I GSK 641/21

I GSK 641/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Osoby niepełnosprawne
Środki unijne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2167/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
art. 26a ust. 1a(1) pkt 3, art. 66
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2167/19 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 października 2019 r. nr DRP.WPAV.411.717.2019.KKL L.dz.69115.02Q8744A7 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr DRP.WPAV.411.717.2019.PPI; L.dz. 55434.02Q8744A7; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz K. Sp. z o.o. w W. 8 500 (osiem tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2167/19 oddalił skargę K. Sp. z o.o. we W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ lub Prezes PFRON) z dnia 8 października 2019 r., nr DRP.WPAV.411.717.2019.KKL, L.dz.69115.02Q8744A7 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Spółka otrzymała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON: listopad 2017 r., styczeń 2018 r. oraz marzec 2018 r.
Prezes PFRON orzekając w I instancji, na podstawie informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ustalił nieprawidłowości w zakresie pobierania przez spółkę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy sprawozdawcze.
Decyzją z 1 sierpnia 2019 r. Prezes PFRON nakazał spółce zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie: [1] zł za listopad 2017 r. wraz z odsetkami, [2] zł za styczeń 2018 r. wraz z odsetkami oraz [3] zł za marzec 2018 r. wraz z odsetkami.
Spółka w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na niedokonanie rozstrzygnięcia na korzyść strony między innymi poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, oparcie się przez organ wyłącznie na danych zawartych w pismach ZUS i braku wskazania w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Decyzją z 8 października 2019 roku Prezes PFRON utrzymał w mocy decyzję z 1 sierpnia 2019 roku.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON nie przysługuje pracodawcy, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez niego z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Wskazał ponadto, że kwota miesięcznych należnych składek, opłaconych z uchybieniem terminu nie może przekroczyć 2% składek należnych na dany miesiąc.
W ocenie organu składki ZUS za okres sprawozdawczy w PFRON listopad 2017 r. (co odpowiada okresowi składkowemu w ZUS grudzień 2017 r.) zostały opłacone ostatecznie w dniu 26 kwietnia 2019 r., składki ZUS za okres sprawozdawczy w PFRON styczeń 2018 r. (co odpowiada okresowi składkowemu w ZUS luty 2018 r.) zostały opłacone osadnicze w dniu 17 czerwca 2019 r., za okres sprawozdawczy w PFRON marzec 2018 r. (co odpowiada okresowi składkowemu w ZUS kwiecień 2018 r.) zostały opłacone ostatecznie w dniu 17 czerwca 2019 r., za okres sprawozdawczy w PFRON marzec 2018 r. (co odpowiada okresowi składkowemu w ZUS kwiecień 2018 r.) zostały opłacone ostatecznie w dniu 26 kwietnia 2019 r., podczas gdy płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników. Termin do 15 dnia następnego miesiąca obowiązywał skarżącą.
Spółka wywiodła skargę na powyższą decyzją, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 1 sierpnia 2019 r. oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę spółki stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, iż dokumenty przedstawione przez spółkę na etapie postępowania administracyjnego w postaci: deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA, imiennych raportów miesięcznych oraz potwierdzeń wpłat dokonanych do ZUS nie dają podstaw do uznania terminowego i pełnego opłacenia przez skarżącą składek do ZUS za sporne w rozpatrywanej sprawie okresy rozliczeniowe.
WSA wskazał również, że z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, iż funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Dodał, że poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. między innymi kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy, np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje, a przyznane dofinansowanie podlega zwrotowi.
Zdaniem Sądu, w wypadku nawet częściowego nieuiszczenia w wymaganym terminie kosztów płacy, dofinansowanie w jakiejkolwiek wysokości nie przysługuje.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ nie naruszył zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, z uwagi na fakt, iż organ przed wydaniem decyzji wyznaczył termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w terminie. Co prawda organ przed wydaniem decyzji nie zapoznał się ze stanowiskiem skarżącej, natomiast w ocenie WSA to naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z uwagi na zapoznanie się ze stanowiskiem skarżącej na dalszym etapie postępowania.
