I GSK 663/21

I GSK 663/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ludmiła Jajkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 1394/22 - Postanowienie NSA z 2023-02-16
I SA/Lu 583/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-03-19
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 64c par. 3 i 7
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 583/20 w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 29 października 2020 r. nr 0601-IEE.711.36.2020.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1; 2. oddala skargę w stosunku do Z. B.; 3. zasądza od Z. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 583/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 29 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych - w pkt. I uchylił zaskarżone postanowienie w stosunku do Z. B., w pkt. II oddalił skargę wniesioną przez A. B.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z 29 października 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia A. i Z. B. od postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Janowie Lubelskim z 28 września 2020 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie żądania zwrotu wyegzekwowanej kwoty kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadził wobec Z. B. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 28 marca 2014 r., nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim, obejmującego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 3.500 zł należności głównej.
W wyniku wyegzekwowania dochodzonych należności wraz z kosztami egzekucyjnymi, postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie powyższego tytułu wykonawczego zostało zakończone 24 maja 2019 r.
Organ wskazał, że 26 czerwca 2020 r. do Urzędu Skarbowego w Janowie Lubelskim wpłynęło pismo Z. i A. B., w którym wnoszą o zwrot zasiłku rodzinnego za 2014 r. wraz z odsetkami z uwagi na to, że został pobrany z konta A. B., a ponadto jest świadczeniem wolnym od egzekucji. Organ egzekucyjny rozdzielił przedmiotowy wniosek: na żądanie zwrotu wyegzekwowanych kwot należności głównej wraz z odsetkami oraz na żądanie zwrotu kosztów egzekucyjnych i nadał im odrębny bieg.
Organ I instancji postanowieniem z 23 lipca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie żądania zwrotu wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi kwot w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w oparciu o tytuł wykonawczy [...]. Kolejnym postanowieniem z tej samej daty odmówił zwrotu wyegzekwowanej na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego kwoty kosztów egzekucyjnych.
Na drugie z postanowień skarżący złożyli zażalenie, w którym wnieśli o zwrot zasiłku rodzinnego, przedstawiając argumentację jak we wniosku z 26 czerwca 2020 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy postanowieniami z 1 września 2020 r.:
- uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 23 lipca 2020 r. w kwestii zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w stosunku do A. B.j jako bezprzedmiotowe, a także uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w stosunku do Z. B.,
- utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 23 lipca 2020 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie żądania zwrotu wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi kwot.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji postanowieniem z 28 września 2020 r. odmówił wszczęcia wobec Z. B. postępowania w zakresie żądania zwrotu wyegzekwowanej kwoty kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...].
Na powyższe postanowienie A. i Z. B. złożyli zażalenie. Podnieśli, że ich intencją był zwrot bezprawnie zabranego zasiłku rodzinnego, a nie kosztów egzekucyjnych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, rozpoznając zażalenie przytoczył brzmienie art. 18, art. 64c § 3, § 6a, § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ podniósł, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego zakończyło się 24 maja 2019 r. W terminie określonym w art. 64c § 6a ustawy egzekucyjnej strona nie wystąpiła do organu egzekucyjnego o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, co uniemożliwiło wydanie postanowienia w sprawie kosztów w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a.
Organ wskazał, że ustawa egzekucyjna nie zawiera innego środka prawnego, w ramach którego możliwe byłoby na wniosek zobowiązanego merytoryczne rozstrzyganie w sprawie kosztów egzekucyjnych po upływie terminów wskazanych w ustawie egzekucyjnej. Stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego zasadnie podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie w sprawie innych uzasadnionych przyczyn, skutkujących odmową wszczęcia postępowania.
