I GSK 645/25

I GSK 645/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Surmacz
Małgorzata Grzelak
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 188, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 324
art. 14 Iza  ust. 1
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 473/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w M. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 23 stycznia 2025 r. nr CPPC-D04.73.17.14.11.2024 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] w M. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 473/25, po rozpoznaniu na rozprawie skargi Stowarzyszenia [...] w M. (strona skarżąca, Stowarzyszenie) na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa (organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 23 stycznia 2025 r., nr CPPC-D04.73.17.14.11.2024 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, w pkt 1/ stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Centrum Projektów Polska Cyfrowa; w pkt 2/ zasądził od Centrum Projektów Polska Cyfrowa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Strona skarżąca 14 sierpnia 2024 r. złożyła do Centrum Projektów Polska Cyfrowa za pośrednictwem sytemu informatycznego LSI (systemu informatycznego CPPC służącego do obsługi naboru) wniosek pn. "[...]" o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w naborze nr [...]. Wniosek złożono w ramach programu: Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności (KPO) - Szkolenia dla urzędników, priorytetu: Rozwój e-usług i ich konsolidacja, tworzenie warunków dla rozwoju przełomowych technologii cyfrowych w sektorze publicznym, gospodarce i społeczeństwie, usprawnienie komunikacji między instytucjami publicznymi, obywatelami i biznesem oraz wyrównywanie poziomu wyposażenia szkół i podnoszenie kompetencji cyfrowych obywateli, działania: C2.1.3. E-kompetencje. Celem projektu jest podniesienie kompetencji cyfrowych 3723 pracowników administracji rządowej i samorządowej.
Na etapie oceny merytorycznej wniosku, pismem z 26 września 2024 r. Wnioskodawca został wezwany przez organ na podstawie § 9 ust. 8 Regulaminu do dokonania poprawienia/uzupełnienia wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie:
1. dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 "Właściwie określone wydatki kwalifikowalne";
2. dotyczącym kryterium merytorycznego nr 11 "Wykonalność i poprawność harmonogramu realizacji przedsięwzięcia".
W treści pisma wskazano szczegółowo oczekiwane przez organ wyjaśnienia, poprawienia/uzupełnienia oraz zawarto informację: "Proszę o zalogowanie się do systemu informatycznego LSI i poprawienie/uzupełnienie wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem".
Opisane pismo organ przesłał stronie skarżącej za pośrednictwem platformy e-PUAP.
Strona skarżąca odpowiedziała na wezwanie w następujący sposób:
- w zakresie kryterium nr 4 przedstawił obszerne wyjaśnienia na piśmie, które zostało przesłane organowi za pośrednictwem platformy e-PUAP,
- w zakresie kryterium nr 11 uzupełnił harmonogram bezpośrednio w formularzu wniosku w systemie informatycznym LSI.
Pismem z 18 października 2024 r., do którego dołączono kartę oceny, CPPC powołując się na art. 14 Izd ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki i rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324 ze zm.: dalej: u.z.p.p.r.) oraz § 9 ust. 18 oraz § 9 ust. 4 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego – nabór nr [...] (dalej Regulamin) poinformowało, że wniosek nie uzyskał oceny pozytywnej we wszystkich kryteriach merytorycznych ocenianych metodą zerojedynkową oraz uzyskał łącznie 1190 punktów.
W związku z tym, że wniosek nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, nie został oceniony pozytywnie i tym samym nie został wybrany do objęcia wsparciem.
Z karty oceny wynika, że nie uznano za spełnione kryterium nr 4 "Właściwie określone wydatki kwalifikowalne"; gdyż dotyczące go poprawienie/uzupełnienie wniosku zostało przesłane za pośrednictwem platformy e-PUAP a nie LSI i jako takie nie mogły zostać wzięte pod uwagę.
We wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia strona skarżąca nie zgodziła się z oceną kryterium merytorycznego nr 4, przy czym zakwestionowała zarówno to, że w toku oceny zostały pominięte jej wyjaśnienia z 1 października 2024 r. jak i to, że sama pierwotna treść wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem zostało uznane za niewystarczające.
