I GSK 66/21

I GSK 66/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Joanna Salachna /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 258/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-08-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 151, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 258/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 5 marca 2020 r. nr 26/ZGR/OR12/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 258/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę A. C. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: organ) z 5 marca 2020 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 3 sierpnia 2009 r. strona wniosła o przyznanie pomocy na zalesianie do deklarowanej powierzchni 19,99 ha, położonej w województwie w., powiecie i., gminie S., obrębie U.
Dnia 30 września 2009 r. Kierownik BP ARiMR wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Strona 4 kwietnia 2010 r. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt.
Decyzją z 27 maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Międzyświeciu przyznał stronie płatność z tytułu:
- wsparcia na zalesienie w wysokości 151.933,70 zł – płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,
- premii pielęgnacyjnej w wysokości 19.390,30 zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;
- premii zalesieniowej w wysokości 31.584,20 zł – płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.
Płatność w łącznej wysokości 202.908,20 zł wypłacono dnia 9 lipca 2010 r.
Strona składała kolejne wnioski o wypłatę pomocy na zalesianie na 2011, 2012 i 2013 rok. Trzy kolejne wnioski były uwzględnianie przez Kierownika BP ARiMR, który przyznał stronie płatności w wysokości 50.974,50 zł na każdy kolejny rok.
W związku z uznaniem uprawy za nieudatną, co wykazały przeprowadzone kontrole i nie spełniającą przesłanek do przekwalifikowania na las, nie została wydana przez Starostę decyzja w sprawie przekwalifikowania zalesionego gruntu na grunt leśny.
Decyzją z 5 stycznia 2016 r. Kierownik BP odmówił wypłaty pomocy na zalesianie bowiem strona nie przedłożyła w terminie decyzji o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na grunt leśny albo zaświadczenia o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Nie uznał przy tym działania siły wyższej (suszy) o co wnosił skarżący.
Dyrektor ARiMR w Częstochowie decyzją z 24 marca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Strona nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wyrokiem z 15 grudnia 2016 sygn. akt: IV SA/Gl 437/16 WSA skargę oddalił.
Dnia 26 czerwca 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Międzyświeciu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne przyznanych stronie na mocy decyzji z 27 maja 2010 r. oraz kolejnych decyzji. Postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowego i następnie podjęte po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1530/18.
Decyzją z 27 listopada 2019 r. Kierownik BP ARiMR w Międzyświeciu ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania innych gruntów innych niż rolne w łącznej wysokości 355.831,70 zł.
Decyzją z 5 marca 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR.
Oddalając skargę strony na decyzję organu odwoławczego WSA w Gliwicach wskazał, że organy trafnie przyjęły, uwzględniając przy tym treść wyroku NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1530/18, wydanego w sprawie dotyczącej wypłacenia skarżącemu premii zalesieniowej za 2014 r., że skarżący nie przedłożył w terminie kserokopii decyzji o przekwalifikowaniu gruntu na grunt leśny oraz że we właściwym czasie nie zgłosił suszy, jako przyczyny braku udatności uprawy. Zasadnie również w ocenie WSA organy nie uwzględniły podniesionego przez stronę zarzutu przedawnienia. Sąd I instancji podkreślił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że nieprawidłowości powstały z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Skarżący dobrowolnie zaciągnął zobowiązanie, którego warunki powinny były być mu znane, w tym warunek osiągnięcia udatności uprawy w określonym czasie. Nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego, a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu (tj. 15 marca 2017r.). Ponadto za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należy uznać doręczoną skarżącemu decyzję Kierownika BP ARiMR odmawiającą przyznania premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej na 2014r., a to nastąpiło 12 stycznia 2016r. Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 4 lipca 2017r. Do chwili wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 sierpnia 2020 r. strona wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, i zarzucając naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez:
