I GSK 685/21

I GSK 685/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Pomoc publiczna
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 585/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-10
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 42 poz 386
art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a)
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 585/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2020 r. nr RR.po.027.45.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 585/20 oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z 19 czerwca 2020 r., nr RR.po.027.45.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie, uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 października 2019 r. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
Naruszenie przepisów, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 36 § 1 i 2 k.p.a., 32 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a., art. 157 § 2, art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.
Oddalając wniesioną skargę WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i utrzymując w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję WSA nie wykonała funkcji kontrolnych w zakresie kontroli legalności działania organów administracji.
Wydając zaskarżony wyrok i utrzymując w obrocie prawnym decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WSA w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu naruszył normy postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania oraz normy prawa materialnego poprzez:
- błędna ocena WSA co do możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania opartego na art. 155 k.p.a. i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - stanowi to naruszenie przez WSA w tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a.;
- poprzez ograniczenie kontroli legalności działania organów do postępowania prowadzonego po wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, brak w uzasadnieniu pełnego przedstawienia sprawy, brak analizy skutków zdarzeń w sferze cywilistycznej decyzji, brak analizy zdarzeń i działań organu w całym postępowaniu zakończonych decyzją, której nieważność stwierdził Minister Rolnictwa, brak pełnego uzasadnienia, w sporządzonym uzasadnieniu wyroku nie występowania przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji, błędne stanowisko WSA w Warszawie VIII Wydziału Zamiejscowego w Radomiu w sprawie istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji - stanowi to naruszenie przez WSA tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, art.7, art.8, i art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a.;
- brak oceny legalności działania organów w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania, w tym brak zawiadomienia ustanowionego w sprawie pełnomocnika przez organ składający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności i podawanie nieprawdziwej przyczyny przedłużania postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 18.04.2017r., brak poinformowania strony o koniczności, zdaniem organu, nowego pełnomocnika w postępowaniu wszczętym przez organ i funkcjonalnie związanym z prowadzonym postępowaniem - stanowi to naruszenie przez WSA w tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 § 2.
Naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 k.p.a. w formie niewłaściwego zastosowania poprzez nie zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji przy istnieniu przesłanki negatywnej wydania tych decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Zauważyć przede wszystkim należy, że - obok tego, że wyartykułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest spójny w odniesieniu do wskazanych podstaw prawnych, jak też różnie określonych przejawów tegoż naruszenia - uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest skorelowane z wszystkimi wskazywanymi zarzutami w tym sensie, że odnosi się wyłącznie do niektórych zarzutów (kwestii) oraz tylko niektórych powołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Przy tym, w odniesieniu tylko do części z powołanych w uzasadnieniu regulacji wskazano na czym naruszenie miało polegać oraz - w przypadku regulacji procesowych - podjęto próbę uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, w kontekście uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów w zakresie w jakim odnosi się do nich uzasadnienie skargi kasacyjnej spełniające wymogi, o których była mowa na wstępie.
Autor skargi kasacyjnej podnosi, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci nieodwracalności skutków prawnych decyzji. W tym względzie wskazuje, że decyzja pierwotna (którą przyznano skarżącemu kasacyjnie płatność) "kończyła postępowanie, które powodowało nieodwracalne skutki prawne, albowiem w sposób nieodwracalny skarżący zadysponował swoją własnością. Zaskarżona decyzja pozbawia rekompensaty pieniężnej z tytułu nieodpłatnego przekazania wyprodukowanych przez siebie owoców instytucjom wskazanym przez organ, instytucjom realizującym zadania Państwa w sferze społecznej" (s. 6 skargi kasacyjnej). W ramach argumentacji wskazano dalej, że Sąd I instancji "nie analizował pełnego stanu faktycznego i działań organów w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, której nieważność stwierdzono, nie analizował czy postępowanie to wywołało skutki prawne w zakresie stosunków własnościowych" (s. 6 skargi kasacyjnej). To zaś miało powodować, że WSA naruszył art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 156 § 2 k.p.a.
