I GSK 668/23

I GSK 668/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Po 1143/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-04-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 881
art. 90 ust. 2b,  art. 90 ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Kórnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1143/22 w sprawie ze skargi D. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 26 stycznia 2010 r. nr XLIX/488/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz dla innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Kórnik, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Kórnik na rzecz D. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1143/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę D. Z. (dalej powoływany także jako skarżący) i stwierdził nieważność § 2 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 26 stycznia 2010 r. nr XLIX/488/2010 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz dla innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Kórnik, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 26 stycznia 2010 r. zaskarżając ją w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 6 uchwały. Skarżący zarzucił organowi istotne naruszenie prawa – art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, Dz.U. z 2004 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.).
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę podkreślił, że mimo iż sporna uchwała już nie obowiązuje to skarga była dopuszczalna, bowiem inny jest skutek prawny uchylenia uchwały a inny stwierdzenia jej nieważności. Sąd podzielił zarzuty skargi, że Rada Miejska w Kórniku w podjętej uchwale w § 2 pkt 6, wprowadzając definicję wydatków bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia przekroczyła zawartą w art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. delegację ustawową oraz przez modyfikację ustawowych zasad udzielania dotacji oświatowej poprzez zmianę zasad obliczania wysokości dotacji i ograniczanie podstawy obliczenia dotacji wskutek bezzasadnego pomniejszenia wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych o opłaty wnoszone przez rodziców. W ocenie sądu pierwszej instancji przekroczenie delegacji ustawowej jest istotnym naruszeniem prawa, dlatego też zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miasta i Gminy Kórnik zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały Dz. U. 2004 nr 256 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.), poprzez przyjęcie, że organ przekroczył delegację ustawową oraz dokonał modyfikacji ustawowych zasad udzielania dotacji oświatowej poprzez zmianę zasad obliczania wysokości dotacji i ograniczanie podstawy obliczenia dotacji wskutek bezzasadnego pomniejszenia wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych o opłaty wnoszone przez rodziców ustalenia planu miejscowego te przepisy naruszają.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Rada wniosła o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
W tym miejscu wskazać należy na niestaranne i niedbałe sporządzenie przez pełnomocnika skarżącej Rady zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, w których znalazły się odniesienia do ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gm. Kórnik, które nie mają nic wspólnego z przedmiotową sprawą, dlatego też zostały pominięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w dalszych rozważaniach.
Skarżąca kasacyjnie Rada sformułowała jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej interpretacji a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez niezasadne przyjęcie, że w § 2 pkt 6 uchwały nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej oraz nastąpiła modyfikacja zasad udzielania dotacji oświatowej. Powyższy przepis § 2 pkt 6 uchwały stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa bez bliższego określenia o wydatkach bieżących ponoszonych w przeliczeniu na jednego ucznia – należy przez to rozumieć wysokość wydatków bieżących określonych w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 236, poz. 1240), przeznaczonych w budżecie gminy Kórnik dla przedszkola, określonych w uchwale budżetowej na dany rok budżetowy, pomniejszoną o opłaty wnoszone przez rodziców oraz podzieloną przez liczbę uczniów uczęszczających do przedszkola.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że § 2 pkt 6 uchwały uchwalony został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Organ uchwałodawczy nie został upoważniony przez ustawodawcę do zdefiniowania użytego w ustawie pojęcia "wydatków bieżących". Tymczasem w spornym przepisie uchwały taką definicję wprowadzono wskazując, jak należy rozumieć wydatki bieżące ponoszone w przeliczeniu na jednego ucznia. Dodatkowo wyłączono z tego pojęcia opłaty wnoszone przez rodziców, co ewidentnie wskazuje na modyfikację ustawowej definicji wydatków bieżących znajdującej się w ustawie o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Nie było natomiast wolą ustawodawcy upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do jakiegokolwiek samodzielnego definiowania pojęć użytych w ustawie, w tym w art. 90 ust. 2b u.s.o. Regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały) miała charakter wyczerpujący. Nie obejmowała upoważnienia do określenia pojęcia "wydatków bieżących" lub ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego podstawy obliczania dotacji. Rada Gminy nie miała na jego podstawie kompetencji do zmiany zasad obliczania dotacji ani też ustanawiania zasad (kryteriów) dodatkowych, które nie były przewidziane w ustawie. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy – organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego – regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście – co istotne – w granicach upoważnienia określonego przepisami prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo, ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na wydatki bieżące niewątpliwie interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. te które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel – na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazał, że posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących zawartej w ustawie o finansach publicznych (por. wyroki NSA: z 24 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 284/08; z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07; z 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2450/13, CBOSA).
Przyjęcie poglądu skarżącej kasacyjnie, jakoby każda gmina mogła samodzielnie definiować "wydatki bieżące" stanowiące podstawę obliczenia dotacji, doprowadziłoby do kuriozalnej sytuacji zróżnicowania sposobu obliczania dotacji dla każdej gminy. W istocie sposób obliczania dotacji byłby inny w każdej gminie, bo gmina samodzielnie decydowałaby, co stanowi wydatek bieżący i np. w uchwale wskazała, że są to tylko stawki wynagrodzenia zasadniczego personelu nauczycielskiego przedszkola publicznego i nic ponadto, albo określiła, że są to wszystkie wydatki w przedszkolu (w tym majątkowe). Tymczasem wolą ustawodawcy było określenie jednolitego algorytmu obliczania dotacji, zaś pozostawienie gminom jedynie wyboru stawki %, przy przyjęciu minimalnego, 75% progu. Reasumując, sposób wyliczenia podstawy musi być jednolity, natomiast stawka procentowa – z uwagi na specyfikę gmin, ich potrzeby, warunki społeczne etc., pozostawiona została do wyboru organom gminy (jedynie z ustawową gwarancją stawki minimalnej).
Końcowo, odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części w aspekcie dopuszczalności skargi i braku podstaw do merytorycznego orzekania przez sąd pierwszej instancji, zaznaczyć przede wszystkim należy, że w tym zakresie Rada nie sformułowała żadnych zarzutów kasacyjnych. Ponadto stanowisko Rady, oparte na wyroku NSA z 24 marca 1992 r. SA/Wr 96/92 jest nieaktualne, bowiem opiera się na orzeczeniu wydanym na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Pod rządami obecnie obowiązującej ustawy p.p.s.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości, że uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a taki status ma zaskarżona uchwała, nie stanowi przeszkody do oceny jej pod kątem zgodności z prawem przez sąd administracyjny i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia dla możliwości skontrolowania przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały pozostaje także to, że przestała obowiązywać przed wniesieniem skargi. W takich sytuacjach także jest dopuszczalne przeprowadzenie kontroli sądowej takiego zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2056/17 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że bezprzedmiotowość zaskarżenia uchylonej wcześniej uchwały nie zachodzi w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; CBOSA).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentującego skarżącego również w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.