Pismem z 23 stycznia 2025 r., nr GPPC-D04.73.17.14.11.2024, organ powołując się na art. 14 lze ust. 5 i 7 u.z.p.p.r. oraz § 11 ust. 7 i 8 Regulaminu poinformował, że negatywna ocena wniosku zostaje podtrzymana. Organ wyjaśnił, że wniosek został oceniony negatywne z uwagi na negatywną ocenę kryterium nr 4 pt. "Właściwie określone wydatki kwalifikowane" (Wnioskodawca w tym kryterium otrzymał 0 pkt.). Instytucja stwierdziła, że powodem negatywnej decyzji było "niedostosowanie się do wymogów określonych w piśmie z wezwaniem do poprawienia/uzupełnienia wniosku. Kryterium nr 4 zostało ocenione negatywnie, ponieważ Oceniający nie uwzględnili informacji i wyjaśnień przekazanych przez Wnioskodawcę w piśmie z dnia 1.10.2024 r. - w odpowiedzi na wezwanie z dnia 26.09.2024 r. Oceniający uznali, że wyjaśnienia te powinny były zostać złożone przez LSI, a ponieważ pismo Wnioskodawcy zostało przekazane przez ePUAP, to należy je uznać za nieistniejące". Z uwagi na to, że w kryterium nr 4 Stowarzyszenie otrzymało 0 pkt., cały wniosek został oceniony negatywnie, mimo że otrzymał 1190 pkt.
We wniesionej do WSA w Warszawie skardze Stowarzyszenie zarzuciło przeprowadzonej ocenie wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem naruszenie:
1) art. 14 Iza u.z.p.p.r. przez dokonanie oceny przedsięwzięcia w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, w tym w szczególności przez przyjęcie, że przekazanie przez Instytucję wezwania do uzupełnienia/poprawienia w sposób niezgodny z Regulaminem jest bez znaczenia, natomiast przekazanie przez Skarżącego odpowiedzi na to wezwanie w sposób niezgodny z wezwaniem (ale zgodny z Regulaminem) skutkuje nieuwzględnieniem odpowiedzi udzielonych przez Skarżącego.
2) Regulaminu w zw. z art. 14 Izb u.z.p.p.r. polegające na:
a) naruszeniu § 9 ust. 11 Regulaminu przez ocenę wniosku w zakresie kryterium nr 4 z pominięciem wyjaśnień Wnioskodawcy z 1 października 2024 r., mimo że zgodnie z § 9 ust 11 Regulaminu dodatkowe informacje i wyjaśnienia przekazane przez Wnioskodawcę (niezależnie od sposobu przekazania) stanowią integralną część wniosku (niezależnie od tego, czy zostały przekazane przez LSI czy przez ePUAP).
b) naruszenie § 9 ust 16 Regulaminu przez ocenę wniosku w zakresie kryterium nr 4 z pominięciem wyjaśnień z 1 października 2024 r., mimo że wyjaśnienia te zostały przekazane organowi, a zgodnie z § 9 ust. 16 Regulaminu wniosek ocenia się na podstawie pierwotnej treści tylko wtedy, gdy wyjaśnienia/informacje w ogóle nie zostały przekazane przez Wnioskodawcę, tj. tylko wtedy, gdy Wnioskodawca w ogóle nie odpowiedział na wezwanie.
c) naruszenie § 9 ust. 9 Regulaminu poprzez pominięcie okoliczności (i skutków prawnych z nich wynikających), że wezwanie do udzielenia informacji i wyjaśnień oraz poprawienia i uzupełnienia wniosku zostało przekazane Wnioskodawcy przez Organ za pośrednictwem e-PUAP, czyli niezgodnie z Regulaminem (z naruszeniem Regulaminu), który wymagał przekazania takiego wezwania przez LSI.
d) naruszenie § 9 ust. 8 w zw. z Załącznikiem nr 4 do Regulaminu ("Zasady kwalifikowania wydatków w Przedsięwzięciach realizowanych w ramach inwestycji C2.1.3") przez wezwanie Skarżącego do uzupełnienia/poprawienia wniosku, mimo że pierwotna treść wniosku była zgodna z wytycznymi określonymi przez Instytucję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Centrum Projektów Polska Cyfrowa.