W zażaleniu podatnik podkreślił, że żąda zwrotu pobranego zasiłku rodzinnego, a nie kosztów egzekucyjnych. Organ wyjaśnił jednak, że kwoty uzyskane w wyniku zajęcia rachunku bankowego (które miały być zasiłkiem rodzinnym) zostały rozliczone w części na należność główną i koszty egzekucyjne, dlatego też organ egzekucyjny zasadnie wydał dwa rozstrzygnięcia odrębnie co do kwestii zwrotu pobranych kwot, jak i kosztów egzekucyjnych. Z uwagi na tryb, w jakim wydane zostały rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, tj. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., żądania podatnika nie mogły zostać rozpatrzone merytorycznie.
W stosunku do A.B. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydał w dniu 29 października 2020 r. na podstawie art. 134 k.p.a. w zw z art. 18 u.p.e.a. postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności jej zażalenia. Podał, że A. B. nie była stroną postępowania egzekucyjnego, zaś wniosek w trybie art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. przysługuje jedynie zobowiązanemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że skarga jest zasadna jednak wyłącznie w zakresie Z. B., bowiem – jak zasadnie rozstrzygnął organ – A. B. nie posiada legitymacji do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego, które z kolei prowadzone było wyłącznie wobec jej męża. Koszty te obciążają bowiem tylko zobowiązanego i tylko on może w drodze przyznanych przez ustawę środków rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie zwalczać. Brak legitymacji czynnej powoduje zatem oddalenie skargi wobec skarżącej (pkt II wyroku).
Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania – z uwzględnieniem intencji strony dającej się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Organ nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę.
W niniejszej sprawie skarżący pismem z 26 czerwca 2020 r. wniósł o zwrócenie na rachunek bankowy środków przekazanych w trybie realizacji zajęcia egzekucyjnego wykonywanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim. Ani w tym piśmie, ani też na wcześniejszym etapie postępowania przed organem egzekucyjnym (a zakończyło się ono w dniu 24 maja 2019 r.) nie zawarto żądania określenia wysokości kosztów, czy zasady ich ponoszenia, jak stanowi o tym art. 64 § 6a i § 7 u.p.e.a. Skarżący nie podnosił też zarzutów dotyczących nadmierności pobranych kosztów, ale wskazał, że zostały one pokryte ze świadczenia, które nie powinno podlegać egzekucji, tj. z zasiłku rodzinnego, wpływającego na zajęty rachunek bankowy.
We wskazanych wyżej okolicznościach organ egzekucyjny nadał bieg wnioskowi zobowiązanego jako opartemu na art. 64c § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 6a pkt 1 u.p.e.a. stwierdzając, że wniosek ten został złożony nieterminowo. W ocenie organu nie dotrzymano bowiem terminów ustawowych, o których mowa w obu wskazanych przepisach. Uważna analiza wniosku prowadzi jednak do przekonania, że skarżący nie domaga się weryfikacji wysokości pobranych kosztów, ani nawet przyjętej zasady ich ponoszenia, uważa natomiast, że zostały one pobrane niezgodnie z prawem prowadzonej egzekucji. Oznacza to, w ocenie Sądu, że wniosek oparty został nie na wskazanej przez organ podstawie, ale na przepisie art. 64c § 3 u.p.e.a. i w zakresie wskazanych w nim przesłanek powinien być przez organ oceniony.
Przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a.
Istotą sporu jest, czy czynności egzekucyjne dokonane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostają w zgodzie z regułami prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem są zgodne z prawem. Dotyczy to sposobu prowadzenia egzekucji z wierzytelności z rachunku bankowego i sugerowanego przez zobowiązanego naruszenia ograniczeń w prowadzeniu egzekucji. Według niego bowiem przekazaniu wierzycielowi oraz rozdysponowaniu na koszty egzekucyjne podlegała kwota wolna od zajęcia, zgodnie z art. 10 § 4 u.p.e.a. Ta okoliczność nie była w ogóle analizowana w sprawie co - w ocenie Sądu - oznacza, że organ nie rozpoznał istoty sprawy.
