I GSK 683/20

I GSK 683/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Marek Sachajko
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 280/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 10, art. 24 par. 1 pkt 5-7, art. 156 par. 1 pkt 7, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust 1, art. 73 ust. 3-5
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 280/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. nr ONW/32/14 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 280/15, oddalił skargę J.G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z 7 września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku przyznał skarżącemu płatności na 2010 r. w łącznej wysokości 9 663,79 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane 18 października 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z 29 sierpnia 2012 r. uchylił w całości swoją decyzję z 7 września 2010 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności.
Dyrektor ARiMR decyzją z 6 listopada 2012 r., na skutek złożonego przez stronę odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na tę decyzję skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z 22 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 3011/12). W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez pełnomocnika skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1175/13 oddalił skargę kasacyjną.
Następnie pismem z 2 czerwca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z 7 września 2010 r. Organ ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 9 663,79 zł. Strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku.
Oddalając skargę, WSA wskazał, że decyzja z 7 września 2010 r., na mocy której ARiMR przyznała, a następnie wypłaciła skarżącemu płatność, została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji z 6 listopada 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z 29 sierpnia 2012 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej i o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2010. W rezultacie powyższego zasadnie organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że ustalenie rolnikowi kwoty nienależnie pobranej płatności w łącznej wysokości 9 663,79 zł jest uzasadnione, tym bardziej, że ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 odmawia skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania
Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR nie było kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, na podstawie art. 29 ust. 1 Ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1199, dalej: ustawa o ARiMR). W zgodzie z powołanym przepisem prawa organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności.
W myśl natomiast art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 316, str. 65 z późn. zm.) obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.
Zdaniem WSA, organy w sposób prawidłowy zbadały przedmiotowe przesłanki, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z 3 września 2014 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jak i decyzji z 23 października 2014 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy płatność przyznana decyzją z 7 września 2010 r. była rezultatem wniesionego w dniu 15 maja 2010 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, któremu organ dał wiarę. Wypłacone w dniu 18 października 2010 r., na podstawie powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego, płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie miał w ogóle wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2010 r., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z 6 listopada 2012 r. W szczególności organ nie miał wiedzy, że użytkownikiem części działek objętych deklaracją zawartą we wniosku o płatności za 2010 r. nie był skarżący.
Skoro zatem płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to słusznie organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2010 r. organ był w posiadaniu informacji, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2010.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zaistnienia dobrej czy też złej wiary po stronie skarżącego, Sąd wskazał, że w tej sprawie nie ma to żadnego znaczenie, gdyż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 141, str. 18 z późn. zm.) nie obowiązywał w okresie przyznania stronie płatności na rok 2010 r. (rozporządzenie nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r.), a obowiązujący art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 z kwestią dobrej, czy też złej wiary nie wiąże żadnych konsekwencji prawnych. Dlatego też dokonywanie rozważań przez sąd w tym zakresie jest bezcelowe. Na marginesie WSA wskazał, że i tak w sprawie nie upłynął okres 4 lat, o którym mowa była w nieobowiązującym art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, liczony od pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący.
Zawnioskował o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia:
a) brak oceny przez Sąd I instancji zakresu wydanej decyzji. Brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń,
b) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z akiami przed wydaniem decyzji . które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy,
c) brak oceny przez WSA naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów, której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa stron do prowadzenia postępowania dowodowego, o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności,
d) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 5,6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności,
e) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
oraz art. 7 k.p.a. w związku z treścią art. 157 § 2 k.p.a. polegające na braku oceny przez Sąd obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, w tym przesłanek wznowienia lub stwierdzenia nieważności decyzji, które były zgłoszone w loku postępowania wymiarowego po uchyleniu decyzji przyznającej rolnikowi dopłaty w tym przedstawienia dowodów uprawiania ziemi rolnej przez rolnika zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego przed prokuratura rejonową w Płońsku;
2) na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004
poprzez niewzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika,
b) art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika,
c) art. 73 ust. 5 poprzez nie zastosowanie przez WSA czteroletniego okresu przedawnienia które podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub Jej braku niezbędne Jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego - dla każdego z okresów, za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń,
d) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dającej prawo
do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji, gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ, co do którego pracowników, w tym na stanowiskach kierowniczych, w trakcie tego postępowania - prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym,
w tym składaniu wniosków dowodowych.
2) naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów oraz wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93-118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004:
a) Czy posiadanie przez organ w materialne dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrotu nienależnie pobranych dopłat – niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?
b) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłanki dobrej wiary po stronie rolnika w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawnianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?
c) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu w zakresie złożonej skargi kasacyjnej mają zarzuty procesowe. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W pierwszym zarzucie skarżący kasacyjnie wskazuje, ze doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanego przepisu poprzezz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego pod kątem dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4-letniego okresu przedawnienia zwrotu płatności. Z zarzutem tym zgodzić się nie można Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można mówić o dobrej wierze skarżącego z tego względu, iż zdawał on sobie doskonale sprawę z tego, że nie był użytkownikiem działek, w stosunku do których wystąpił o przyznanie płatności. Wypada w tym miejscu zauważyć, jak wynika z wyroku NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt 1178/13, dotyczącego odmowy przyrznia płatności ONW za 2010 r. po wznowieniu postępowania, że sam skarżący kasacyjnie podczas przesłuchania 12 lipca 2012 r. stwierdził, że "Pan P.W., w porozumieniu z poprzednimi właścicielami upoważniał ich do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach, a dopłaty za moim pośrednictwem będzie pobierał sam". Wobec treści tego oświadczenia nie sposób uznać, że skarżący mógł pozostawać w dobrej wierze.
W zakresie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. dotyczącego braku oceny przez Sąd naruszenia tego przepisu polegającego na niepowiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem przez organ decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, których organ nie zbadał w postępowaniu, pomimo złożenia takiego wniosku przez stronę, stwierdzić należy, co następuje.
Przede wszystkim zauważyć należy, że art. 10 k.p.a. posiada trzy dalsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zaś być skonstruowane w sposób precyzyjny, tj. poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej kwestionowanego przepisu, a mianowicie, jeśli przepis zawiera dalsze jednostki redakcyjne, to należy je powołać, np. artykuł, paragraf lub ustęp, punkt, litera czy akapit. Brak takiej precyzji uniemożliwia odniesienie się poprzez tak skonstruowany zarzut do zakwestionowanego wyroku czy postanowienia. NSA nie ma obowiązku ani też nie posiada uprawnienia do poprawiania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Nie może ich zatem uzupełniać, modyfikować czy też w inny sposób konwalidować (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2073/16, LEX nr 2531102).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że powołany zarzut, nawet gdyby uznać, że został on wskazany poprzez jego precyzję w sposób poprawny, to nie mógłby on odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie miał on wpływu na wynik sprawy – kwestia tego, czy przedmiotowa płatność należała się skarżącemu kasacyjnie została już przesądzona w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania płatności ONW po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznającej stronie płatności ONW.
Wobec przedstawionej argumentacji postawiony zarzut należało uznać za nieskuteczny.
W trzecim zarzucie strona wskazała na naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak oceny sądu naruszenia przez organ tego przepisu polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów – której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego – o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności.
W zakresie powołanego zarzutu również zauważyć należy, że w jego treści także zabrakło precyzji co do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego art. 8 k.p.a. Artykuł ten posiada bowiem dwa paragrafy. Poza tym podnieść trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło wyjaśnienia, o co w tym zarzucie skarżącemu kasacyjnie chodzi. Uzasadnianie zarzutu kasacyjnego jest istotnym elementem skargi kasacyjnej, którego nie można usunąć poprzez wezwanie do uzupełnienia braków (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt I FSK 1146/23, LEX nr 3650696, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt. III FSK 1458/22, LEX nr 3636838.)
Także zatem i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny.
W czwartym zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu wskazano na naruszenie art. 24 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 k.p.a. polegające na braku oceny przez Sąd naruszenia powołanych przepisów polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenia postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że także i w tym zarzucie brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 24 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podał jako naruszone art. 24 ust. 5, ust. 6 i ust. 7 k.p.a., takich jednak przepisów art. 24 nie zawiera. Omawiany artykuł posiada cztery paragrafy, z czego pierwszy z nich ma 7 punktów. Dalej zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, jakich konkretnie pracowników organu to żądanie dotyczy. Przy tym wskazane różne przesłanki nie zostały uzasadnione i poparte konkretami. Odnośnie Kierownika Biura Powiatowego, jako organu, zauważyć należy, że wyłączenie organu następuje na podstawie art. 25 k.p.a.
Dlatego też zarzut ten także należało uznać za nieskuteczny.
W piątym ostatnim zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów o postępowaniu strona wskazała na naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na braku oceny przez Sąd obowiązku dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego, w tym przesłanek wznowienia lub stwierdzenia nieważności decyzji, które były zgłoszone w toku postępowania wymiarowego po uchyleniu decyzji przyznającej rolnikowi dopłaty, w tym przedstawienia dowodów dotyczących uprawniania ziemi rolnej przez rolnika zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Rejonową.
W zakresie ostatniego z zarzutów procesowych zauważyć trzeba, że wskazane w zarzucie przepisy k.p.a. dotyczą postępowań nadzwyczajnych: wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy te w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwrotu płatności w ogóle nie były stosowane, nie mogły być więc naruszone. Powoływane dowody z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dotyczą uprawiania ziemi rolnej przez rolnika, a kwestia ta, jak wyżej to już zauważono, została przesądzona w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności ONW po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznającej stronie te płatności.
