I GSK 669/19

I GSK 669/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1005/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-11-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 139
art. 24 ust. 1 i ust. 5
Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1005/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 28 listopada 2016 r. nr XXVII/172/16 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy M. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie), wyrokiem z 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 1005/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego K. w K. na uchwalę Rady Gminy M. z dnia 28 listopada 2016 r., nr [...], w sprawie zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 4.5 załącznika do niej.
Rada Gminy M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139, dalej zwanej u.z.z.w.), podjęła w dniu 28 listopada 2016 roku uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków obowiązujących na terenie Gminy M.
W § 1 przedmiotowej uchwały zatwierdziła określone w załączniku do niniejszej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jako obowiązujące na terenie Gminy M..
Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2016 r., poz.6995.
Prokurator Rejonowy w K. 24 lipca 2018 r. wniósł do WSA w Krakowie skargę na przedmiotową uchwałę, zaskarżając ją w części załącznika "Taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków" w zakresie punktu 4.5.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 u.z.z.w. poprzez nałożenie na mieszkańców opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo–kanalizacyjnych, w wysokości 50 zł netto za sztukę, mimo braku ustawowego upoważnienia dla Rady Gminy do nałożenia takich opłat, a także art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia powyższej opłaty bez upoważnienia ustawowego.
W związku z powyższym Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części załącznika "Taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków", w zakresie punktu 4.5.
WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie punktu 4.5 załącznika do uchwały.
Sąd stwierdził, że podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 października 2018 r., sygn. III SA/Kr 1290/17 - dostępny w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl), że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Określono w niej bowiem taryfę za działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wodę oraz taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy M. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia i obowiązki generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – odbiorców usług z terenu Gminy M .
Skoro zaś zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to Prokurator mógł wnieść skargę na tę uchwałę w każdym czasie.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. poz. 6995) weszła w życie z dniem 20 grudnia 2016 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 P.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak już wyżej wskazano zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Wobec powyższego Prokurator mógł wnieść skargę na tę uchwałę w każdym czasie.
Podstawą prawną uchwały był przepis art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. i art. 24 u.z.z.w. Przepisy te nie mogą jednak stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 4.5 załącznika do uchwały. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 u.z.z.w. dotyczy zatwierdzania taryf – rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za czynności odbiorowe przyłącza wody i przyłącza kanalizacyjnego. Brak również podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) ani ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.).
Braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za czynności odbioru technicznego za przyłącze wody i kanalizacyjne nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886 - obowiązującego do dnia 12 grudnia 2017 r., zalej zwanego rozporządzeniem z 2006 r.), taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej.
Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 u.z.z.w., z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 u.z.z.w.). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju: 1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz 2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.), pod względem celowości ich ponoszenia.
W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 u.z.z.w. i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych.
Sąd zaznaczył także, iż pomimo tego, że uchwała miała charakter okresowy, to jednak wywołała skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej, które nie zostały dotychczas usunięte. Uzasadnia to wydanie wyroku, mimo, że zaskarżony akt prawa miejscowego już nie obowiązuje.
W związku z powyższym WSA w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie punktu 4.5 załącznika do niej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r. wniosła gmina, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 24 ust. 1 i ust. 5 w zw. z ust. 7 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a nie jak prawidłowo przyjęto, że jest zaliczana do innych aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.,
2) art. 2 pkt 12 i art. 24 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 u.z.z.w. oraz § 5 pkt 7 rozporządzenia z 2006 r. w zw. z art. 217 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadziła przymus uiszczenia daniny publicznej w postaci opłaty za przyłączenie do urządzeń wodno-kanalizacyjnych oraz że rozporządzenie z 2006 r., jako akt podustawowy, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego, nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, w sytuacji gdy: danej opłaty nie można zaliczyć do kategorii danin publicznych, albowiem jej wierzycielem nie jest podmiot publiczny – gmina, ale spółka prawa handlowego, jaką jest przedsiębiorstwo wodociągowe; akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego, niezgadującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, ale o charakterze publicznoprawnym, a nie prywatnoprawnym, z jakim mamy do czynienia w niniejszym przypadku,
II. naruszenie prawa procesowego:
1) art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieodrzuceniu skargi Prokuratora Rejonowego K. w sytuacji, gdy przedmiotem skargi była uchwała zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, która nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a jedynie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej,
2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała posiada kwalifikowane wady prawne, skutkujące jej częściową nieważnością.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarga Prokuratora winna zostać odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., z uwagi na niedochowanie przez niego sześciomiesięcznego terminu na jej wniesienie, określonego w art. 53 § 3 P.p.s.a.