Sąd I instancji wskazał, że w toku procedowania wniosku Stowarzyszenia, organ wbrew wymogowi § 9 ust. 9 Regulaminu (stanowiącego regulację szczególną do ogólnych zasad komunikacji wynikających z § 6 ust. 9 pkt 2) Regulaminu) wystosował do Stowarzyszenia wezwanie na podstawie § 9 ust. 8 Regulaminu do dokonania poprawienia/uzupełnienia wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie:
- dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 "Właściwie określone wydatki kwalifikowalne";
- dotyczącym kryterium merytorycznego nr 11 "Wykonalność i poprawność harmonogramu realizacji przedsięwzięcia";
nie za pośrednictwem LSI, a platformy e-PUAP. Z własnego wadliwego działania w tym zakresie organ nie wysnuwa jednak żadnych dla siebie negatywnych skutków, argumentując to faktem, że wezwanie dotarło wszak do adresata (na marginesie nawet umieszczenie w systemie LSI wzmianki o wysłaniu wezwania, o którym mowa w § 9 ust. 8 Regulaminu wbrew stanowisku pełnomocnika organu w sposób oczywisty nie jest tożsame z wezwaniem za pomocą LSI).
Udzielając 1 października 2024 r. odpowiedzi w zakresie kryterium nr 4 za pośrednictwem platformy e-PUAP, Wnioskodawca nie zastosował się do § 6 ust. 9 pkt 1) Regulaminu. Skoro w wezwaniu z 26 września 2024 r. wskazano: "Proszę o zalogowanie się do systemu informatycznego LSI i poprawienie/uzupełnienie wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem", zgodnie z § 6 ust. 9 pkt 1) Regulaminu Skarżący także w tym zakresie powinien był odpowiedzieć za pomocą systemu LSI (choćby w miejscu na załączniki), czego nie uczynił.
WSA stwierdził, że poza sporem jest jednak, iż odpowiedź na wezwanie w zakresie kryterium nr 4 przesłana za pośrednictwem platformy e-PUAP dotarła do organu i oceniający mieli świadomość jej istnienia i treści. Organ dwukrotnie oceniając wniosek nie wziął jej jednak pod uwagę z uwagi na przesłanie niewłaściwym systemem komunikacji elektronicznej (takich konsekwencji nie wyciągał natomiast z własnego wadliwego, a wcześniej opisanego działania).
W opisanych okolicznościach oraz - co istotne w sprawie - w szczególności wobec treści § 9 ust. 11 Regulaminu (Dodatkowe informacje i wyjaśnienia, o których mowa w ust. 8, przekazane w przewidzianym terminie w odpowiedzi na wezwanie JW, stanowią integralną część Wniosku) oraz treści § 9 ust. 16 Regulaminu (W przypadku nieprzekazania dodatkowych informacji i wyjaśnień do Wniosku w terminie lub w zakresie wskazanym w wezwaniu JW, ocena będzie dokonywana na podstawie Wniosku, który został przekazany do oceny merytorycznej) pominięcie przez CPPC otrzymanych 1 października 2024 r. wyjaśnień dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 "Właściwie określone wydatki kwalifikowalne" była działaniem oczywiście wadliwym. Niezależnie bowiem od tego, że zostały przesłane wadliwym kanałem komunikacji, przekazane zostały w przewidzianym terminie, w zakresie wskazanym w wezwaniu, zgodnie z § 9 ust. 11 stanowią zatem integralną część wniosku. Dzieje się tak również dlatego, że dotarły do organu przed dokonaniem oceny wniosku.