Wobec powyższego również i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że pierwsze trzy zarzuty dotyczą naruszenia art. 73 ust. 1 i 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przy czym pierwsze dwa zarzuty nie wskazują postaci naruszenia prawa materialnego, czy jest to błąd w wykładni czy zastosowaniu tego prawa. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że naruszenia przepisów prawa materialnego może dotyczyć jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Z orzecznictwa NSA jednoznacznie wynika, że w zarzucie kasacyjnym skarżący kasacyjnie zobowiązany jest do wskazania postaci naruszenia tego prawa. Zauważyć także należy, że w trzecim zarzucie dotyczącym naruszenia art. 73 ust. 5 autor skargi kasacyjnej nie podał jakiego aktu prawnego dotyczy wskazany przepis. W zarzutach tych skarżący kasacyjnie wskazuje, że nie wzięto pod uwagę zdjęć satelitarnych działek rolnika wskazujących na prowadzenie na nich upraw, co uzasadnia błąd rolnika, który nie mógł być wykryty przez niego. Zauważa dalej nieuwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od wypłaty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek, a także powołuje się na dobrą wiarę i krótszy 4–letni termin przedawnienia zwrotu płatności.
Niezależnie od wyżej wskazanych mankamentów powołanych zarzutów, stwierdzić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że rozporządzenia nr 796/2004 w ogóle nie miał zastosowania do przedmiotowych płatności za 2010 rok, bowiem z dniem 1 stycznia 2010 r. został uchylony na mocy art. 86 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
Z tego powodu zarzuty ujęte w punkcie 1 od a) do c) nie mogły okazać się skuteczne. Skoro bowiem rozporządzenie nr 796/2004 nie znajdowało zastosowania w sprawie i nie było przez organy stosowane, to nie mogło dojść do jego naruszenia czy to przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
W kolejnym zarzucie wskazano na naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę zwrotu płatności, w sytuacji gdy decyzje o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ, co do którego pracowników – w tym na stanowiskach kierowniczych – w trakcie tego postępowania – prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym – w tym składania wniosków dowodowych.
W zakresie tego zarzutu także wskazać przede wszystkim należy, że art. 6 Konwencji zawiera kilka dalszych jednostek redakcyjnych, a mianowicie trzy ustępy, w trzecim z nich zawarto pięć liter. Brak zatem także i w zakresie tego zarzutu precyzji pozwalającej na odniesienie poprzez treść tego zarzutu do zaskarżonego wyroku. Dodatkowo wspomnieć należy, jak wyżej to już zauważono, że nie wskazano konkretnych pracowników, których dotyczy ten zarzut. Przypomnieć także trzeba, że kwestia płatności, a konkretnie odmowy przyznania płatności i co się z tym wiąże brak użytkowania przez skarżącego kasacyjnie działek rolnych, została już przesądzona w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania płatności, które miało miejsce w ramach wznowienia postępowania administracyjnego.
W świetle przedstawionej argumentacji omawiany zarzut także należało uznać za nieskuteczny.
Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia prawa unijnego poprzez naruszenia zasady pierwszeństwa tego prawa nad prawem krajowym. W zakresie tego zarzutu nie powołano żadnego z przepisów prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony.
Tym samym zarzut ten również jest nieskuteczny.
Odnośnie pytań prejudycjalnych wskazać należy, że nie było w okolicznościach faktycznych sprawy podstaw do postawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań dotyczących wykładni prawa unijnego.
Pierwsze z pytań zmierza do ustalenia, czy jest możliwość ponownego rozpoznania w postępowaniu dotyczącym zwrotu płatności kwestii użytkowania przez rolnika gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, które były już przedmiotem postępowania o przyznanie płatności. Drugie z pytań dotyczy możliwości ustalenia w ramach postępowania dowodowego dobrej wiary po stronie rolnika w postępowaniu dotyczącym zwrotu płatności niezależnie od postępowania o przyznanie płatności, w którym były już badane okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych. W trzecim z pytań przestawiono następujące zagadnienie, czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości obowiązku zwrotu płatności, czy postępowanie dowodowe powinno być prowadzone w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie.
Wskazać w tym miejscu należy, że pytania te zostały zadane na gruncie art. 73 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które to przepisy, jak już wyżej wskazano, nie miały zastosowania w sprawie. Z kolei w myśl art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sąd krajowy zadaje pytanie, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. Wobec tego na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Z całą pewnością należy stwierdzić, że wyjaśnienie ww. przepisów nie jest niezbędne do wydania wyroku, skoro w zakresie płatności na 2010 rok obowiązywało rozporządzenie nr 1122/2009, a nie rozporządzenie nr 796/2004.
Dlatego też NSA odmówił skierowania podanych pytań do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).