skuteczności prawa Unii oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 5 ust. 4 TUE.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 697/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr 425/2023 w przedmiocie płatności dobrostanowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 697/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji), po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: organem II instancji lub Dyrektorem ARiMR) z 31 sierpnia 2023 r. nr 425/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej na 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sieradzu (dalej zwanego: organem I instancji lub Kierownikiem ARiMR) z 28 lipca 2023 r. nr 0092-2023-011444.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżąca złożyła 21 marca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, wniosek o przyznanie płatności na rok 2022, w którym ubiegała się o przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014 – 2020) w ramach pakietu 1. Dobrostan świń, wariantu 1.1 Dobrostan loch – zwiększona powierzchnia w budynkach (dalej zwany: wariantem 1.1) oraz wariantu 1.2 Dobrostan tuczników – zwiększona powierzchnia w budynkach (dalej zwany: wariantem 1.2) w tym zwrot kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. W załączeniu do wniosku strona przedstawiła plany poprawy dobrostanu tuczników i loch z 21 marca 2022 r.
Decyzją z 28 lipca 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sieradzu odmówił przyznania stronie płatności dobrostanowej w ramach wariantu 1.1 i 1.2 oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa przyznania płatności dobrostanowej do wariantu 1.1. nastąpiła z uwagi na naruszenie wymogu dotyczącego przekroczenia liczby wszystkich loch utrzymywanych w gospodarstwie rolnym w stosunku do maksymalnej liczby loch określonej w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Największy wskaźnik przekroczenia wynoszący 17,65% odnotowano 21 marca 2022 r., tj. w dniu złożenia wniosku (6 szt.), a więc w pierwszym dniu okresu referencyjnego dla wariantu 1.1 rolnik nie spełniał definicji gospodarstwa dobrostanowego, o której mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 382, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem dobrostanowym). Natomiast z uwagi na to, że nie zostały spełnione warunki przyznania płatności dobrostanowej w ramach poszczególnych wariantów, organ odmówił również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1305/2013) poniesionych z tytułu sporządzenia, w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej, planu poprawy dobrostanu zwierząt.
Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Dyrektor ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 28 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności dobrostanowej (PROW 2014 – 2020) na rok 2022.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podziela stanowisko Kierownika ARiMR, że 21 marca 2022 r. doszło do przekroczenia maksymalnej liczby loch, które ze względu na wymogi wariantu mogły przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym strony. Wartość tego przekroczenia wyniosła 17,65%, co oznacza – biorąc pod uwagę zapisy zawarte w załączniku nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego pod liczbą porządkową 5 dla wariantu 1.1 oraz treść § 14 ust. 1 tegoż rozporządzenia – wysokość płatności, która przysługiwałaby rolnikowi, gdyby przestrzegał te wymogi, jest pomniejszana o 100%, co oznacza odmowę jej przyznania. Konsekwencją odmowy przyznania stronie płatności w ramach wariantu 1.1, jest również odmowa przyznania płatności do wariantu 1.2. Z kolei odmowa przyznania stronie płatności dobrostanowej w ramach wnioskowanych wariantów powoduje brak podstaw do przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wnosząc o ponowne przeanalizowanie wniosku i przyznanie wnioskowanej płatności wskazała, że przed przystąpieniem do programu został opracowany plan poprawy dobrostanu zwierząt, który od dnia 29 kwietnia 2020 r. określał dopuszczalną liczbę zwierząt, które mogą przebywać w gospodarstwie rolnym, tj. lochy – 40 szt.; świnie które mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym (bez liczby prosiąt nieodsadzonych) – 536 szt.; warchlaki i tuczniki – 495 szt.; tuczniki – 758 szt. Z powodu niskiej opłacalności produkcji trzody chlewnej oraz w celu poprawy stanu