- całkowite pominięcie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (dalej jako: rozporządzenie 796/2004), który to przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i jest podstawą przedawnienia zwrotu środków przez skarżącego, podczas gdy ww. regulacje powinny zostać przeanalizowane dwukrotnie, w każdej instancji postępowania administracyjnego osobno, czego nie zauważył organ i tym samym pozbawił skarżącego przysługującego mu prawa,
- niezbadanie w jakimkolwiek zakresie przez organ pierwszej instancji wynikającej z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 przesłanki przedawnienia zwrotu środków przez skarżącego ze względu na pozostawanie przez niego w dobrej wierze oraz niezbadanie okoliczności dobrej wiary i istotnych dla niej aspektów, podczas gdy ww. przesłanka i związane z nią okoliczności powinny zostać przeanalizowane dwukrotnie, w każdej instancji postępowania administracyjnego osobno, czego nie zauważył organ i tym samym pozbawił skarżącego przysługującego mu prawa,
- pobieżną weryfikację przez organ w postępowaniu drugoinstancyjnym przesłanki dobrej wiary skarżącego, która nie pozwoliła temu organowi stwierdzić, czy przesłanka ta wystąpiła czy też nie w odniesieniu do skarżącego, co prowadzi do wniosku, iż nie została ona właściwie zbadana również i w postępowaniu przed organem drugiej instancji, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego przysługującego mu prawa do dwukrotnego, wyczerpującego zbadania sprawy, gdyż kwestia upływu przedawnienia wynikającego z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 nie została ani razu wyczerpująco przeanalizowana w taki sposób, by w oparciu o tę analizę wydać decyzję, która kończy postępowanie;
2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zaniechania wskazane w zarzucie poprzedzającym, co stanowi jednocześnie o naruszeniu zasady praworządności, o naruszeniu obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego swobodnej a nie dowolnej oceny, poprzez rzeczywiste pominięcie instytucji przedawnienia zwrotu środków przez skarżącego i całokształtu materiału dowodowego wskazującego na pozostawanie skarżącego w dobrej wierze, które to przedawnienie uzasadnia;
3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne pominięcie, że organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty rozstrzygania sprawy, a więc na dzień wydania przez nie decyzji i w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym organ powinien był uwzględnić, że w dacie wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności przez skarżącego grunt był przekwalifikowany na grunt leśny, co musiało skutkować niemożliwością wydania ww. decyzji ustalającej w sytuacji w której WSA nie był związany zarzutami skargi;
4) naruszenie art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi ze względu na przyjęcie błędnego zakresu związania WSA wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 2019 roku sygn. akt I GSK 1530/18 i błędne uznanie, że:
- z wyroku tego wynika, iż skoro skarżący nie przedłożył decyzji Starosty o przekwalifikowaniu gruntu w grunt leśny do końca roku kalendarzowego, w którym mija 5 lat od złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa tj. do 31 grudnia 2015 roku, to nie zachował terminu do wykonania nałożonych na niego obowiązków, co w dalszej kolejności musiało skutkować koniecznością wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności za cały okres wsparcia oraz, że:
- wyrok ten przesądza o braku dobrej wiary skarżącego, co skutkuje brakiem uznania, że doszło do przedawnienia zwrotu środków przez skarżącego, podczas gdy ww. orzeczenie przesądzało jedynie kwestię nieudowodnienia przez skarżącego wystąpienia przesłanki siły wyższej, w rezultacie czego nie uzyskał on jedynie płatności na zalesienie za rok 2014, a w żadnym razie nie odnosiło się do kwestii konieczności zwrotu całości środków pobranych przez skarżącego tytułem wsparcia na zalesienie oraz niewystąpienia przedawnienia tego zwrotu.
5) ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 18 ust. 2 pkt 1 oraz § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa opisanych poniżej w pkt 1-3 - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ pominął, iż w przypadku, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a więc będącej pochodną ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności powinności co do jej zwrotu, a w sprawie pozostają wątpliwości co do normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, jeśli nie występują przesłanki negatywne, podczas gdy organ powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wobec wystąpienia wątpliwości co do normy prawnej wynikającej z § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku tj. rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2010 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie);
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił WSA naruszenia prawa materialnego:
1) naruszenie § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku tj. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2010 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłankę zwrotu pomocy na zalesienie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania stanowi brak przekwalifikowania gruntu na grunt leśny do końca roku kalendarzowego, w którym mija 5 lat od złożenia oświadczenia wskazanego w § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa, podczas gdy z przepisu tego nie wynika termin na dokonanie ww. przekwalifikowania, skutkiem niedotrzymania którego jest obowiązek zwrotu całości uzyskanego wsparcia;
2) naruszenie 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku tj. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2010 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego wynika termin w jakim ma dojść do przekwalifikowania gruntu na grunt leśny, aby nie było konieczności zastosowania sankcji w postaci obowiązku zwrotu całości otrzymanego wsparcia na zalesienie, podczas gdy ww. regulacja odnosi się jedynie do premii pielęgnacyjnej w piątym roku od zalesienia oraz premii zalesieniowej i stanowi o warunkach ich otrzymania;
3) naruszenie § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2010 roku w zw. z § 13 ust. 9 tego rozporządzenia w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2010 roku poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepisy nakazują zwrot całego wsparcia na zalesienie w sytuacji, w której skarżący nie dokonał przekwalifikowania gruntu na leśny do końca roku kalendarzowego, w którym mija 5 lat od złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa, a w rezultacie nakazują zwrot całości otrzymanej pomocy na zalesienie zawsze, kiedy skarżący nie będzie uprawniony do premii pielęgnacyjnej w piątym roku od zalesienia oraz premii zalesieniowej, podczas gdy brak premii pielęgnacyjnej w piątym roku od zalesienia i brak premii zalesieniowej nie warunkują zwrotu całego wsparcia, co wynika z § 18 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa;
4) naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez:
- jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA, że czteroletni termin przedawnienia, o którym mowa w tym przepisie powinien być liczony od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, podczas gdy powinien on być liczony od daty wypłaty środków skarżącemu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zwrotu środków, gdy to przedawnienie wystąpiło co najmniej w zakresie płatności otrzymanej przez skarżącego w 2010 roku;
- błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że dla oceny wystąpienia dobrej wiary ma znaczenie brak winy skarżącego w niedokonaniu przekwalifikowania gruntu na leśny w terminie wynikających z § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa, podczas gdy istotny jest moment pozostawania przez niego w usprawiedliwionym przekonaniu o przysługiwaniu mu praw w chwili wypłaty konkretnej płatności;
- "błędną niewłaściwe zastosowanie" i przyjęcie, że ww. przepis nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia przedawnienia zwrotu środków przez skarżącego, podczas gdy upływ wskazanego w nim czteroletniego terminu liczonego od daty otrzymania płatności w przypadku skarżącego będącego w dobrej wierze skutkuje koniecznością uznania wystąpienia przedawnienia;
- jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący nie pozostawał w dobrej wierze, podczas gdy w chwili pobierania płatności był on w uzasadnionym przekonaniu, że prawo do wsparcia mu przysługuje.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego Wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, względnie, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z 5 marca 2020 r. w całości oraz uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Międzyświeciu z 27 listopada 2019 r. w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
Również w orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z 5 marca 2020 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Przed dokonaniem analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać podstawy normatywne działania organów, które następnie zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres pomocy na zalesianie w poddanym kontroli judykacyjnej okresie zakreślony został przez prawodawcę unijnego w art. 36 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1, dalej: rozporządzenie 1698/2005). Na podstawie tego przepisu wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 Oś 2 tego rozporządzenia, pn. "Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich" dotyczy m.in. "...środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez: i) pierwsze zalesianie gruntów rolnych; ii) pierwsze zakładanie systemów rolnoleśnych na gruntach rolnych; iii) pierwsze zalesianie gruntów nierolniczych." Podkreślić należy, że istotnym aktem normatywnym jest także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009, Nr 48, poz. 390 z późn. zm.), które wskazywało warunki przyznania pomocy. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia "pomoc na zalesianie obejmuje:
1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia;
2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia;
3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia."
Do tych innych normatywnych warunków uzyskania pomocy w tym zakresie zaliczyć należy zobowiązanie rolnika do pielęgnacji założonej uprawy przez 5 lat od wykonania zalesienia (§ 4 pkt 2b rozporządzenia) oraz do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie (pkt 3 § 4 rozporządzenia).
Niezwykle istotny - z perspektywy zarzutów skargi kasacyjnej - jest § 13 ust. 9 rozporządzenia, który stanowi, że premia pielęgnacyjna w piątym roku od zalesienia oraz premia zalesieniowa, począwszy od piątego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny, dokonanym w formie decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie gruntów objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Z perspektywy środków sankcjonujących z tytułu braku wywiązania się przez beneficjenta z obowiązków wynikających z programu istotny jest § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku), zobowiązujący rolnika do zwrotu (obligatoryjnie) pomocy na zalesianie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek.
