I GSK 1984/22

I GSK 1984/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Po 478/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 2137
art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 478/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr 212/16/18/2022 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 478/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 14 kwietnia 2022 r. nr 212/16/18/2022 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018.
W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa PROW) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu, a także przepisów i zasad unijnych oraz orzecznictwa TSUE, oraz całkowicie niezasadnego przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza zasad wspólnotowych i przepisów unijnych, w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ww. ustawy jest wprost sprzeczny z orzecznictwem TSUE, a także ewidentnie i rażąco narusza:
- art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.,
- ogólne zasady prawa UE w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,
- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa,
co skutkowało koniecznością jego pominięcia i omówienia jego zastosowania w myśl zasady pro unijnej wykładni prawa krajowego, a następnie uchylenia w zaskarżonym zakresie wydanych w sprawie decyzji;
2) art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., przez błędną wykładnię pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie dodatkowego i niewystępującego w prawie wspólnotowym wymogu kwalifikowalności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności oraz treść art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1306/2013 prowadzą jednoznacznie do wniosku, że przepis ten nie uprawniał Państwa Członkowskiego do wprowadzenia w przepisach krajowej ustawy dodatkowego wymogu kwalifikowalności niewystępującego w prawie unijnym, a sformułowanie to należy odnosić wyłącznie do możliwości żądania od rolnika przedstawienia przez niego ewentualnie wyłącznie dodatkowych informacji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
3) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) przez oddalenie skargi na skutek zaaprobowania argumentacji wynikającej z wyroków NSA: z 7 lutego 2019 r. o sygn. I GSK 3032/18; z 20 maja 2020 r. o sygn. I GSK 1585/19; z 24 czerwca 2020 r. o sygn. I GSK 232/20; a następnie wyroku WSA w Opolu z 2 września 2020 r. sygn. I SA/Op 161/20, w sytuacji, gdy z powodów szczegółowo opisanych w skardze a także w niniejszej skardze kasacyjnej wszystkie z przytoczonych wyżej wyroków w zakresie płatności bezpośrednich, począwszy od chronologicznie pierwszego z nich o sygn. I GSK 3032/18 nie mogą stanowić potwierdzenia argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ:
- wynikający z tych wyroków wniosek o rzekomej zgodności art. 20 ust. 4 ustawy PROW oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach oparto na uzasadnieniu do projektu krajowej ustawy o płatnościach, a nie na własnej analizie ich zgodności z zasadami prawa unijnego:
- wyroki te zostały oparte na błędnym założeniu, że: skoro przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o płatność bezpośrednią musi posiadać do działki tytuł prawny, to rzekomo stwarza to pole do nadużyć;
- wyroki te zostały wydane nie w oparciu o analizę przepisów wspólnotowych, lecz krajowych, w tym krajowego uzasadnienia do projektu ustawy o płatnościach;
- wyroki te pomijają szereg najistotniejszych okoliczności wynikających wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o płatnościach, prawa unijnego i orzecznictwa TSUE;
4) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc i w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok WSA nie został wydany na podstawie całości akt sprawy, a to konkretnie na podstawie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, do których WSA w ogóle się nie odniósł, tj. w postaci:
- opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r.
- pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli,
podczas, gdy z dokumentów tych wynikały dla tej sprawy kluczowe okoliczności potwierdzające zasadność uwzględnienia wywiedzionej skargi i z których wprost wynika, że art. 20 ust. 4 ustawy PROW jest sprzeczny z przepisami i zasadami prawa unijnego oraz orzecznictwem TSUE;
5) art. 151 w zw. z art. 141 § 4, 134 § 1, art. 135 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie:
- III skargi - z którego wynikał rzeczywisty powód wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW, którym była wyłącznie ochrona państwowej ziemi, a nie przeciwdziałanie tworzeniu rzekomych sztucznych warunków w rozumieniu prawa unijnego,
- IV skargi - z którego wynikała argumentacja, dlaczego przytoczone w tym zarzucie orzeczenia nie mogły stanowić podstawy wydania zaskarżonych decyzji:
- I.a. skargi - w zakresie dyskryminującego charakteru regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW pomiędzy rolnikami;
co skutkowało tym, że sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji, czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które, w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania;
6) art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przez niezasadne oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała:
- organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy PROW jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej;
- WSA do uchylenia w całości obu wydanych w sprawię decyzji administracyjnych,
co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW i oddaleniem skargi;
7) art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 kpa w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW, przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja organu II Instancji utrzymywała w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji:
- niezawierającą w swojej sentencji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW jako podstawy prawnej wykluczenia części płatności, a jedynie jako podstawy przyznania płatności co jest nieprawidłowe;
- niewskazującą w swojej sentencji przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako podstawy wykluczenia działek z płatności, a jedynie, jako podstawę przyznania płatności co jest nieprawidłowe,
- pozbawioną rozstrzygnięcia o całości uprawnień strony w stosunku do części płatności w ramach Wariantu 4.2. i 5.2.;
8) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. w zw. z art. 267 TFUE przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o treści wskazanej w skardze co skutkowało: samodzielną, opartą na wykładni przepisów krajowych, jedynie pozornie opartą na wykładni przepisów wspólnotowych i błędną oceną przez WSA co do rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się przez ten sąd do TSUE ze wskazanym w skardze pytaniem prawnym;
9) art. 151 w zw. z art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do TK z pytaniem prawnym, o treści wskazanej w skardze, co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do TK pytania prawnego o wskazanej treści.