zdrowia zwierząt i jego dobrostanu, został opracowany nowy plan w ramach realizowanego działania M-14 "Dobrostan zwierząt", który zakładał zmniejszenie liczby loch o 6 sztuk, tj. z 40 do 34 sztuk. Od 21 marca 2022 r. na podstawie opracowanego nowego planu poprawy dobrostanu zwierząt, skarżąca przystąpiła do jego realizacji. Nowy plan określał liczbę zwierząt, które mogą przebywać w gospodarstwie rolnym, tj. lochy – 34 szt.; świnie, które mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym (bez liczby prosiąt nieodsadzonych) – 555 szt.; warchlaki i tuczniki – 520 szt.; tuczniki – 758 szt. Skarżąca oświadczyła w skardze, że w ciągu dwóch lat od dnia przystąpienia do programu w ramach działania M-14 "Dobrostan zwierząt", warunki przebywania zwierząt nie uległy zamianie, lochy przebywały na zwiększonej powierzchni o 20%, a chów na ściółce z późniejszym odsądzanie prosiąt do 35 dni. Lochy przebywały w tych samych budynkach, w tych samych kojcach, warunki utrzymania nie uległy zmianie. Dobrostan tuczników w tym okresie również nie uległ zmianie, tuczniki przebywały na zwiększonej powierzchni o 20%, chów na ściółce, produkcja w cyku zamkniętym. Tuczniki przebywały w tych samych budynkach, w tych samych kojcach, warunki utrzymania także nie uległy zmianie. Zdaniem skarżącej, skoro nastąpiło zmniejszenie liczby loch z 40 do 34 sztuk, to nie można stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki "Dobrostanu zwierząt". Z wyliczeń organu wynika, że nastąpiło przekroczenie liczby zwierząt o 17,65%, w ocenie natomiast skarżącej doszło do pomniejszenia liczby loch o 15%. Skarżąca wskazała, że nie może zrozumieć, w jaki sposób, zmniejszając liczbę zwierząt Agencja uznaje jej zwiększenie o 17,65%. Podała, że roku 2020 i 2021 utrzymywała w gospodarstwie 40 sztok loch spełniając wymogi dobrostanu zwierząt, a w roku 2022 z własnej inicjatywy zmniejszyła stan loch do 34 sztuk i nie spełniła wymogów dobrostanu zwierząt.
WSA w Łodzi, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2024 r. poz. 935, z późń. zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 28 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu wskazał, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 27 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, ze zm.; dalej zwanej: ustawą o rozwoju) i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) oraz przepis prawa materialnego – art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. 347 poz. 549, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1306/2013), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji zaznaczył, że organy słusznie uznały, że w 2022 r. skarżąca naruszyła określone w planie dobrostanowym wymogi przewidziane dla wariantu 1.1. Jednakże ocenił, że organy administracji odmawiając skarżącej przyznania płatności dobrostanowej postąpiły wbrew zasadzie proporcjonalności (współmierności, miarkowania, adekwatności) czy zakazem nadmiernej ingerencji. Zasada ta w pierwszej kolejności adresowana jest do ustawodawcy, ale winna być traktowana jako zasada w procesie stosowania prawa. W tym kontekście powinna być ona rozumiana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa podmiotu najmniej dla niego uciążliwego (odpowiedniego, niezbędnego, proporcjonalnego do celu, jakiemu służy). Sąd wskazał, że zasada ta ma swoje podstawy zarówno w systemie prawa krajowego, jak i europejskiego (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej).
WSA wskazał, że organy administracji odmówiły przyznania skarżącej płatności dorbostanowej z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej liczby loch w gospodarstwie rolnym o 6 sztuk przez okres około 5 godzin (od godz.24.00 do godz.5.00). Cały okres referencyjny (od 21 marca 2022 r. do 14 marca 2023 r.) to 359 dni zaś 1 dzień tego okresu to 0,28% przy czym z tego jednego dnia przekroczenie dotyczyło tylko 5 godzin. Zakładając, że liczba godzin całego okresu referencyjnego to 8 616 godzin (359 dni x 24 godziny) to 5 godzin tego okresu to 0,06%. Można zatem uznać, że przekroczenie liczby loch w gospodarstwie skarżącej dotyczyło okresu śladowego (znikomego). Z powodu tak niewielkiego przekroczenia wobec skarżącej nałożono sankcję w wysokości odmowy płatności w ramach wariantu 1.1 w 100%, płatności w ramach wariantu 1.2 oraz odmówiono przyznania kwoty na refundację kosztów transakcyjnych.