Podkreślić należy, że problematyka przyznania stronie pomocy na zalesienie była przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne. Należy uwzględnić zarówno wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 437/16, jak i wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1530/18. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z 24 marca 2016 r. nr OR12-2016-003 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie. Prawidłowość powyższego wyroku została potwierdzona, po złożeniu przez stronę skargi kasacyjnej, ww. wyrokiem NSA z 11 czerwca 2019 r. oddalającym skargę kasacyjną. W wyroku tym NSA stwierdził, że w terminie wynikającym z rozporządzenia skarżący nie przedłożył kopii decyzji o przekwalifikowaniu gruntu na grunt leśny. Tak więc Sądy obu instancji jednoznacznie stwierdziły, że skarżący nie wywiązał się normatywnego obowiązku w terminie i nie przedłożył w terminie kopii decyzji o przekwalifikowaniu gruntu na grunt leśny. Decyzja Starosty Powiatowego w Iławie z 20 stycznia 2017 r. o przekwalifikowaniu gruntu na grunt leśny powyższego normatywnego warunku tj. o przekwalifikowaniu gruntu na grunt leśny nie spełnia. Wskazać należy, ze ustalenia te są zarówno dla Sądu pierwszej instancji, jak i dla NSA wiążące na podstawie art. 170 p.p.s.a. Orzeczenie prawomocne wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W związku z takim zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na funkcjonalne powiązanie zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze formalnoprawnym, zawartych w pkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.
Dokonując analizy zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze formalnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny stwiedza, że zarzuty te są bezzasadne. Skarżąca kasacyjnie strona zarzuca WSA naruszenie art. 151 p.p.s.a. (tj. przepisu o charakterze wynikowym) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Konkretyzując powyższe zarzuty kasacyjne strona powiązała je z zarzutami niewłaściwej oceny dokonanej przez ten Sąd w zakresie działania organów. Zdaniem kasatora organy naruszyły zarówno ogólne zasady postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 15 k.p.a.), jak również zasady dowodowe (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez ten Sąd pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skutkującej oddaleniem skargi w sytuacji gdy grunt rolny został przekwalifikowany w dacie wydania decyzji na grunt leśny. Podkreślić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). "Należy więc przyjąć, że niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1, że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek (por. T. Woś, w: T. Woś (red.): Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 274 i J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197)." Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.
Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – w tym, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) należy stwierdzić, że wojewódzki sąd administracyjny może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się – co należy podkreślić – do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Brak zaś odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Uchybieniem tym może być pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, z 25.04.2024 r., III OSK 794/23, LEX nr 3712243). Skarżący kasacyjnie, formułując zarzut skargi kasacyjnej w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia wskazał na akceptację przez WSA sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego pomimo naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji błędnego stwierdzenia przez ten Sąd, że postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z wzorcami normatywnymi. W szczególności skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że zaakceptował ocenę organów o zasadności zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności przez skarżącego grunt był przekwalifikowany na grunt leśny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązany jest wskazać i uzasadnić, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania oraz - co jest niezwykle istotne - że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek analizy przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. (s. 11 skargi kasacyjnej).
Jak już wyżej zostało wskazane, skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu formalnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaniechanie przez organ pierwszej instancji rozważenia problematyki przedawnienia w uzasadnieniu decyzji stanowi uchybienie tego organu. Jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy konwalidował tę nieprawidłowość i zbadał, a następnie w uzasadnieniu decyzji z 5 marca 2020r. szczegółowo opisał, normatywne przesłanki przedawnienia z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy (k. 126 – 127 akt administracyjnych). Ponadto Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość rozważań organu odwoławczego w tym zakresie (s. 20 - 23 uzasadnienia wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy zarzutów naruszenia przepisów procesowych stwierdzając, że są one niezasadne. WSA skupiając się przede wszystkim na odmiennej od oczekiwanej przez skarżącego oceny skutków wynikających z wydanej przez Starostę decyzji o przekwalifikowaniu gruntu rolnego na las w 2017 r., stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazał dlaczego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego uznał, że fakt wydania decyzji o przekwalifikowaniu gruntu nie ma zasadniczego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowo został skonstruowany zarzut formalnoprawny zawarty w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna wyznacza ramy postępowania kontrolnego w stosunku do zaskarżonego wyroku. Strona jest dysponentem takiego postępowania ustalając jego granice poprzez powołanie podstaw kasacyjnych i zarzutów. Zatem ma to być stanowcze, a nie alternatywne określenie granic postępowania kasacyjnego. Skoro strona zwalcza skarżony wyrok to zobowiązana jest, biorąc pod uwagę powyżej opisane wzorce normatywne, jednoznacznie wyznaczyć ramy, w których powinien działać sąd kasacyjny. Wyznaczenie tych granic materializuje się z chwilą upływu terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Budowanie zarzutów alternatywnych nie spełnia tego warunku, bowiem granice sprawy kasacyjnej nie zostają jednoznacznie określone.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że podjęta w skardze kasacyjnej próba zakwestionowania ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego zaaprobowanego przez Sąd I instancji nie powiodła się. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest więc stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji.