Należy przy tym podkreślić, że wszczęcie egzekucji wymagalnego obowiązku zapłaty zobowiązania jest powinnością wierzyciela, która aktualizuje się wtedy, gdy zobowiązany obowiązku tego nie wykona dobrowolnie, dopuszczając do przekształcenia się zobowiązania w zaległość (art. 6 § 1 u.p.e.a.). W powyższym wyraża się zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej – wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, bo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli. W prawie publicznym wyłączona jest obowiązująca na gruncie postępowania cywilnego zasada dyspozycyjności dochodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Koszty będące następstwem wszczęcia i następnie prowadzenia egzekucji administracyjnej są zatem co do zasady wynikiem nieposzanowania przez zobowiązanego ładu prawnego poprzez odmowę dobrowolnego wykonania obowiązku i dlatego też są na niego nakładane. Nie oznacza to jednak, że koszty te w każdym wypadku obciążać będą zobowiązanego. Dotyczy to m.in. takiej sytuacji, gdy egzekucja jest prowadzona w sposób niezgodny z prawem, o czym stanowi właśnie wskazywany przepis art. 64c § 3 u.p.e.a.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na wniosek wierzyciela – PINB w Janowie Lubelskim. W jego trakcie dokonano zajęcia rachunku bankowego stanowiącego przedmiot współposiadania małżonków B., co pozostaje w zgodzie z art. 81 § 1a u.p.e.a. Na rachunek ten, zgodnie z oświadczeniem zobowiązanego, w dniach 23 maja 2014 r. i 24 czerwca 2014 r., wpłynęły świadczenia z tytułu zasiłku rodzinnego, które – zgodnie z art. 10 § 4 u.p.e.a. nie podlegały egzekucji. Pomimo tego, organ należność tę (przekazaną przez bank) przeznaczył m.in. na koszty postępowania egzekucyjnego, w części zaś przekazał wierzycielowi. O ile w wypadku należności przekazanej wierzycielowi, zobowiązanemu (ani też osobie trzeciej, a taki status ma w sprawie A. B.) nie przysługują już żądania inne niż cywilne, o tyle nie dotyczy to – w ocenie Sądu – kwestii kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny jest bowiem nadal dysponentem kwoty przeznaczonej na koszty egzekucyjne, a zatem te argumenty, które mogą być podnoszone w sprawie należności przekazanej wierzycielowi nie są w tym wypadku skuteczne.
Z przepisu art. 54a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1896 t.j.) wynika, że "Środki pieniężne znajdujące się na rachunkach oszczędnościowych, rachunkach oszczędnościowo-rozliczeniowych oraz na rachunkach terminowych lokat oszczędnościowych pochodzące ze świadczeń, dodatków i zasiłków, o których mowa w art. 833 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego i w art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.), oraz świadczeń, dodatków i innych kwot, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 ust. 1 i 4, art. 84 pkt 2 i 3 i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), oraz środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w części przysługującej na umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka dzieci i osoby, które osiągnęły pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej, oraz świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252), oraz dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz. U. poz. 321), są wolne od zajęcia na podstawie sądowego lub administracyjnego tytułu wykonawczego". Z art. 833 § 6 k.p.c. oraz art. 10 § 4 u.p.e.a. wynika natomiast wprost, że nie podlegają egzekucji m.in. świadczenia rodzinne. Przy tym, zarówno zobowiązany (dłużnik) na gruncie ustawy egzekucyjnej w administracji, jak i na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego, w odniesieniu do świadczeń niepodlegających egzekucji, powinni być traktowani równo, a odstępstwa od tej zasady powinny wynikać z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a w szczególności zasady naczelne postępowania, a najszersze zastosowanie mają zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.).
Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny i organ nadzoru winny nie tylko właściwie interpretować wnioski składane przez uprawnione podmioty i nadawać im odpowiedni bieg (dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia), ale też powinny w toku podejmowanych w egzekucji czynności respektować wyżej wskazane zasady.