Zarzut dotyczący niezastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zaszła przesłanka w postaci nieodwracalności skutków prawnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie zmierzające w istocie do wykazania, że wskutek wydania decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyzbył się on własności jabłek na rzecz podmiotu wskazanego przez organ są nieuzasadnione. Jak wynika z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego decyzja o przyznaniu rekompensaty (z 9 września 2016 r.) została wydana po dokonaniu przez skarżącego operacji wycofania jabłek z rynku (co nastąpiło w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] marca 2016 r.), czyli po przeniesieniu ich własności na podmiot trzeci (skądinąd podmiot na rzecz którego nastąpiło przekazanie własności jabłek - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - nie był wskazywany przez organ). Zatem rację ma organ, który wskazuje, że "wydanie decyzji nadzorowanej [przyznającej rekompensatę - przyp. NSA] było skutkiem przeprowadzenia przez skarżącego operacji wycofania jabłek z rynku, którą to operację związaną z przeniesieniem własności jabłek na rzecz wybranej z rejestru organizacji charytatywnej należy rozpatrywać w tym kontekście jako powód, czyli przyczynę wydania tej decyzji, a nie jej skutek" (s. 6 odpowiedzi na skargę kasacyjną).
Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. in fine nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedstawionych wyżej niespornych okolicznościach oczywiste jest, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie "wyzbycie się własności jabłek" już z samego tylko względu jego uprzedniego zaistnienia w stosunku do decyzji przyznającej rekompensatę nie może być rozpatrywane jako skutek wydanej decyzji (była to przesłanka wydania decyzji). Ponadto - aczkolwiek pierwszoplanowo, gdy chodzi o względy merytoryczne - podnieść należy, że przywołana regulacja art. 156 § 2 k.p.a. in fine stanowi o nieodwracalnych skutkach prawnych (a nie jakichkolwiek). W orzecznictwie wskazuje się, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym (v. np. wyrok NSA z 15 września 2021 r., I OSK 4301/18).
Naczelny Sąd Administracyjny za potrzebne uznał także wskazanie - na tle podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie argumentów konstytucyjnej ochrony własności (których jednak nie uzasadnił, przywołując jedynie art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP) - że to skarżący kasacyjnie powiadomił organ o przystąpieniu do programu "Dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw (DOWIII)", czego czynić nie musiał (przystąpienie było dobrowolne) oraz deklarował swój udział jako podmiot kwalifikujący się do wsparcia. W postępowaniu nieważnościowym wykazano natomiast, czego skarżący nie próbował nawet kwestionować, że nie spełniał on warunków uzyskania wsparcia finansowego, a pomimo tego oświadczył organowi, że warunki te spełnia.
W zakresie pozostałych regulacji prawnych powołanych przez skarżącego kasacyjnie jako naruszone Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie się wypowiadał, gdyż uzasadnienie w tym względzie nie spełnia wymogów, o których była już mowa. Poza tym nie mogły być one formalnie skuteczne wobec ustaleń już poczynionych.
Kolejny z poddających się merytorycznej ocenie zarzutów dotyczy błędnej oceny odnośnie do możliwości prowadzenia jednoczesnego postępowania opartego o art. 155 k.p.a. oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowić ma naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnosi, że w sprawie objętej postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu udzielonego wsparcia zastosowanie miał art. 155 k.p.a. W jego przekonaniu WSA nie dokonał analizy zgodności z prawem działań organów w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego z perspektywy zasad wyrażonych w art. 6, art. 9, art. 8 i art. 10 k.p.a. Prowadzenie zaś "przez organ, związany własnym postanowieniem o wszczęciu postępowania, opartego na art. 155 k.p.a. wyklucza możliwość złożenia przez ten organ wniosku (...) o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji" (s. 11 skargi kasacyjnej).
Jest to zarzut nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny powyższego zarzutu, analogicznie jak w poprzednim przypadku, odniesie się wyłącznie do niego w zakresie w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku - nie uznając za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., ani art. 110 § 1, art. 126 w zw. z art. 155 k.p.a. - błędnie wskazał, że "Faktycznie zostało wszczęte i było prowadzone postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Niezależnie od tego postępowania zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne w celu eliminacji z obrotu prawnego decyzji z 9 września 2016 r. (...) Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja mocą której strona nabyła prawo może być zmieniona za zgodą stron. W sytuacji gdy organ za zgodą strony nie mógł wyeliminować decyzji w trybie przywołanego przepisu wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym - postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji." (s. 13 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia).