Według gminy uchwała o której mowa w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest aktem prawa miejscowego. Nie ustanawia ona bowiem żadnych norm, mających obowiązywać na danym terenie. Skoro bowiem przedmiotem uchwały jest jedynie zatwierdzenie taryfy, to nie sposób jest mówić, iż w oparciu o jej treść można mówić o rekonstruowaniu jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania.
Sama taryfa opłat nie jest określana przez gminę, ale przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. W tym zaś stanie rzeczy skarga Prokuratora winna być odrzucona, jako wniesiona po terminie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w sposób całkowicie bezpodstawny ogranicza zakres taryf, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.z.z.w., jedynie do stawek za dostarczenie jednostek wody lub odprowadzenie ścieków. Przyjęcia tak wąskiego rozumienia taryfy nie uzasadnia bowiem żaden przepis u.z.z.w.
Dodała, że wprowadzenie opłaty za przyłącz jest obligatoryjne, wobec jednoznacznego brzmienia § 5 pkt 7 rozporządzenia z 2006 r. Tak więc stawka takiej opłaty winna być zawarta w każdej taryfie.
Gmina podkreśliła, że rozpatrywana opłata miała jedynie za zadanie pokrycie dodatkowych kosztów działań technicznych, które powstają w związku z uruchomieniem dostarczania wody. Oprócz tego pobierana opłata jest bardzo niska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku, formułując zarzuty skargi kasacyjnej gmina zarzuciła przede wszystkim to, że z uwagi na brak podstaw do uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, skarga prokuratora winna podlegać odrzuceniu, jako że została wniesiona po upływie terminu do dokonania tej czynności.
W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który to zarzut uznać należy za zasadny.
Na wstępie niniejszych rozważań należy wskazać, że WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku przyjął, iż zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego, stąd możliwość jej zaskarżenia przez Prokuratora nie była obwarowana żadnym terminem. Tymczasem w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zatwierdzenie taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedstawianych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonywane przez radę gminy uchwałą, w myśl art. 24 ust. 1 u.z.z.w., jest aktem wydawanym w jedynie w relacji: właściwy organ gminy – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie jest on bowiem adresowany, do mieszkańców gminy. Nie rozstrzyga też bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach.
Podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Nie spełnia wobec tego kryteriów, pozwalających ją zaliczyć do aktów prawa miejscowego.
Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w., będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na zasadach określonych w rozdziale 4 u.z.z.w. Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.
Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 u.z.z.w.).
Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 u.z.z.w. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w., odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. (por. postanowienie NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1149/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2306/12, post. NSA z 23 października 2018 r., I GSK 1926/18 czy postanowienie NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 2161/19 – dost. w CBOiS).
W tej sytuacji stwierdzić więc należy, że stanowisko Sądu I instancji w opisanym wyżej zakresie było błędne. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała nie była bowiem aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 z późn. zm.) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 53 § 3 zd. 1 P.p.s.a. stanowił, iż Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi.
Termin na wniesienie skargi przez Prokuratora, w świetle art. 53 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., wynosił 6 miesięcy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z kolei, zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji P.p.s.a. która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.), termin do wniesienia skargi m.in. przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter uchwały, niestanowiącej aktu prawa miejscowego należało uznać, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do WSA w Krakowie dochować określonego art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu 6 miesięcy na dokonanie tej czynności, liczonego od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy M. o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz za zbiorowe odprowadzenie ścieków. Dzień ten (wejścia w życie uchwały) określony został w § 5 uchwały jako przypadający po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia uchwały. Ogłoszenie to zaś zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 5 grudnia 2016 r. Uchwała weszła więc w życie 20 grudnia 2016 r., a zatwierdzone nią taryfy obowiązywały od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r.
Zatem należało uznać, że z uwagi dzień wniesienia skargi - 24 lipca 2018 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 P.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę, która podlegała odrzuceniu przez WSA w Krakowie.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji postanowienia orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Z tego tytułu zasądzono na rzecz gminy 390 zł, tj. 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego i 150 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej.