I GSK 647/22

I GSK 647/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6553
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1845/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-06
Skarżony organ
Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 72-80, art. 8
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1845/21 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 stycznia 2021 r. nr 1/PO/ODM/2020/DG w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty wynikającej z poniesionej i odprowadzonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej dostaw mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w W. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 6 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1845/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. w W. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej zwanego: organem) z 5 stycznia 2021 r. nr 1/PO/ODM/2020/DG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, lub wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwem procesowego za obie instancje. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 1 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wadliwe wykonanie przez sąd I instancji funkcji kontrolnej polegającą na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, prawnego, wadliwego uzasadnienia i wadliwej ocenie dowodów polegającego na przyjęciu mimo przeciwnych faktów i obowiązujących norm prawnych, że :
– przyjęcie jednoznacznego stanowiska, że pozycja podmiotu skupującego odpowiada roli płatnika, zaś kwestia ta jest niejednoznaczna i bardzo dyskusyjna;
– pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy faktu podsiadania przez państwa członkowskie w ich budżecie (w oparciu o przepisy unijne) 1% przekazanej opłaty przez podmioty skupujące i możliwości przeznaczenie jego wyłącznie na cele pokrycia upadłości, niewypłacalności producentów;
– brak innych możliwości prawnych uzyskania rekompensaty z tytułu poniesionego uszczerbku majątkowego przez podmiot skupujący powstałego w przypadku niewypłacalności dostawcy hurtowego, za którego dokonał on wpłaty, niż przez stwierdzenie nadpłaty w trybie ustawy Ordynacja podatkowa. to jest naruszenie następujących przepisów :
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 72 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 75 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz w zw. z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych i art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 299 str. 1 ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem o jednolitej wspólnej organizacji rynku) przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego, przez pominięcie okoliczności i dowodów wskazanych w skardze;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.; dalej zwanej: u.f.p.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w aspekcie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygania (de facto brak takiego wskazania i tym bardziej wyjaśnienia), kluczowej kwestii odnoszących się do przesądzenia przez sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z pobraniem podatku na rzecz budżetu państwa;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 78 ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (Dz. U. UE. L. z 2007 r. nr 299, ze zm.) przez pominięcie tych norm prawnych przy ocenie niniejszej sprawy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 art. 11 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) przez błędną ich wykładnię.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 36 ust.1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004 i art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 polegające na:
– błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że przy należytym wykonaniu spoczywających na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, nie przysługuje mu prawo do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 36 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) i w związku z art. 78, ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, przez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej, że decyzja Prezesa KOWR oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Olsztynie oparte zostały na błędnym uznaniu, że podmiotowi skupującemu skarżącej) przysługuje status płatnika, a nie inkasenta, czy też jeszcze zupełnie inny status, w odniesieniu do obowiązku uiszczenia opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty indywidualnej, który to obowiązek wynika z ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574);
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i ait. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8, art. 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) polegające na :
– ich niewłaściwym zastosowaniu (art. 2 § 1 i 2 , art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8) w zw. z art. 40 i art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka;
w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez organ, za nim przez sąd, że przy należytym wykonaniu spoczywających na podmiocie skupującym obowiązków wynikających z obowiązujących w latach 2013 – 2015 przepisów prawa: ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) w szczególności art. 36, oraz powołanych powyżej przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej, że opłaty te nie są dochodem budżetu państwa, co uniemożliwia stronie prawa do żądania stwierdzenia nadpłaty w trybie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa mimo, że przepisy te stosuje się odpowiednio;
d) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 869) przez jego błędną wykładnię.
Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Na wstępie należy podkreślić, że sporne zagadnienie było przedmiotem wcześniejszych wyroków NSA z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1640/18 oraz 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1712/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane w nim stanowisko. Pomimo obszernej argumentacji skargi kasacyjnej zagadnienie stanowiące jej materię można sprowadzić w gruncie rzeczy do kilku zasadniczych zagadnień prawnych.
Należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie spółdzielnia jako podmiot skupujący uczestniczyła w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka na podstawie przepisów rozdziału drugiego ustawy o organizacji rynku mleka. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004 z dnia 30 marca 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 94, str. 22 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 595/2004), które znajduje również zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przed dniem 1 października każdego roku podmioty nabywające i, w przypadku sprzedaży bezpośredniej, producenci odpowiedzialni za opłaty wyrównawcze wpłacają do właściwego organu należną kwotę zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo członkowskie; podmioty nabywające są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów na podstawie art. 79 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zgodnie z art. 81 ust. 1 tego rozporządzenia. Bez uszczerbku dla stosowania art. 107 – 109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą zdecydować, że płatność należnej kwoty związanej z 12-miesięcznym okresem rozpoczynającym się w dniu 1 kwietnia 2014 r. jest dokonywana w trzech rocznych, nieoprocentowanych ratach. Pierwsza roczna opłata, stanowiąca co najmniej 1/3 łącznej należnej kwoty, wpłacana jest do dnia 30 września 2015 r. Do dnia 30 września 2016 r. wpłacana jest kwota stanowiąca co najmniej 2/3 łącznej należnej kwoty. Łączna należna kwota zostaje uregulowana do dnia 30 września 2017 r. Państwa członkowskie zapewniają, by producenci byli beneficjentami takiego systemu płatności ratalnych. Z kolei, w myśl art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 595/2004 w przypadku niewywiązania się z terminu płatności określonego w ust. 1 należne sumy zostają obciążone odsetkami rocznymi, w wysokości równej trzymiesięcznym stopom referencyjnym obowiązującym na dzień 1 października każdego roku, zgodnie z załącznikiem 2, zwiększonym o jeden punkt procentowy.