Skarżąca wniosła o:
1. wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego:
Czy przepis art. 20 ust 4 ustawy PROW na lata 2014-2020 jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności.
2. wydanie przez NSA postanowienia o skierowaniu do TSUE na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy PROW na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 i preambuły tego rozporządzenia a także z art. 28 rozporządzenia 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań.
3. w obu przypadkach, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 ppsa wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. pytań.
Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa).
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w zw. z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. dotyczących skarżącej spółki, w tożsamym stanie prawnym, wypowiedział się NSA w wyroku z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 1122/21 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku podziela i przyjmuje jako własne. Ponadto sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 22 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1817/20, 10 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 274/20, 1 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1253/19.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca.
Wstępnie podkreślenia wymagają okoliczności sprawy, z których wynika, że skarżąca kasacyjnie korzystała z nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa bez tytułu prawnego. Wyeksponowania wymaga to, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) . Prowadzi to też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP.
Przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW – wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej – nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów unijnych, zwłaszcza w kontekście wyartykułowanych w nich zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22 oraz 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19, w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Podczas rozważań nad spornym zagadnieniem należy sięgnąć do ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje zasobem w drodze: w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8 (pkt 1); oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (pkt 2). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego (pkt 1) albo oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach (pkt 2). Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić już w tym miejscu należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem.
Tak, więc to, że co do zasady dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, to jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP. Jak wynika bowiem z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA w tym wypadku wskazał na konieczność sięgnięcia do ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Dokonując interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW, znaczenie ma między innymi treść uzasadnienia projektu do ustawy nowelizującej z 15 grudnia 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o rozwoju obszarów wiejskich. Zasadnym zatem będzie, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 972). Wskazano w nim, że w przypadku działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", działania "Rolnictwo ekologiczne" i działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" (ONW) konieczne jest doprecyzowanie terminu, na kiedy wymagane jest posiadanie tytułu prawnego, do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zaproponowano, aby posiadanie tytułu prawnego było wymagane na dzień 31 maja danego roku. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014–2020 ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Rolnik, by potwierdzić ten fakt, zgodnie z § 19 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zgodnie z § 17 ust. 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 370, ze zm.) oraz zgodnie z § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364, ze zm.), musi złożyć oświadczenie o posiadaniu tego tytułu do użytków rolnych, do których ubiega się o przyznanie płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. W przypadku działań "Rolnictwo ekologiczne" oraz "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", pomimo, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu, zgodnie z powyższą propozycją, jest wymagane na dzień 31 maja, to grunty objęte zobowiązaniem w ramach tych działań muszą pozostawać w użytkowaniu przez beneficjenta przez cały 5-letni okres trwania tych zobowiązań. W celu weryfikacji przedmiotowego warunku, ARiMR pozyskuje informacje dotyczące wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP, w tym dane podmiotów, które mają tytuł prawny do takich gruntów. Przedmiotowe dane udostępnia ARiMR - Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), według stanu na dzień 31 maja danego roku, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. poz. 90, ze zm.).
Zauważyć też należy, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z przepisami unijnymi, zawierająca podobny wymóg co art. 20 ust. 4 ustawy PROW, była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyroki WSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018r., sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA z 25 października 2018r., sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Go 56/19, ale także wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., I GSK 2228/18).
Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1, dalej: rozporządzenie 2988/95) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE. L. 2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08). TSUE orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie zwrócił również uwagę na charakter mienia, które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet, jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 kc), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 kc posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARiMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, w następstwie, jak należy założyć, błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania – jest nietrafny.
NSA nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa UE w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników.
Powtórnie NSA zaznacza, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, jest współmierne do realizowanych celów. Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione NSA uznaje także wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku o sygn. P 123/15 z 18 października 2016 r., odnoszącym się do art. 39b ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczynianiu się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność w granicach wynikających z owych odmienności odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.
W wyroku pełnego składu z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do poglądów doktryny, wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK wielokrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13).
Powyższe wypowiedzi należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie – uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku – grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być – również w wymiarze faktycznym – przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.
Mając na względzie przywołaną argumentację Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że środki ochrony własności publicznej – z istoty rzeczy – muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000r., sygn. K 14/99), to jednak – w orzeczeniach pełnego składu – generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.
Reasumując, skonstatować należy, że grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego (publicznego) przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze (posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego - art. 20 ust. 4 ustawy PROW) - kosztem ogółu obywateli.
W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. prawomocny wyrok WSA w Opolu z 2 września 2020 r. sygn. akt I SA/Op 161/20 od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 14 czerwca 2024 r. sygn. akt I GSK 1817/20).
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uznać za nieusprawiedliwione. Organy, a w ślad za nimi WSA zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu kasacyjnie w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc – z perspektywy normatywnej – ww. działki zostały wykluczone z płatności.
Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do TK należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, że brak jest podstaw skierowania pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez sąd kasacyjny.
W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się również przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 TFUE wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje UE. W rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują.
Dodatkowo NSA wskazuje, że reprezentowany przez organy pogląd co do konieczności posiadania tytuły prawnego do gruntów Skarbu Państwa, w przypadku wnioskowania o płatności, zyskał aprobatę w piśmiennictwie (p. B. Włodarczyk, Posiadanie tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa jako warunek przyznania płatności bezpośrednich. Glosa aprobująca do wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, p. system LEX).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).