Jak wynika z art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a., zawiadomienie o zajęciu środków na rachunku bankowym oznacza, iż z chwilą wpływu świadczenia do właściwego oddziału banku, powstaje obowiązek banku wstrzymania wypłat środków pieniężnych z zajętego rachunku do wysokości zajętej wierzytelności, a zajętą kwotę bank powinien bezzwłocznie przekazać organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności, chyba że zaistnieją przeszkody w dokonaniu wypłat. Wówczas bank musi o nich poinformować organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Przeszkodami mogą być w szczególności: brak środków pieniężnych na rachunku, czy przechowywanie na nim kwot niepodlegających egzekucji administracyjnej. Zauważyć przy tym wypada, że zgodnie z art. 71b u.p.e.a. (odpowiednik art. 892 k.p.c.) bezpodstawne uchylanie się banku od przekazania zajętej wierzytelności albo jej części organowi egzekucyjnemu może prowadzić do jej ściągnięcia od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Bank jest więc praktycznie biorąc wykonawcą egzekucji z rachunku bankowego, a jego pozycja jest szczególna i mimo że nie łączy go z wierzycielem egzekucyjnym i prowadzącym postępowanie egzekucyjne żaden stosunek prawny, to jednak niewykonanie przez bank obowiązków z art. 80 i nast. u.p.e.a., jeżeli skutkuje szkodą dla wierzyciela, narazić go może bezpośrednio na odpowiedzialność odszkodowawczą.
Z akt egzekucyjnych (dołączonych do sprawy I SA/Lu 532/20 i stanowiących akta wspólne dla obu tych spraw) wynika, że bank został poinformowany pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Janowie Lubelskim z 8 sierpnia 2014 r. o konieczności uwzględnienia w egzekucji art. 10 § 4 u.p.e.a., który określa zakres egzekucji i wyłącza z niej m.in. zasiłki dla opiekunów, świadczenia z pomocy społecznej, świadczenie wychowawcze. W rozpoznawanej sprawie nie wskazano natomiast, czy organ egzekucyjny dokonał ustaleń związanych z rzeczywistym pochodzeniem środków wpływających na rachunek bankowy, czy też ich zaniechał, czy otrzymał od banku zawiadomienie o wyłączeniu określonych należności z egzekucji, a jeśli nie – z jakich względów tak się stało i czy w konsekwencji nie obciążył kosztami własnych zaniedbań w tym zakresie zobowiązanego. Okoliczność ta wymaga zdecydowanie rozważenia, bowiem bezprawność wszczęcia i prowadzenia egzekucji, o której mowa w przepisie art. 64c § 3 u.p.e.a. może być spowodowana albo przez organ egzekucyjny, albo przez wierzyciela, od czego zależy sposób rozłożenia ciężarów związanych z powstałymi kosztami egzekucyjnymi. Powyższe będzie więc rzeczą organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł skargę kasacyjną w zakresie pkt. I wyroku Sadu I instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. I i oddalenie skargi Z. B.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 64c § 3 i § 7 w związku z § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2016 do 19.02.2021 r.) poprzez błędne zastosowanie art. 64c § 3 u.p.e.a. i uznanie, że przepis ten jest samodzielną podstawą prawną do rozpatrzenia wniosku zobowiązanego o zwrot kosztów egzekucyjnych, a w konsekwencji brak zastosowania art. 64c § 7 w zw. z § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a. do rozpatrzenia tego wniosku.
Zdaniem organu administracji, prawidłowe zastosowanie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawnych w tym art. 64c § 7 w zw. z § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a. prowadzi do uznania, że żądanie zwrotu kosztów egzekucyjnych zostało wniesione po upływie terminów określonych w art. 64c § 7 w w zw. z § 6a pkt 1 u.p.e.a.