Z powyższej regulacji wynika, że podmioty skupujące są odpowiedzialne za pobieranie opłat z tytułu nadwyżek w dostawach uiszczanych przez producentów (również opłat rozłożonych na raty), a w przypadku braku dokonania płatności opłaty wyrównawczej w terminie, są obowiązane od kwoty tej zapłacić odsetki. Przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 595/2004 czyni zatem podmioty skupujące odpowiedzialnymi za pobieranie opłat, a nie tylko za ich przekazywanie na rachunek bankowy organu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, jako podmiot skupujący uczestniczący w realizacji mechanizmu kwotowania produkcji mleka, zobowiązana była do wniesienia opłat ustalonych dostawcy hurtowemu i z obowiązku tego się wywiązała w wymaganym terminie.
W sprawie nie budzi wątpliwości status samej skarżącej jako płatnika opłaty, co wynika z konstrukcji przytoczonych powyżej przepisów, jak również z jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszącego się do stwierdzenia odpowiedzialności płatnika z tytułu opłaty naliczanej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych kwoty dostaw (por. wyroki NSA z: 11 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1648/18 oraz 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 273/18). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie podmiotu skupującego jako płatnika wynika z zarówno z art. 8 o.p., jak i 36 ustawy o organizacji rynku mleka, ponieważ o tym czy dany podmiot jest płatnikiem decyduje treść nałożonych przez przepisy prawa uprawnień i obowiązków oraz ich analiza. Podkreśla się również, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z przekroczeniem przez dostawców hurtowych w roku kwotowym kwoty krajowej przeznaczonej dla dostawców hurtowych różni się od konstrukcji zobowiązań podatkowych. Dlatego też przepisy Ordynacji podatkowej do tych opłat stosuje się odpowiednio, tj. z uwzględnieniem specyfiki tej opłaty, ponieważ podmiot skupujący ma odpowiednie instrumenty prawne do wyegzekwowania należnej opłaty.
Istota sporu skarżącej kasacyjnie spółdzielni z organami w rozpatrywanej sprawie dotyczy istnienia podstaw do zastosowania względem skarżącej instytucji nadpłaty uregulowanej w Ordynacji podatkowej (Rozdział 9 Nadpłata). Jak wspominano na wstępie motywów rozstrzygnięcia w kwestii tej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1640/18 oraz 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1712/22 stwierdzając, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz w ustawie o organizacji rynku mleka nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72 – 80 o.p. Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane we wspomnianym wyroku, że przepisy prawa unijnego również nie przewidują możliwości zwrotu uiszczonej opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej, ponieważ takiej podstawy nie stanowią ani art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/07, ani art. 16a rozporządzenia nr 595/2004, ani też art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 1788/2003.. Przepisy krajowe jak i unijne dotyczące kwotowania produkcji mleka nie stanowią zatem podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72 – 80 Ordynacji podatkowej.
Reasumując należy stwierdzić, że przekazanie wpłat z tytułu opłaty wyrównawczej na konto budżetu państwa stanowi w istocie czynność materialno- techniczną, ponieważ po stronie państwa członkowskiego spoczywa, na podstawie art. 78 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. o jednolitej wspólnej organizacji rynku, obowiązek transferu opłaty w wysokości 99% pobranych środków na rzecz Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). Środki te stanowią zatem w gruncie rzeczy dochód budżetu Unii Europejskiej i nie mogą być traktowane jako dochód budżetu państwa w rozumieniu ustawodawstwa krajowego (art. 28 § 1 o.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.f.p.), a zatem nie stanowią podstawy do zastosowania przepisów o nadpłacie (art. 72 – 80 Ordynacji podatkowej).
Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 o.p. oraz art. 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 595/2004 i art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, art. 36 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 78, ust. 2, art. 79, art. 81 ust. 1 i 3 i art. 84 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, art. 2 § 1 i 2, art. 3 pkt. 1, 3 lit. c, pkt. 8, art. 28 § 1 w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 2 o.p. oraz art. 41 ustawy o organizacji rynku mleka, w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 13 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 574) oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 60 ust. i art. 67 ust. 1 u.f.p.
Poza powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności działania organów orzekających w sprawie, rozpatrując sprawę w jej materialnoprawnych granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a), co doprowadziło do zasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej uwzględniania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c". Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżąca kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.