Sąd przypomniał, że kary grożące za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających ze stosowania Wspólnej Polityki Rolnej ustala art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013. Sąd zaznaczył, że rozporządzenie to z dniem 1 stycznia 2023 r. utraciło moc, podkreślił jednak, że ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art.104 ust.1 a) ppkt (i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE. L. Nr 435 poz. 187). Zgodnie z tym przepisem wysokość kar administracyjnych powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności (art. 64 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013). Sąd wskazał także, że w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 ustalone zostały przypadki, w których można odstąpić od wymierzania tych kar. Z kolei, w ocenie sądu, z przepisu art. 64 ust. 7 rozporządzenia wynika, że Komisja została zobowiązana do przyjęcia przepisów wykonawczych dotyczących między innymi ustalenia w jakich sytuacjach niezgodność jest nieznaczna. WSA podkreślił przy tym, że takie przepisy nie zostały jednak dotychczas przyjęte przez Komisję. Brak jest zatem przepisów unijnych wyjaśniających kwestie nieznacznej niezgodności.
Wskazał dalej, że 3 marca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie dobrostanowe, które zostało zmienione z dniem 15 marca 2022 r. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 571, ze zm.). Z dniem 15 marca 2022 r. załącznik do rozporządzenia z 3 marca 2020 r. otrzymał nowe brzmienie i przewidziano w nim, odnośnie wariantu 1.1, współczynniki dotkliwości i trwałości uchybienia oraz iloczyny obu współczynników od 20% do 100%. W załączniku określono w jakiej części jest pomniejszana płatność dobrostanowa (bądź kiedy ona nie przysługuje) w zależności od tego czy ilość loch przekracza lub nie przekracza 5% liczby loch określonej w planie dobrostanowym oraz w zależności od długości wymaganego okresu przestrzegania wymogów.
W ocenie sądu regulacje określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego, nie określają w sposób kompletny i wyczerpujący kwestii "nieznacznej niezgodności" w rozumieniu art. 64 ust.2 pkt e.) rozporządzenia nr 1306/2013. Sąd stanął na stanowisku, że okoliczność, iż w załączniku do rozporządzenia z 3 marca 2020 r. określono w jakich sytuacjach następuje zmniejszenie płatności o 20%,40% i 100% nie oznacza, że tylko w tych przypadkach można zmniejszyć płatność i że żadne inne sytuacje nie uzasadniają uznania ich za "nieznaczną niezgodność". Przypadki "nieznacznej niezgodności", w przekonaniu sądu, nie są uregulowane wyłącznie w załączniku do rozporządzenia dobrostanowego. Wskazuje na to chociażby sformułowanie użyte w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 "nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:". Ze sformułowania tego wynika, że obligatoryjnie odstępuje się od sankcji ("nie nakłada się kar") w przypadkach wymienionych w tym przepisie (między innymi w razie nieznacznej niezgodności). Prawodawca unijny zobligował zatem właściwe organy do całkowitego odstąpienia od stosowania sankcji, gdy występuje "nieznaczna niezgodność" zaś w załączniku do rozporządzenia dobrostanowego w ogóle nie określono przypadków odstąpienia od nałożenia sankcji tylko sytuacje gdy płatność zostaje zmniejszona lub ona nie przysługuje. Prowadzi to do wniosku, że załącznik do rozporządzenia dobrostanowego nie reguluje w sposób pełny przypadków "nieznacznej niezgodności" lecz mogą być takie przypadki w innych sytuacjach niż określone w tym załączniku. Sąd uznał zatem, że mogą wystąpić "nieznaczne niezgodności" w rozumieniu art. 64 ust. 2 pkt e.) rozporządzenia nr 1306/2013 w innych sytuacjach niż wymienione w załączniku nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego.
Sąd I instancji uznał w konsekwencji, że organy administracji nie rozważyły możliwości odstąpienia wobec skarżącej od zastosowania sankcji na poziomie 100% w oparciu o treść przepisu art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013. Dotyczy to zwłaszcza przypadku określonego w punkcie e) ustępu 2, a mianowicie gdy stwierdzona niezgodność jest nieznaczna.