- art. 64c § 3, art. 64c § 7 w w zw. z § 6a pkt 1 lit. a) u.p.e.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny zakwalifikował żądanie zobowiązanego jako wniosek o weryfikację wysokości kosztów egzekucyjnych oraz poprzez błędne przyjęcie, że organ nie rozpoznał istoty sprawy odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu tych kosztów.
Zdaniem organu, w niniejszej sprawie prawidłowo rozpatrzono żądanie zobowiązanego jako wniosek o zwrot kosztów egzekucyjnych oraz prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu określonego w art. 64c § 6a pkt 1 u.p.e.a. Interpretacja powyższych przepisów dokonana przez WSA w Lublinie prowadzi do przyjęcia stanowiska, iż wniosek o zwrot nienależnie pobranych kosztów można złożyć w każdym czasie, nawet po kilku latach od wyegzekwowania świadczenia.
- art. 54a, art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. v) ustawy Prawo bankowe w zw. art. 64c § 3, art. 10 § 4, art. 36 § 1 i § 1c w zw. z art. 67a § 2 oraz art. 80 §1 i § 2 u.p.e.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i uznanie przez Sąd I instancji, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest zbadanie jeszcze przed zajęciem rachunku bankowego, czy na rachunku znajdują się kwoty wyłączone spod egzekucji w celu uniknięcia ich egzekucyjnego zajęcia i nie dopuszczenia do niezgodnego z prawem prowadzenia egzekucji administracyjnej, podczas gdy stosując środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego organ egzekucyjny nie ma takiego obowiązku oraz taka praktyka doprowadziłaby do uniemożliwienia skutecznej egzekucji z rachunków bankowych przez administracyjne organy egzekucyjne. Prowadząc rachunek bankowy zobowiązanego to bank ma dokumentację i wiedzę skąd pochodzą środki pieniężne wpływające na rachunek i ma środki prawne do realizacji zajęć egzekucyjnych bądź odmowy przekazania kwot znajdujących się na rachunkach zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a.
- art. 36 § 1 w zw. z art. 67a § 2 oraz art. 80 § 1 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu administracji do wyjaśnienia kwestii czy organ egzekucyjny dokonał ustaleń związanych z rzeczywistym pochodzeniem środków wpływających w maju i czerwcu 2014 r. na rachunek bankowy zobowiązanego i jego żony. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, organy egzekucyjne w stanie prawnym obowiązującym w 2014 r. nie miały obowiązku (i nie mają takiego obowiązku także aktualnie) dokonywania ustaleń dotyczących pochodzenia środków wpływających na rachunek bankowy, gdyż otrzymują od banku zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a. zajętą kwotę pieniężną lub informację o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, ponieważ to bank ma dokumenty dotyczące pochodzenia środków wpływających na zajęty rachunek i ma wiedzę o treści art. 10 § 4 u.p.e.a.
Wskazane naruszenia, zarówno łącznie, jak i każde z osobna, miały - w ocenie kastora - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami prawa, musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wypada wskazać, że wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części (pkt I sentencji). Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisów u.p.e.a., k.p.a. oraz ustawy Prawo bankowe.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego zostało zakończone w dniu 24 maja 2019 r., natomiast strona w terminie określonym w art. 64c § 6a u.p.e.a. nie wystąpiła do organu egzekucyjnego o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, co uniemożliwiło wydanie postanowienie w sprawie kosztów w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie w stosunku do skarżącego Z. B. Sąd nie podzielił stanowiska organu co do braku podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jego zdaniem organ nie rozpoznał istoty sprawy i przyjął błędnie, iż wniosek strony należy rozpoznać na podstawie art. 64c § 7 w zw. z § 6a pkt 1 u.p.e.a., zamiast na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. Sąd wskazał też, że organ miał obowiązek zbadania, czy otrzymana z tytułu zajęcia rachunku bankowego kwota nie pochodzi ze środków wolnych od zajęcia, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie znajduje oparcia w stanie prawnym i fatycznym sprawy.