Zdaniem Sądu I instancji opisany sposób procedowania organu naruszał zasadę rzetelności (art. 14lza ust. 1) oraz przepisy § 9 ust. 9, § 9 ust. 11 i § 9 ust. 16 Regulaminu wiążącego nie tylko Stowarzyszenie, ale i organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj.:
1) § 9 ust. 9 Regulaminu w związku z § 6 ust. 9 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie przez organ wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku w formie innej niż wskazana w § 9 ust. 9 Regulaminu (tj. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego LSI) skutkowało nieskutecznością zastrzeżenia formy odpowiedzi na wezwanie (tj. dokonania zmian w systemie LSI), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, uwzględniająca Ich cel i kontekst systemowy Regulaminu, prowadzi do wniosku odmiennego. Samo doręczenie wezwania inną drogą nie niweczyło bowiem skutku prawnego wymogu dokonania poprawy/uzupełnienia wniosku wyłącznie w systemie LSI, wskazanego w treści wezwania jako jedyna dopuszczalna forma realizacji nałożonego obowiązku. (Rozwinięcie zarzutu w pkt I uzasadnienia);
2) § 9 ust. 11 Regulaminu w związku z § 9 ust. 8 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyjaśnienia i informacje przekazane przez stronę skarżącą za pośrednictwem platformy ePUAP stanowiły integralną część wniosku o dofinansowanie, pomimo że zostały one złożone z naruszeniem wymaganej formy (poza systemem LSI) i nie stanowiły odpowiedzi na wezwanie do złożenia "dodatkowych informacji i wyjaśnień", o którym mowa w § 9 ust. 8 Regulaminu, lecz stanowiły próbę "poprawienia/uzupełnienia wniosku". Zgodnie z prawidłową wykładnią tych przepisów, integralną część wniosku stanowią jedynie wyjaśnienia i informacje złożone w odpowiedzi na formalne wezwanie organu w trybie § 9 ust. 8 Regulaminu i z zachowaniem wymaganej formy. (Rozwinięcie zarzutu w pkt I uzasadnienia);
3) § 9 ust. 16 Regulaminu w związku z § 9 ust. 8 Regulaminu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ był zobowiązany uwzględnić informacje i wyjaśnienia przekazane przez stronę skarżącą za pośrednictwem platformy ePUAP przy ocenie wniosku, pomimo że nie stanowiły one wykonania wezwania organu do "poprawienia/uzupełnienia wniosku" w wymaganej formie (system LSI). Prawidłowa wykładnia § 9 ust. 16 Regulaminu, w związku z § 9 ust. 8 Regulaminu oraz § 6 ust. 9 pkt 1 Regulaminu, prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wymagane poprawienie/uzupełnienie wniosku nie nastąpiło w wymaganej formie, ocenie podlega wniosek w jego pierwotnej wersji lub wersji częściowo poprawionej w systemie LSI, z pominięciem dokumentów złożonych w innej formie. (Rozwinięcie zarzutu w pkt I uzasadnienia);
4) art. 39 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 14 izb ust. 1 i art. 14 Izb ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu skuteczności doręczenia wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku dokonanej przez organ za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, doręczenie to było skuteczne, bowiem zgodnie z art. 14 Izf ust. 1 u.z.p.p.r., w sprawach dotyczących procedury wyboru przedsięwzięć stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o doręczeniach. Art. 39 § 1 k.p.a. wyraźnie dopuszcza dokonywanie doręczeń w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą adresata, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 14 Izb ust. 2 ustawy o polityce rozwoju, stanowiący delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad procedowania, nie przewiduje wyłączenia możliwości dokonywania doręczeń w tej formie. Tym samym, dokonując doręczenia za pośrednictwem ePUAP, organ działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a WSA błędnie ocenił tę czynność prawną jako wadliwą. (Rozwinięcie zarzutu w pkt II uzasadnienia);
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5) art. 30 c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14 lzf ust. 3 w związku z art. 14 Iza ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi, w sytuacji gdy ocena projektu dokonana przez organ była zgodna z zasadą rzetelności wyrażoną w art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. i nie nosiła znamion naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, uznając skargę za zasadną, pominął fakt, że organ, dokonując oceny wniosku, był ściśle związany jego treścią i nie mógł uwzględnić dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą z naruszeniem wymaganej procedury i formy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA, że organ naruszył zasadę rzetelności przez pominięcie tych dokumentów. (Zarzut rozwijany jest w pkt III uzasadnienia);
6) art. 30 c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14 lzf ust. 3 w zw. z art. 14 lzb ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz w zw. z § 6 ust. 9 Regulaminu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Naruszenie to polega na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji skargi za uzasadnioną, podczas gdy skarga ta opierała się na mylnych przesłankach dotyczących skuteczności doręczenia przez organ wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku oraz skutków prawnych niezachowania przez stronę skarżącą wymaganej formy odpowiedzi na to wezwanie. WSA, akceptując argumentację skarżącej w tym zakresie, dokonał wadliwej kontroli legalności działania organu, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia prawidłowego rozstrzygnięcia organu i miało istotny wpływ na wynik sprawy. (Zarzut rozwijany jest w pkt IV uzasadnienia);
7) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30 e w związku z art. 14 Izf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r. poprzez wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 14 Izf ust. 2 i 3 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym typie postępowania może być wniesiona wyłącznie w zakresie negatywnej oceny przedsięwzięcia. Mimo tego ustawowego ograniczenia, Sąd niezasadnie skupił się na kontroli proceduralnej czynności organu związanej ze sposobem doręczenia wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku i formą złożenia na nie odpowiedzi, co wykraczało poza dopuszczalny zakres kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Co więcej, Sąd pominął merytoryczną ocenę zarzutów skargi dotyczących błędnej oceny kryterium nr 4, które mieściły się w granicach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (Zarzut rozwijany jest w pkt V uzasadnienia).