Wskazał, że przy ocenie czy miała miejsce przesłanka odstąpienia od zastosowania sankcji określona w art.64 ust.2 pkt e) rozporządzenia nr 1306/2013 decydują okoliczności występujące w każdym konkretnym przypadku. Jedną z takich okoliczności mającą znaczenie dla oceny czy wystąpiła taka niezgodność jest długość okresu, w którym nastąpiło naruszenie wymogu płatności dobrostanowej. W rozpoznawanej sprawie przekroczenie liczby loch w gospodarstwie rolnym skarżącej wystąpiło w niewielkim okresie, a mianowicie tylko przez 5 godzin. Organy administracji nie podnosiły, że wymogi wariantu 1.1 były naruszone w pozostałym okresie referencyjnym tzn. od godz. 5:00 w dniu 21 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2023 r. Jedyną przyczyną odmowy przyznania płatności podnoszoną przez organy było przekroczenie liczby loch przez 5 godzin w dniu 21 marca 2022 r. Skoro przekroczenie liczby zwierząt w gospodarstwie skarżącej dotyczyło tak niewielkiego okresu referencyjnego (0,06%) to można uznać, że skarżąca w zasadzie spełniła cele płatności dobrostanowej na 2022 r. Sąd podkreślił jednocześnie, że przyznana płatność dobrostanowa ma zachęcić i rekompensować producentom rolnym wyższe koszty hodowli zwierząt w warunkach poprawiających ich dobrostan, a takie koszty w przypadku skarżącej niewątpliwie zostały poniesione praktycznie przez cały okres, na który przyznawana jest płatność.
Sąd wskazał także, że przy ocenie czy wystąpiła nieznaczna niezgodność w rozumieniu art.64 ust.2 pkt e) rozporządzenia nr 1306/2013 istotne znaczenie ma także przyczyna przekroczenia liczby zwierząt w gospodarstwie rolnym skarżącej. Sąd podkreślił, że wniosek o przyznanie płatności dorbrostanowej skarżąca złożyła 21 marca 2022 r. w godzinach popołudniowych za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus kiedy posiadała już 34 sztuki loch i była przekonana, że nie przekroczyła dopuszczalnej liczby zwierząt określonej w zmienionym planie dobrostanowym. Nie była ona świadoma tego, że maksymalnej liczby loch nie może przekroczyć, także przez cały dzień 21 marca 2022 r., w tym także przed chwilą złożenia wniosku. Sąd przyjął, że w tej sytuacji można uznać, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie płatności była przeświadczona o spełnieniu przesłanek do otrzymania płatności, gdyż wcześniej sprzedała już 6 loch. Okoliczność tę również należy uwzględnić przy ocenie czy nie wystąpiła sytuacja uzasadniająca odstąpienie od zastosowania sankcji, o której mowa w art. 64 ust. 2 pkt e) rozporządzenia nr 1306/2013.
Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, ze zm.; dalej zwanej: Konstytucją RP) oraz art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej wyrażających zasadę proporcjonalności w związku z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego polegające na przyjęciu, że organy administracji odmawiając skarżącej przyznania płatności dobrostanowej postąpiły wbrew wskazanej zasadzie proporcjonalności, w sytuacji gdy treść rozporządzenia dobrostanowego jest jednoznaczna i nie pozwala organom administracji na odstąpienie od stosowania sankcji lub uznaniowość, z uwagi na np. "znikomy okres" czasu przekroczenia dopuszczalnej liczby loch w gospodarstwie rolnym o 6 sztuk, gdyż jedynym adresatem zasady proporcjonalności jest ustawodawca, a nie organ administracji stosujący prawo, który na gruncie prawa unijnego nie jest uprawniony do jakiejkolwiek uznaniowości, która prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 2 lit. e) w zw. z art. 64 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, polegające na przyjęciu, że mogą wystąpić inne "nieznaczne niezgodności" niż wymienione w załączniku nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego, w sytuacji, gdy dla nieprawidłowości wskazanych w art. 64 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 nie przyjęto w unijnych aktach wykonawczych przepisów pozwalających na uznanie, że nieprawidłowość w postaci przekroczenia liczby zwierząt jest nieznaczna, a w konsekwencji konieczne pozostaje stosowanie sankcji określonych w rozporządzeniu dobrostanowym – w brzmieniu na kampanię 2022;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, w rozumieniu art 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 oraz w zw. z treścią załącznika nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego przez przyjęcie, że regulacja zawarta w tych przepisach nie jest kompletna i wyczerpująca kwestię "nieznacznej niezgodności" w rozumieniu art. 64 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013, w sytuacji gdy wobec braku przepisów wydanych na podstawie art. 64 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 brak podstaw do odstąpienia od nałożenia sankcji przez organ administracji w związku z wystąpieniem "nieznacznej niezgodności", gdyż przepisy unijne jak i krajowe nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości, która mogłaby prowadzić do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności, a zatem wskazaną regulację we wskazanym kontekście należy traktować jako kompletną i wyczerpującą, w szczególności mając na uwadze, że wskazany załącznik nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego różnicuje sytuację producenta rolnego w zależności od tego czy przekroczenie liczby loch względem planu dobrostanowego stanowi nie więcej niż 5% i dla tych sytuacji przewiduje sankcje zależne od czasokresu przekroczenia (pkt 1, 2, 3 i 4 załącznika nr 5), od sytuacji producentów rolnych, którzy przekroczą liczbę loch względem planu dobrostanowego powyżej 5%;
4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rozwoju oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR, ze względu na to, że zdaniem sądu wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest bezsporny i nie ulega wątpliwości, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości – naruszenie wymogu określonego w ustępie 1 pkt 1b załącznika nr 3 do rozporządzenia dobrostanowego (przekroczenie obsady), a spór zasadza się na wykładni art. 64 ust. 2 lit. e) w zw. z art. 64 ust. 7 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013, w konsekwencji naruszenie art. 64 ust. 2 rozporządzenia nie stanowiło naruszenia o charakterze istotnym mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a skarga w tej sytuacji winna zostać oddalona.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, w których działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów.
Skarżący kasacyjnie organ oparł swoje zarzuty o naruszenie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zwraca uwagę, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a zasadniczo istota zarzutów skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że organ nie ma podstaw aby odstąpić od zastosowania kary w postaci odmowy przyznania pomocy dobrostanowej po myśli art. 64 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013, bowiem zasada proporcjonalności odnosi się jedynie do ustawodawcy oraz sprzeciwia się temu brak przyjęcia przez Komisję przepisów pozwalających na uznanie, że nieprawidłowość w postaci przekroczenia liczby zwierząt jest nieznaczna. Natomiast wyjście poza ramy określone rozporządzeniem dobrostanowym w zakresie stwierdzonych niezgodności będzie oznaczało naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie.
Odnosząc się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ bez usprawiedliwionych podstaw podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia dokonana przez sąd I instancji oraz zastosowanie przepisów wyrażających zasadę proporcjonalności jest prawidłowa.
Twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że jedynym adresatem zasady proporcjonalności jest ustawodawca, a nie organ stosujący prawo nie jest prawdziwe – zasada proporcjonalności nie ogranicza się wyłącznie do ustawodawcy, lecz wiąże również organy administracji i sądy. Art. 5 ust. 4 TUE wskazuje zasadę proporcjonalności jako zasadę ogólną, która wiąże wszystkie instytucje i organy państw członkowskich przy stosowaniu prawa UE. TSUE w orzecznictwie wielokrotnie stosował zasadę proporcjonalności wobec decyzji administracyjnych, a nie tylko wobec aktów ustawodawczych (w sprawie C-331/88 Fedesa – proporcjonalność dotyczy także aktów wykonawczych i środków administracyjnych, C-210/03 Swedish Match – ocena proporcjonalności dotyczyła zakazu obrotu, a więc aktu o charakterze regulacyjnym, nie ustawodawczym, C-489/10 Bonda – proporcjonalność oceniana była w odniesieniu do sankcji nakładanych na rolnika). A zatem w prawie UE proporcjonalność dotyczy zarówno stanowienia prawa (legislacji), jak i stosowania prawa (administracji, sądów, organów kontrolnych).