Z akt administracyjnych sprawy (k. 71-72 akt adm.) wynika, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu rekompensaty, organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków (postanowienie datowane na 28 kwietnia 2017 r.). W podstawie prawnej postanowienia w tej sprawie wskazano m.in. art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 401 ze zm.; dalej: u.ARR), a jeśli chodzi o przepisy k.p.a. - art. 61 § 1 i § 4 tego aktu prawnego. Zarówno ze wskazanych podstaw prawnych, jak i uzasadnienia tego postanowienia nie wynika bynajmniej aby chodziło w tym przypadku o postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. (uchylenia lub zmiany - za zgodą strony - decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Co więcej, organ podał oraz wyjaśnił zastosowanie podstawy prawnej wszczęcia postępowania na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.ARR. Przywołana regulacja dotyczyła kompetencji orzeczenia o zwrocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji. Tzw. postępowanie zwrotowe jest postępowaniem odrębnym i nie może być utożsamiane z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a.
Z powyższego wynika, że omawiany zarzut nie mógł być skuteczny. Błąd natomiast Sądu I instancji nie wypływa na zapadłe rozstrzygnięcie. Niezależnie od tego wskazania wymaga, że sprawa niniejsza dotyczy postępowania nadzwyczajnego oraz podjętych w jego ramach rozstrzygnięć. Stąd też w postępowaniu nieważnościowym nie mógł zostać naruszony art. 155 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie zarzuca także, że w prowadzonym postępowaniu organ nie powiadomił ustanowionego pełnomocnika o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W ramach tego zarzutu podniesiono, że w sprawie objętej postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu udzielonego wsparcia (zdaniem skarżącego kasacyjnie - prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. - co jak ustalono, nie miało miejsca) został ustanowiony pełnomocnik, a pełnomocnictwo zostało złożone prawidłowo. Wskazano także, że pełnomocnictwo zostało określone przedmiotowo i podmiotowo w szeroki sposób, przewidujący również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, "co potwierdza chociażby regularne przesyłanie postanowień o przedłużeniu postępowania. (...) Organ nie poinformował o założeniu wniosku do organu nadzoru i celowo ukrywał fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 09.09.2016 r." (s. 8 skargi kasacyjnej). Twierdzi, że WSA naruszył art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 lit. a) i c) w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 110 § 1, art. 126 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii pominięcia w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym ustanowionego pełnomocnika wskazać należy, że sprawa wszczęta postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r., w której został ustanowiony pełnomocnik - jak to już ustalono - dotyczyło postępowania o zwrot nienależnie pobranych należności. Postępowanie to prowadzone jest w trybie zwykłym i nie może być utożsamiane z postępowaniem nieważnościowym, będącym postępowaniem odrębnym. Inny też jest przedmiot obu wskazanych postępowań. Wskazać także trzeba, że twierdzenia autora skargi kasacyjnej odnośnie do zakresu złożonego pełnomocnictwa są kontrfaktyczne, z akt sprawy wynika bowiem, że złożone pełnomocnictwo dotyczyło reprezentowania w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw (k. 83 akt adm.), a nie postępowania kontrolowanego przez WSA w sprawie niniejszej. Stąd też zarzut ten nie mógł być skuteczny.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wyjaśnienie powoływanego przez skarżącego kasacyjnie rozumienia granic danej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez użycie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. (v. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., II OSK 1820/21). Odnosząc to ustalenie do wskazywanych w ramach zarzutu okoliczności stwierdzić należy, że postępowanie nieważnościowe oraz postępowanie o zwrot nienależnie pobranych przez skarżącego środków, którego stroną jest skarżący kasacyjnie nie mogą być utożsamiane. Sprawa, do której odwołuje się skarżący kasacyjnie dotyczy nienależnie pobranych należności, a niniejsza sprawa - stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której przyznano pomoc finansową (nie dotyczą zatem tych samych praw lub obowiązków), sprawy te są prowadzone w oparciu o różne podstawy prawne oraz faktyczne oraz w odmiennym trybie.
W ramach poczynionych ustaleń odnośnie do rozumienia "granic sprawy" twierdzenia, że w sprawie niniejszej (nieważnościowej) organ nie powiadamiał pełnomocnika, który został umocowany przez skarżącego kasacyjnie w innej sprawie (której przedmiotem jest ustalenie nienależnie pobranych środków, prowadzonej w trybie zwykłym) nie mogły odnieść skutku. Tym samym nie mogły także zaistnieć naruszenia innych wskazywanych w skardze kasacyjnej regulacji prawnych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.