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Jednakże ze względu na komplementarność zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpatrzone łącznie.
Przypomnieć należy, że jako powód wyeliminowania kontrolowanej oceny przedsięwzięcia z obrotu prawnego Sąd I instancji wskazał naruszenie przez organ zasady rzetelności (art. 14 lza ust. 1 u.z.p.p.r.) oraz przepisy § 9 ust. 9, § 9 ust. 11 i § 9 ust. 16 Regulaminu. WSA wskazał, że w sprawie bezspornym jest jednak, iż odpowiedź na wezwanie w zakresie kryterium nr 4 przesłana za pośrednictwem platformy e-PUAP dotarła do organu i oceniający mieli świadomość jej istnienia i treści. Organ dwukrotnie oceniając wniosek nie wziął jej jednak pod uwagę z uwagi na przesłanie niewłaściwym systemem komunikacji elektronicznej.
Według Sądu I instancji w tych okolicznościach i uwzględniając treści § 9 ust. 11 Regulaminu oraz treści § 9 ust. 16 Regulaminu pominięcie przez organ wyjaśnień dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 "Właściwie określone wydatki kwalifikowalne" była działaniem oczywiście wadliwym. Niezależnie bowiem od tego, że zostały przesłane wadliwym kanałem komunikacji, przekazane zostały w przewidzianym terminie, w zakresie wskazanym w wezwaniu, zgodnie z § 9 ust. 11 stanowią zatem integralną część wniosku. Stało się tak również dlatego, że dotarły do organu przed dokonaniem oceny wniosku.
W ocenie składu orzekającego z powyższym stanowiskiem WSA nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestionowanego przez Sąd I instancji sposobu wezwania Stowarzyszenia do poprawienia/uzupełnienia wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 i nr 11.
W myśl § 6 ust. 9 Regulaminu Komunikacja po złożeniu Wniosku, prowadzona jest w następującej formie:
1) Wnioskodawca do JW – forma elektroniczna w LSI albo ePUAP (w zależności od treści wezwania przesłanego przez JW);
2) JW do Wnioskodawcy – za pośrednictwem ePUAP lub LSI.
Stosownie zaś do § 9 ust. 8 Regulaminu w przypadku stwierdzenia rozbieżności lub nieścisłości w treści Wniosku lub pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do treści Wniosku w trakcie jego oceny, JW może wezwać Wnioskodawcę do przekazania dodatkowych informacji i wyjaśnień bądź do poprawienia lub uzupełnienia Wniosku w terminie nie krótszym niż 3 dni. Kwestia będąca przedmiotem wezwania JW może być uzupełniona/poprawiona lub wyjaśniona tylko jeden raz. Przy czym wezwanie, o którym mowa w ust. 8, przekazywane jest Wnioskodawcy za pomocą LSI (§ 9 ust. 9 Regulaminu).
W rozpoznawanej sprawie wezwanie do poprawienia/uzupełnienia wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w zakresie dotyczącym kryterium merytorycznego nr 4 i nr 11 zostało przekazane Stowarzyszeniu za pośrednictwem ePUAP. Ponadto organ w dniu 26 września 2024 r., w systemie LSI umieścił informację o treści: "Wezwanie wskazujące elementy do poprawy zostało wysłane na wskazaną we wniosku skrzynkę na platformie ePUAP". Taki sposób działania organu wynikał z faktu, że system LSI nie generuje potwierdzenia odbioru wiadomości, co mogłoby skutkować brakiem dowodów doręczenia dokumentu. Organ, kierując wezwanie do poprawienia/uzupełnienia wniosku w taki dwutorowy sposób wypełnił wymóg wynikające z § 9 ust. 9 Regulaminu. Zgodzić zatem należy się z organem, że ten formalny wymóg wynikający z Regulaminu został zrealizowany w sposób zapewniający adresatowi wiedzę o skierowanym do niego wezwaniu i jego treści. Zauważyć trzeba, że Stowarzyszenie w zakreślonym terminie odpowiedziało na skierowane do niego wezwanie. Przy czym w przypadku kryterium nr 11 Stowarzyszenie dokonała zmian za pośrednictwem systemu LSI, natomiast w przypadku kryterium nr 4 zmiana dokonana została za pośrednictwem ePUAP. Przy wyraźnym i jednoznacznym wskazaniu organu - "Proszę o zalogowanie się do systemu informatycznego LSI i poprawienie/uzupełnienie wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem" - wybór przez Stowarzyszenie kanału komunikacji niezgodnego z wezwaniem nie może być skutecznie tłumaczone brakiem możliwości uzupełnienia wniosku z uwagi na ograniczenia systemu LSI, który przyjmuje tylko część opisową wniosku o zawartości maksymalnie 2000 znaków. Jak wskazał organ, system LSI umożliwia zamieszczenie dodatkowych dokumentów jako załączników do wniosku co prowadzi do wniosku, że ograniczenia znaków w sekcji "Personel Projektu" we wniosku nie były przeszkody w przekazaniu wymaganych informacji.