Także z przepisów Konstytucji RP (art. 2 i art. 31 ust. 3) wynika, że zasada proporcjonalności wiąże również organy administracji publicznej i sądy, które muszą badać, czy ingerencja w prawa jednostki nie jest nadmierna. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 – zasada proporcjonalności dotyczy nie tylko procesu stanowienia prawa, lecz także jego stosowania przez organy administracji. Stanowisko sądu I instancji, będące w opozycji do powyższego stwierdzenia organu, znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie NSA, które uznaje zasadę proporcjonalności, jako kryterium kontroli decyzji administracyjnych, w szczególności przy nakładaniu kar (np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 2560/14; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że zasada proporcjonalności nie jest wyłącznie zasadą techniki legislacyjnej, ale ogólną zasadą prawa – w UE i w Polsce. Organy administracji, stosując prawo, muszą ją uwzględniać, np. przy wymierzaniu sankcji. Natomiast sąd administracyjny ma obowiązek kontrolować, czy sankcja wymierzona przez organ nie jest nieproporcjonalna (co zresztą zrobił w przedmiotowej sprawie, uznając, że 5-godzinne przekroczenie limitu zwierząt nie może prowadzić do pełnej utraty płatności). A zatem proporcjonalność, jako zasada ogólna prawa unijnego, może być bezpośrednio skuteczna. Oznacza to, że jednostki mogą się na nią powoływać bezpośrednio przed organami i sądami krajowymi w sprawach z elementem unijnym, a także w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości UE w drodze skargi bezpośredniej na nieważność aktu instytucji UE (art. 263 TFUE) – por. m.in. wyrok TS z 15 kwietnia 1997 r., C-27/95, Woodspring District Council przeciwko Bakers of Nailsea Ltd, EU:C:1997:188, pkt 15.
Zasadnie zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji odwołał się do zasady proporcjonalności, dokonując oceny stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności dobrostanowej.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie przypominał, że z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia (por. wyrok TK z 27 kwietnia 1999 r. sygn. akt P 7/98; zob. szerzej: J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału konstytucyjnego, Warszawa 2008).
Jak wskazano powyżej zasada proporcjonalności jest podstawową zasadą ogólną prawa UE. Zarówno w ujęciu krajowym, jak i unijnym ma ona zastosowanie w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Treść tej zasady wyznaczają trzy wymogi: odpowiedniość, konieczność i proporcjonalność sensu stricto. Środek prawny spełnia test proporcjonalności, gdy odpowiada łącznie wszystkim trzem – nie zaś tylko niektórym – wymogom określającym treść zasady proporcjonalności. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych wymogów skutkuje niespełnieniem testu proporcjonalności (zob. A. Frąckowiak-Adamska, Podwójne standardy badania proporcjonalności przez Trybunał Sprawiedliwości, w: Zasady ogólne prawa wspólnotowego, red. Mik C., Toruń 2007).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada proporcjonalności sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak § 14 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego, należy wyjaśnić, że rozporządzenie to nie zawiera żadnego przepisu dającego możliwość odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na wystąpienie nieznacznych niezgodności. Z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że przepisy krajowe przyjęte w ramach wykonywania przez państwo członkowskie przysługującej mu kompetencji w zakresie wdrożenia uregulowań Unii powinny być zgodne z ogólnymi zasadami Unii, do których należy zasada proporcjonalności (wyrok z 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C-367/09, EU:C:2010:648, pkt 40). Owa zasada wymaga, by środki wprowadzone przez przepis krajowy były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok z 7 kwietnia 2022 r., Avio Lucos, C-176/20, EU:C:2022:274, pkt 42).
Mając na względzie przywołaną argumentację, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu art. 64 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013, polegająca na odmowie jego zastosowania jest nieuprawniona, a także nie uwzględnia zasad zawartych w prawie unijnym i orzecznictwie TSUE.
Wskazać należy, że kary grożące za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających ze stosowania Wspólnej Polityki Rolnej ustala art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013 zatytułowany "Stosowanie kar administracyjnych". Obejmują one poza zmniejszeniem kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodności, o których mowa w rozporządzeniu dobrostanowym: wypłatę kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność; zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia; wykluczenie z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy, środka wsparcia lub z innego środka bądź korzystania z nich. Bez wątpienia przepisy rozporządzenia dobrostanowego w myśl § 1 określają szczegółowe warunki i tryb przyznania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "dobrostan zwierząt", w tym wysokość zmniejszeń kwot płatności dobrostanowej, o których mowa w art. 64 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013. W tym zakresie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że są kompletne. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że rozporządzenie nr 1306/2013 wskazuje, że wysokość kar administracyjnych powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności (art. 64 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013). Ponadto ustawodawca unijny przewidział, także przypadki, gdy kary nie są nakładane. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 ww. rozporządzenia nr 1306/2013 można odstąpić od wymierzania tych kar w przypadku gdy:
a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;
b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;
c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;
d) dana osoba może dowieść w sposób zadawalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;
e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b);
f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).