Stosownie do przepisów u.p.e.a., w zakresie i brzmieniu właściwym dla sprawy, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela (art. 64c § 3). Organ egzekucyjny zawiadamia: 1) zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia: a) wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne, b) w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne; 2) wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela (§ 6a). Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (§ 7).
Analiza treści wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasada ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego doznaje w pewnych sytuacjach ograniczeniu. Do zwrotu kosztów egzekucyjnych może dojść w dwojaki sposób, tj. albo z urzędu (art. 64c § 3 u.p.e.a.), albo na wniosek zobowiązanego (art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a.).
Stosownie do § 3 art. 64c u.p.e.a, w sytuacji, gdy koszty egzekucyjne powstały na skutek niezgodnego z prawem wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, organ zwraca zobowiązanemu koszty egzekucyjne z tytułu opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że zwrot kosztów egzekucyjnych na tej podstawie następuje z urzędu, a skoro tak, to nie jest wymagane wydanie w tym przedmiocie żadne postanowienie (por. wyroki: NSA z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2615/15; WSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wr 824/17). Przepis ten ustanawia jedynie reguły zwrotu kosztów egzekucyjnych oraz obciążenia nimi organu lub wierzyciela, a jego adresatem jest organ egzekucyjny. W związku z tym przyjmuje się, że dokonywany na podstawie tego przepisu zwrot kosztów jest czynnością materialno-techniczną (por. wyroki: w/w, WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 545/20, NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt II FSK 1113/17). Samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych nie można też upatrywać w treści art. 17 § 1 u.p.e.a. Przepis ten określa jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2004 r., sygn. akt III SA 2024/03, LEX nr 193944). Z powyższych względów wydanie przez organ na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. odrębnego postanowienia, jak przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, stanowiłoby naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 109/19).
W stanie sprawy organ nie podjął z urzędu działań w celu dokonania zwrotu zobowiązanemu pobranych kosztów egzekucyjnych, a tym samym w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a. Przedmiotem badania był bowiem wniosek wnoszącego skargę kasacyjną o zwrot kosztów. Zwrot kosztów egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego (§ 6a i 7 art. 64c u.p.e.a.) został ograniczony w czasie, w którym zobowiązany musi podjąć określone działanie. Poza tym w orzecznictwie wskazuje się, że w postanowieniu wydanym na podstawie § 7 art. 64c u.p.e.a. organ może rozstrzygać nie tylko w sprawie wysokości kosztów, ale również w zakresie zasadności ich ponoszenia (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FKS 60/16).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, co do braku podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało zakończone 24 maja 2019 r. natomiast wniosek strony wpłynął do organu 26 czerwca 2020 r. Strona nie wystąpiła też do organu, w terminie określonym w § 6a art. 64c u.p.e.a., o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, co stosownie do § 7 art. 64c u.p.e.a. stanowi niezbędny warunek do wystąpienie z wnioskiem w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Z powyższych względów organ prawidłowo więc zastosował art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stosownie do przepisów k.p.a., w wypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony organ może zachować się w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II, tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem albo też w sposób przewidziany w art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. rozumie się m.in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonego prawa.
Z powyższych względów nie do zaakceptowania jest również stanowisko Sądu I instancji w pozostałym zakresie. Należy bowiem podzielić stanowisko organu, że z przyjętej w postępowaniu egzekucyjnym procedury wynika, iż na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek badania pochodzenia środków znajdujących się na rachunku bankowym przed dokonaniem ich zajęcia. To na banku jako dłużniku zajętej wierzytelności ciąży obowiązek przeanalizowania, jakie kwoty wpływają na rachunek i czy mogą one zostać przekazane w związku z prowadzoną egzekucją organowi egzekucyjnemu, czy też są one wolne od zajęcia egzekucyjnego.
Podsumowując za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Z uwagi, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznał skargę przez jej oddalenie.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).