Analiza § 9 ust. 8 Regulaminu wskazuje, że organ ma możliwość jednokrotnego wezwania wnioskodawcy do przekazania dodatkowych informacji i wyjaśnień bądź poprawienia lub uzupełnienia wniosku. W przypadku wezwania do poprawienia/uzupełnienia wniosku, celem jest zmiana lub dodanie treści bezpośrednio w samym wniosku. Poprawienie lub uzupełnienie wniosku składane jest i modyfikowane wyłącznie za pośrednictwem systemu LSI. Wynika to nie tylko z wezwania skierowanego w rozpoznawanej sprawie do Stowarzyszenia, ale przede wszystkim z § 6 ust. 3 i 5 Regulaminu. Wskazany przepis § 6 ust. 3 Regulaminu stanowi, że Wnioskodawca składa Wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o objęcie Przedsięwzięcia wsparciem, stanowiącą załącznik nr 2 do Regulaminu. Złożenie Wniosku jest równoznaczne z zapoznaniem się i akceptacją przez Wnioskodawcę Instrukcji wypełniania Wniosku oraz postanowień Regulaminu. Natomiast w myśl § 6 ust. 5 Regulaminu Wnioski przyjmowane będą wyłącznie w formie elektronicznej podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, o którym mowa w Ustawie o usługach zaufania i identyfikacji elektronicznej, za pośrednictwem LSI, z zastrzeżeniem ust. 17.
Wniosek:
1. złożony bez pośrednictwa LSI – otrzyma ocenę negatywną w zakresie kryterium formalnego nr 1;
2. niespełniający wymogu formy elektronicznej podpisanej kwalifikowanym podpisem elektronicznym – otrzyma ocenę negatywną w kryterium formalnym nr 1.
W przypadku procedura wezwania do przekazania dodatkowych informacji i wyjaśnień dotyczy sytuacji, w której organ potrzebuje doprecyzowania lub dodatkowych danych. Zgodnie z § 9 ust. 11 Regulaminu dodatkowe informacje i wyjaśnienia, o których mowa w ust. 8, przekazane w przewidzianym terminie w odpowiedzi na wezwanie JW, stanowią integralną część Wniosku.
W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że organ wezwał Stowarzyszenie do "poprawienia/uzupełnienia wniosku". W świetle powyższych uwag organ oczekiwał od Stowarzyszenia poprawienia/uzupełnienia wniosku w zakresie jasno określonym w wezwaniu. Przy czym to poprawienie/uzupełnienie wniosku winno nastąpić za pośrednictwem LSI, co wynika z wyżej przywołanych przepisów Regulaminu, a także z wyraźnego zalecenia organu (pogrubioną czcionką) w piśmie z 26 września 2024 r. Stosownie do § 6 ust. 9 Regulaminu komunikacja - Wnioskodawca do JW - po złożeniu Wniosku powinna odbywać się zgodnie z treścią wezwania. Przesłanie przez Stowarzyszenie wyjaśnień i informacji za pośrednictwem platformy ePUAP organ zasadnie ocenił jako działanie niezgodne z nałożonym obowiązkiem i wymogiem formy. Nieprawidłowy wybór przez Stowarzyszenie kanału komunikacji spowodował, że złożony Wniosek nie został poprawiony/uzupełniony. W konsekwencji czego organ zobowiązany był do oceny kryterium merytorycznego nr 4 na podstawie pierwotnej wersji Wniosku. Zauważyć należy, że Stowarzyszenie powinno liczyć się ze skutkami wyboru niewłaściwego kanału komunikacji. Wskazuje na to zapis § 6 ust. 6 Regulaminu, który stanowi, że złożenie Wniosku jest możliwe wyłącznie przez Wnioskodawcę, który w systemie LSI oświadczy, że: 1) zapoznał się z Regulaminem i akceptuje jego zasady; 2) jest świadomy skutków niezachowania wskazanej w Regulaminie formy komunikacji.
Nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, że samo przekazanie wyjaśnienia/informacje dotyczących kryterium 4 za pośrednictwem portalu e-PUAP w terminie czyniło je skuteczną integralną częścią wniosku. Formułując ten pogląd WSA nie uwzględnił tego, że § 9 ust. 11 Regulaminu mają zastosowanie wyłącznie do dodatkowych informacji i wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na wezwanie w trybie § 9 ust. 8, a nie do poprawienia/uzupełnienia wniosku. W świetle regulacji § 9 ust. 11 Regulaminu aby informacje/wyjaśnienia stały się integralną częścią wniosku wnioskodawca musi zostać wezwany do ich złożenia, odpowiedz winna być złożona formie i sposobie wskazanym w wezwaniu i Regulaminie oraz w zakreślonym terminie. W przedmiotowej sprawie organ wezwał Stowarzyszenie do poprawienie/uzupełnienie wniosku co winno nastąpić za pośrednictwem LSI. W odpowiedzi organ otrzymał wyjaśnienia/informacje do kryterium 4 za pośrednictwem portalu e-PUAP. W tych okolicznościach nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki wynikające z § 9 ust. 11 Regulaminu. Dlatego też organ, przy ocenie wniosku miał prawo pominąć wyjaśnienia/informacje do kryterium 4 przesłane przez Stowarzyszenie. Zgodzić należy się z organem, że " ... Przyjęta przez Sąd interpretacja niweczy rygory formalne postępowania konkursowego i podważa zasadę, że integralną częścią wniosku są dokumenty złożone wyłącznie zgodnie z obowiązującymi regułami.".
Zdaniem składu orzekającego organ prawidłowo ocenił pierwotną wersję Wniosku w zakresie kryterium merytorycznego nr 4. Zarzuty w tym zakresie nie mają uzasadnionych podstaw. Przypomnieć należy, że Stowarzyszenie miało obowiązek przedstawienia formy zaangażowania i szacunkowego wymiaru czasu pracy personelu projektu oraz uzasadnienia zaproponowanej kwoty wynagrodzenia w oparciu o zwyczajową praktykę OOW/Partnera lub przepisy prawa pracy lub statystyki publiczne. Stowarzyszenie w złożonym Wniosku wskazało, że " ... Proponowane kwoty wynagrodzenia personelu Przedsięwzięcia odnoszą się do zwyczajowej praktyki OOW i Partnerów upoważnionych do ponoszenia wydatków w zakresie wynagrodzeń na danym stanowisku oraz przepisów Kodeksu". Ocena wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem jest dokonywana w oparciu o kryteria wyboru przedsięwzięć. Sprawdzana jest między innymi kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach Przedsięwzięcia. Reguły oceny zawiera załącznika nr 3 do Regulaminu Zasady oceny Przedsięwzięć w Inwestycji C2.1.3 Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Jak trafnie stwierdził organ, Stowarzyszenie nie przedstawiło metodologii szacowania kosztów wynagrodzeń, rynkowych analiz potwierdzających wysokość wynagrodzenia uzasadnienia adekwatności stawek w odniesieniu do zakresu obowiązków i różnic regionalnych. Wskazane braki w pełni uzasadniają stanowisko organu, że Wniosek w wersji pierwotnej nie zawierał wystarczających informacji pozwalających na pozytywną ocenę kryterium merytorycznego nr 4.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ wydając zaskarżoną rozstrzygnięcie z 23 stycznia 2025 r. prawidłowo, opierając się o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Regulaminu podtrzymał negatywna ocena Wniosku Stowarzyszenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania w wysokości 580 zł obejmujących wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym, który sporządził skargę kasacyjną orzeczono na podstawie 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).