Art. 64 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczy administracyjnych sankcji nakładanych w przypadku nieprzestrzegania zobowiązań przez beneficjentów WPR. Przepis przewiduje możliwość uszczegółowienia przez Komisję proceduralnych i technicznych zasad jednolitego stosowania sankcji.
W ocenie skarżącego organu, w niniejszej sprawie art 64 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 1306/2013 nie może znaleźć zastosowania z uwagi na treść art. 64 ust. 7 tego rozporządzenia, tj. konieczność przyjęcia przez Komisję aktów wykonawczych ustanawiających szczegółowe przepisy proceduralne i techniczne dotyczące jednolitego wykonywania niniejszego artykułu. Wobec braku ww. aktów (pozwalających na uznanie, że nieprawidłowość w postaci przekroczenia liczby zwierząt jest nieznaczna), konieczne pozostaje stosowanie sankcji określonych w rozporządzeniu dobrostanowym.
W tym miejscu przypomnieć należy, że jak określono w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich. Rozporządzenie ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe w tym w szczególności sądy administracyjne, mają obowiązek chronić. W przywołanym rozporządzeniu nr 1306/2013 przepis art. 64 ust. 2 lit. e) określa podstawowy warunek dotyczący odstąpienia od nakładania kary administracyjnej, wskazując na nieznaczność niezgodności. A zatem badając ową nieznaczność należy brać pod uwagę naturę, wagę i czas trwania oraz częstotliwość niezgodności, na co zwrócił uwagę sąd I instancji w swoich rozważaniach. Przedmiotowy przepis choć odsyła do aktów wykonawczych Komisji, to w ocenie sądu odwoławczego, ma wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy charakter, w tej części, która określa kryteria naruszenia, jako nieznaczne. W konsekwencji, mimo braku aktów wykonawczych Komisji nie zwalnia to organów i sądów z obowiązku stosowania art. 64 ust. 2 lit. e) w zakresie, w jakim jest on dostatecznie jasny. Należy bowiem wskazać, że rozporządzenia UE są szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, które cechuje bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. Przyjmuje się więc, że rozporządzenie, które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio i bezpośrednio obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego, z zasady wywołuje skutek bezpośredni. Podkreślił to Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 14 grudnia 1971 r. 43/71 Politi s.a.s. przeciwko Ministry for Finance of the Italian Republic (ECR 1971, s. 1039). W tej linii orzecznictwa mieści się też, między innymi, wyrok z 17 maja 1972 r. 93/71 Orsolina Leonesio przeciwko Ministero dell'agricoltura e foreste (ECR 1972, s. 287), w którym przyjęto, że "rozporządzenie jako akt mający zastosowanie z jednakową mocą do obywateli wszystkich państw członkowskich, staje się częścią systemu prawnego obowiązującego na ich terytoriach, który musi dopuścić do wywołania skutku bezpośredniego przewidzianego w art. 189 w taki sposób, że powołanie się nań przez jednostki nie może być ograniczone przez krajowe przepisy lub praktyki". Wynika z tego, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 korzystają z pierwszeństwa stosowania przed przepisami rozporządzenia dobrostanowego.
Uzupełniając powyższą argumentację, warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 28 października 2010 r. C-367/09, z którego wynika, że w okolicznościach, gdy przepisy sektorowe Unii nie wprowadzały jeszcze przedawnienia obowiązku państw członkowskich do określenia skutecznych sankcji, w przypadku gdy spółka wyspecjalizowana w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru zatwierdzona przez państwo członkowskie dostarczyła fałszywe świadectwa, art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zastosowały sankcję wobec tego podmiotu jako osoby, która "uczestniczyła w nieprawidłowości", czy podmiotu, na którym "ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności" za nią w rozumieniu tego przepisu, jednak pod warunkiem, że stosowanie takiej sankcji opiera się na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej, co powinien zbadać sąd krajowy.
A zatem jeżeli przepis jest wystarczająco jasny, precyzyjny może być stosowany bezpośrednio, bez potrzeby oczekiwania na akty wykonawcze. Poza tym, bezpośrednie stosowanie spornego przepisu art. 64 ust. 2 lit. e) uzasadnia obowiązek lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), zgodnie z którym państwa członkowskie muszą podejmować wszelkie działania aby zapewnić skuteczność prawa unijnego. Nieprzyjęcie przez Komisję aktów wykonawczych przewidzianych wart. 64 ust. 2 lit. e) nie może prowadzić do pozbawienia tego przepisu skuteczności i prowadzić do naruszenia zasady efektywności (effet utile) prawa Unii potwierdzonej m.in. w sprawach Factorame C-213/89 i Rewe C-33/76.
Nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego jest praktyka administracyjna, która prowadziłaby do zmniejszenia skuteczności prawa wspólnotowego.
Końcowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozbawienie skarżącej całego wsparcia jest niewspółmierne do zachowania skarżącej i sprzeczne z intencją legislatora, który wprowadził rozwiązania w zakresie wspierania rolników w poprawie warunków utrzymania zwierząt przez dobrowolne stosowanie podwyższonych standardów, które wykraczają poza powszechnie obowiązujące przepisy. Płatności dobrostanowe mają na celu poprawę dobrostanu zwierząt, co przekłada się na ich lepszy stan zdrowotny, zmniejszenie stresu, a także realizację przekrojowych celów polityki rozwoju obszarów wiejskich, takich jak innowacyjność i ochrona środowiska. Dofinansowanie przeznaczone jest na realizację zobowiązań, które przewyższają podstawowe normy prawne, w tym m.in. zapewnienie odpowiedniej powierzchni bytowej w budynkach, dostęp do wybiegów oraz stosowanie odpowiednich praktyk żywieniowych i hodowlanych. Płatności pomagają rolnikom lepiej zintegrować się z łańcuchem rolno-spożywczym przez systemy jakości i promowanie wysokiej jakości produktów, co może wpływać na ich lepszą pozycję rynkową. Plan poprawy dobrostanu ma na celu nie tylko ograniczenie nadmiernej liczby zwierząt gospodarstwie, ale także zapewnienie warunków zgodnych z zasadami hodowli przyjaznej zwierzętom i środowisku. Sankcje nakładane w przypadku naruszeń mają przede wszystkim charakter prewencyjny, a nie represyjny, i powinny respektować minimalny wpływ nieznacznych naruszeń na realizację tych celów. Dlatego prawidłowa wykładnia stosowanych w sprawie przepisów powinna uwzględniać cele przedmiotowej pomocy finansowej w zakresie wspierania realizacji polityki rolnej, w tym prowadzenia hodowli w sposób ekologiczny i zgodny z dobrostanem zwierząt.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, która stanowi jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, aby środki wdrażane za pomocą przepisów wspólnotowych były odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyrok Maizena, cytowany powyżej, pkt 15; a także sprawa C-339/92 ADM Ölmühlen, Rec. s. I-6473, pkt 15).
Reasumując przepis art. 64 ust. 2 lit. e rozporządzenia nr 1306/2013 nakłada na organy krajowe obowiązek uwzględniania przy wymierzaniu sankcji takich kryteriów jak natura, waga, czas trwania oraz częstotliwość naruszenia. Przepis ten, choć przewiduje możliwość przyjęcia aktów wykonawczych przez Komisję Europejską, ma treść dostatecznie jasną, precyzyjną i bezwarunkową, by mógł być stosowany bezpośrednio.
W tym stanie rzeczy Sąd uznaje, że brak przyjęcia przez Komisję aktów wykonawczych przewidzianych w art. 64 ust. 2 lit. e nie może prowadzić do pozbawienia skarżącej prawa do oceny proporcjonalności sankcji. Organy administracji publicznej, stosując prawo unijne, zobowiązane są bezpośrednio stosować wskazany przepis, odczytując go w świetle zasady proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE) oraz zasady skuteczności prawa Unii (effet utile).
Warto podkreślić, że taki kierunek wykładni pozostaje w pełnej zgodzie z zasadami konstytucyjnymi Rzeczypospolitej Polskiej – zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, nakazującą, aby działania organów administracji były nie tylko zgodne z prawem, ale również sprawiedliwe i proporcjonalne.
Skoro zatem zarówno prawo Unii Europejskiej, jak i Konstytucja RP nakazują uwzględnianie zasady proporcjonalności przy wymierzaniu sankcji, organy administracyjne nie mogły poprzestać na automatycznym stwierdzeniu przekroczenia parametrów określonych w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Obowiązane były ocenić, czy naruszenie miało charakter istotny, biorąc pod uwagę jego czas trwania (5 godzin), skalę (ok. 17%) oraz okoliczności faktyczne.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.