Z uwagi na funkcjonalne powiązanie zarzutów skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawartych w petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.
Na wstępie rozważań o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2010 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku) oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 poprzez błędną ich wykładnię.
Skarżący kasacyjnie w powyższych zarzutach kwestionuje przede wszystkim końcowy termin w którym – z perspektywy normatywnej - zobowiązany był do wykazania pozytywnej oceny w zakresie udatności uprawy leśnej oraz konsekwencje prawne stwierdzenia, że uprawa leśna jest nieudatna. Udatność uprawy stanowi bowiem podstawę do dokonania przekwalifikowania gruntu na grunt leśny. Skarżący kasacyjnie sprzeciwia się obowiązkowi zwrotu całego otrzymanego wsparcia na ten cel. Skarżący nie kwestionuje jednak faktu braku uzyskania decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ w przedmiocie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny w terminie do 31 grudnia 2015r., jednocześnie potwierdzającej udatność uprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że program w którym uczestniczył skarżący jest programem wieloletnim. W stosunku do skarżącego zostały zastosowanie przez organy środki sankcjonujące z tego powodu, że nie zrealizował w terminie podstawowego celu tego programu, którym było uzyskanie udatności uprawy leśnej.
Na podstawie § 13 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa premia pielęgnacyjna w piątym roku od zalesienia oraz premia zalesieniowa, począwszy od piątego roku od zalesienia, jest wypłacana po uprzednim przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny, dokonywanym w formie decyzji, wydanej przez starostę właściwego ze względu na położenie gruntów objętych zalesieniem albo w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Kopię decyzji w sprawie przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny albo zaświadczenie o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na grunt leśny w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków składa się do kierownika biura powiatowego Agencji do końca roku kalendarzowego, w którym upływa 5 lat od dnia złożenia oświadczenia wymienionego w § 12 ust. 2. Z treści § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa (w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie dnia 1 czerwca 2010 roku) jednoznacznie wynika, że rolnik zwraca pomoc na zalesianie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, jeżeli w wyniku oceny udatności uprawy leśnej o której mowa w § 13 ust. 10 rozporządzenia zostało stwierdzone, że uprawa leśna jest nieudatna.
Podkreślić należy, że WSA w uzasadnieniu wyroku w sposób prawidłowy dokonał szczegółowej analizy problematyki intertemporalnej w analizowanym obszarze, a w szczególności § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 maja 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wskazując, że do zwrotu pomocy z tytułu zdarzeń stanowiących podstawę zwrotu tej pomocy, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z wcześniejszym brzmieniem, obowiązującym do 4 czerwca 2018 r. zalesiony grunt nie został przekwalifikowany na grunt leśny z uwagi na negatywną ocenę udatności uprawy leśnej.
WSA wskazał prawidłowo zakres zobowiązania skarżącego do dbania przez pięć lat o uprawę. Dbałość ta ma zagwarantować udatność uprawy w piątym roku od jej złożenia. Dlatego brak osiągnięcia tego celu w tym okresie oznacza nieudatną uprawę, o jakiej mowa w § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Sąd ten prawidłowo wskazał także zakres sankcjonowania naruszenia ww. obowiązków podkreślając, że wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu zalesiania musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w postaci niezrealizowania celu jakim jest udatna uprawa w okresie do końca roku, w którym minęło 5 lat od złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania. To że w 2017 r. ostatecznie skarżący uzyskał decyzję starosty o przekwalifikowaniu gruntu na leśny nie ma wpływu na kwestię zachowania przez skarżącego terminu, co do której wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 11 czerwca 2019r., sygn. akt I GSK 1530/18.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny zachowania strony w świetle ustalonego stanu faktycznego wskazując, że nie można przyjąć, że skarżący kasacyjnie działał w dobrej wierze, a w konsekwencji, że okres przedawnienia zwrotu płatności wynosi cztery, a nie dziesięć lat. Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, znajdującym zastosowanie do płatności wypłaconych stronie w 2010r., obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres pomiędzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zatem, jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Oznacza to, że okoliczności dobrej wiary ustalające ten okres na cztery lata podnoszone przez skarżącego powinny być przez organ rozważone. To, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny, uważając, że one istnieją, choćby przypuszczenie to było błędne, jeżeli tylko błędność przypuszczenia można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu przypuszczenia w zakresie wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. Strona będąca w złej wierze nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby, gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, mającego zastosowanie do kolejnych płatności z lat 2011-2013.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił zachowanie strony w trakcie realizacji programu wskazując, że nieprawidłowości powstały z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Sąd ten podkreślił, że skarżący dobrowolnie zaciągnął zobowiązanie, którego warunki powinien znać, w tym podstawowy warunek osiągnięcia udatności uprawy w określonym czasie od momentu rozpoczęcia realizacji programu. Obowiązkiem strony było dbanie o uprawę. Na ten cel bowiem otrzymywał premię pielęgnacyjną. Były przeprowadzone przez organy w czasie trwania programu trzy kontrole administracyjne. Pierwsza kontrola udatności uprawy przeprowadzona została w maju 2014 r. Kontrola ta wykazała nieudatność uprawy. Druga, przeprowadzona w listopadzie 2014 r. nie pociągnęła za sobą oceny z uwagi na dosadzenie przez skarżącego w październiku tego roku nowych sadzonek. Trzecia, przeprowadzona w październiku 2015 r. ponownie wykazała brak udatności uprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wskazał, że to na skarżącym ciążył obowiązek dbania o uprawę i z tego obowiązku nie wywiązał się. Działania siły wyższej w niniejszej sprawie nie wykazano. Natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w Iławie z 16 listopada 2015r. jednoznacznie wynika, że pokrycie uprawy nie przekraczało 60%. Sadzonki posadzone jesienią 2014 r. i wiosną 2015 r. w dużej części nie przyjęły się bowiem zostały zasadzone w mocno zachwaszczonej glebie, a ponadto były niewłaściwej jakości. Cała plantacja była zachwaszczona i niewłaściwie pielęgnowana. WSA w sposób prawidłowy zaakceptował pogląd organu wskazującego, że do nieprawidłowości doszło z upływem 31 grudnia 2015 r., a więc w terminie do upływu którego skarżący zobowiązany był przedłożyć decyzję właściwego starosty o przekształceniu gruntu rolnego na leśny, jednocześnie potwierdzającej udatność uprawy. Był to bowiem normatywny warunek wydania decyzji o przekształceniu gruntu. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego. Dlatego też okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu (tj. 15 marca 2017r.). WSA w sposób prawidłowy określił też czynności (akty właściwej władzy) przerywające bieg terminu przedawnienia. Za taki akt należy uznać doręczoną skarżącemu dnia 12 stycznia 2016r. decyzję Kierownika BP ARiMR odmawiającą przyznania premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej na 2014 r. Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w dniu 4 lipca 2017r. Do chwili wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął więc okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.
W związku z powyższym, podsumowując powyższą analizę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny zarówno przepisów proceduralnych, jak również przepisów prawa materialnego wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonych decyzji. WSA w uzasadnieniu wyroku w sposób prawidłowy omówił także problematykę intertemporalną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy postępowały w sposób zgodny z normatywnymi wzorcami postępowania (m.in. przestrzegały zarówno naczelnych zasad postępowania, jak i jego zasad dowodowych), a WSA - kontrolujący działalnie organów - nie naruszył art. 151 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w części za nieprawidłowo skonstruowane, a w części za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.