Reasumując sąd stwierdził niezasadność wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. jak również nie stwierdził innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniać uwzględnienie skargi. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że brak było podstaw do powołania biegłego z zakresu rachunkowości o specjalności zasad związanych z dokumentowaniem i rozliczaniem składek do ZUS, ponieważ w sprawie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie były wymagane wiadomości specjalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 pkt 4a, art. 26a ust. 1a(1) pkt 3, art. 49c pkt 3, art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: ustawa o rehabilitacji), art. 33 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17.06.2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, polegającą na ustaleniu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 cyt. ustawy, dotyczy kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych, nie zaś jedynie pracowników niepełnosprawnych do wynagrodzenia których pracodawca otrzymał dofinansowanie, w konsekwencji uznanie, że "brak jest konieczności indywidualnego ustalania rozliczenia konta pracownika niepełnosprawnego, gdyż u wszystkich pracowników, w tym niepełnosprawnych istniała zaległość (...), a informację o zaległości należy utożsamiać ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie";
2. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, będące wynikiem wadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, uznającego informacje z dnia 4.01.2019 r. oraz z dnia 5.07.2019 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za prawidłowe i posiadające autentyczną treść, pomimo istnienia w tych dokumentach sprzeczności i błędów, objęcia materiałem sprawy innych dowodów przeciwko ich treści oraz braku uwzględnienia dalszych wniosków strony, mających na celu podważenie danych przedmiotowych zaświadczeń.
Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
3. art. 7, art. 8, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie błędnego ustalenia, że dokumenty w postaci dowodów urzędowych z dnia 4.01.2019 r. oraz z dnia 5.07.2019 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, a następnie również zaskarżonego wyroku, są rzetelne. Spółka nie może zgodzić z powyższym, z uwagi na co najmniej następujące okoliczności:
- wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pisma, odnosiły się rzekomo do zasad rozksięgowania dokonanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji gdy z uwagi, że termin i sposób uiszczania przez Spółkę kosztów płac do ZUS, stosownie do brzmieniem art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w zakresie zasad księgowania składek za sporne okresy rozliczeniowe, winien odnosić się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (przynajmniej w zakresie, za okres składkowy luty oraz kwiecień 2018 r.);
- rzekoma nieterminowość kosztów płac, zaistniała w spółce za nie następujące po sobie okresy składkowe tj. grudzień 2017 r., luty 2018 r. oraz kwiecień 2018 r., co powinno mieć zwykle miejsce, z uwagi zasady rozliczania składek, określone brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skoro według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Spółka nieterminowo uiściła koszty płacy za okresy sprawozdawcze, co do kwot: [4] zł (listopad 2017 r.), [5] zł. (styczeń 2018 r.) i [6] (marzec 2018 r.) (czemu z całą stanowczością przeczy spółka), to te kwoty, stosownie do zasad określonych ww. rozporządzeniu, winny być pokryte z wpłat dokonanych przez Spółkę odpowiednio w dniach, 15.01.2018 r. w kwocie [7] zł., 15.03.2018 r. w kwocie [8] zł., 15.05.2018 r. w kwocie [9] zł. Powyższe ewidentnie pokazuje, że dane uzyskane przez organ z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są błędne, zatem nie mogą korzystać z domniemania prawdziwości/autentyczności;
- spółka nie dokonywała żadnych przelewów dotyczących spornych okresów rozliczeniowych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ze zwłoką, po terminie określonym normą art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.;
- spółka wskazuje też, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzasadnia odmowę wydania Spółce zaświadczenia w zakresie terminowego uiszczenia kosztów płac za sporne okresy rozliczeniowe, nie faktem nieprawidłowości po jej stronie, ale ilością dokonywanych korekt (również tych spornych) (materiał dowodowy sprawy prowadzonej przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt VIII U 1246/20 wskazany we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji);
- błędne uznanie, że uzyskanie przez spółkę zaświadczenie o niezaleganiu w składkach na ubezpieczenie społeczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [...], nie potwierdza terminowego realizowania przez Spółkę obowiązków wynikających z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych za wszystkich ubezpieczonych. Istotne jest, że ww. zaświadczenie zostało uzyskane przez spółkę na dzień wymagalności zobowiązania względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za okres sprawozdawczy marzec 2018 r., zatem dowód ten bezpośrednio potwierdzał, że do okresu rozliczeniowego luty 2018 r. włącznie, Spółka nie posiadała żadnych zaległości z tytułu ubezpieczeń społecznych, a tym samym cała wpłata dokonana przez nią w dniu 15.05.2018 r., w kwocie [10] zł. powinna być zaliczona jedynie na należność za okres składkowy marz 2018 r., co nie nastąpiło. W szczególności istotne jest to z punktu widzenia okoliczności, że za okres rozliczeniowy maj 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dowodach, które były podstawą wydania względem Spółki negatywnej decyzji, wskazał, że pokrycie zobowiązania, co do kwoty [11] FUS nastąpiło właśnie z wpłaty dokonanej przez spółkę w dniu 15.05.2018 r.
Wskazane powyżej zastrzeżenia spółki, nie znalazły właściwego odniesienia Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a przez to nie wyjaśniono toku przyjętego w nim rozumowania, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego, że w prowadzonym postępowaniu w istocie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w świetle obowiązujących przepisów, w sposób nieprawidłowy poczyniono ustalenia, to w konsekwencji skargę by uwzględnił.
Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma bezrefleksyjne przyjęcie rzetelności dwóch informacji z dnia 4.01.2019 r. oraz z dnia 5.07.2019 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nie odniesienie danych w nich zawartych, do prawidłowo dokonanych ustaleń wynikających z całokształtu materiału, zwłaszcza z dowodów przeciwnych.
Najistotniejsze wśród tych dowodów są zestawienia tabelaryczne, załączone do pisma spółki z dnia [...].08.2019 r., wskazujące, że w żadnym miesiącu rozliczeniowym objętym prowadzonym postępowaniem, skarżący nie opłacił z uchybieniem terminu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników niepełnosprawnych, o wartości powyżej 2% należnych składek oraz, że wynikająca z deklaracji DRA, kwota należnych składek na ubezpieczenie społeczne została rozliczona w terminie wynikającym z obowiązujących, odrębnych przepisów.
Spółka podkreśla, że oczywistość nieprawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadnia zastosowanie w sprawie wytycznej z art. 179a p.p.s.a.;
4. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na odmowie zawieszenia postępowania, pomimo występowania pomiędzy sprawą prowadzoną przed Sądem Okręgowym we Wrocławiu VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt VIII U 1246/20 i niniejszą, takiej relacji, że wynik już toczącego się postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy niniejszej, która ma być zawieszona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Pismem procesowym z [...] lutego 2025 r. spółka przesłała do sądu odpis oceny ekonomicznej z 8 września 2022 r. sporządzonej przez biegłego sądowego, na okoliczność prawidłowości i terminowości rozliczenia przez skarżąca wpłat na FUS, FUZ i FGP za okresy 12/2017, 2/2018 i 4/2018.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna, pomimo nieskuteczności części jej zarzutów, dlatego też zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Wskazać należy, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wyartykułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej (brak wskazania formy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kwestionowanie ustaleń faktycznych) - brak jest jego wymaganego uzasadnienia. Stąd też zarzut ten nie poddawał się ocenie merytorycznej. Analogicznie jest w odniesieniu do zarzutu z dotyczącego naruszenia art. 125 § 1 p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację odniesiono tylko do części wskazywanych jako naruszone przepisów, stąd też NSA dokona oceny zarzutów wyłącznie w zakresie w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Istota sporu w sprawie dotyczy pierwszoplanowo dokonanej przez WSA wykładni dyspozycji art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji prawidłowości zakresu ustaleń faktycznych w przedmiocie terminowości opłacenia należności składkowych (poniesienia kosztów pracy).
Zgodnie z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a(2). Ten ostatni zaś przepis stanowi, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a(1) pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.
Sąd I instancji wskazał m.in., że: - "ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też w ocenie sądu Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów." (s. 16 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia); - na podstawie informacji pochodzących od ZUS, które mają walor dokumentu urzędowego (i którym to organ przyznał pierwszeństwo) ustalono, że składki ZUS za sporne okresy sprawozdawcze zostały ostatecznie opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Z akt administracyjnych jasno wynikają daty płatności składek do ZUS. (s. jw.). WSA zauważył przy tym, że co do zasady koszty płacy stanowią określoną całość, która jest rozliczana przez ZUS (proporcjonalnie) zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zauważył, że skarżąca uiszczając terminowo wyłącznie część należności składkowych spowodowała, że w stosunku do każdego z pracowników w tym również niepełnosprawnych powstała niedopłata wymagająca uzupełnienia. Stąd też "brak jest konieczności indywidualnego ustalania rozliczania konta pracownika niepełnosprawnego, gdyż u wszystkich pracowników w tym niepełnosprawnych istniała zaległość. Z treści powołanych w decyzji przepisów rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wynika, że skoro na koncie płatnika, tj. strony za sporne okresy zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, to informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności." (s. 19 zaskarżonego orzeczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie wykładni art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji podziela ugruntowane już w jego dotychczasowym orzecznictwie stanowisko (v. np. wyroki NSA: z 24 czerwca 2022 r., I GSK 1612/21; z 25 sierpnia 2022 r., I GSK 5/22; z 28 sierpnia 2024 r.; I GSK 1126/23; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże), a zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 975/21, zgodnie z którym - z perspektywy art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji - poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy oznacza faktyczne (rzeczywiste) poniesienie tych świadczeń, w tym ich zapłatę, przez pracodawcę, a nie ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przyjęcie przez organy administracyjne, że poniesienie przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy w rozumieniu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji oznacza ich rozliczenie lub zaksięgowanie przez ZUS stanowi, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nadinterpretację związaną z przekroczeniem granicy wykładni językowej w ramach możliwego sensu słów użytych w analizowanym przepisie prawa. Stanowisko organu administracyjnego w tej sprawie byłoby zasadne, gdyby ustawodawca uzależnił dofinansowanie miesięczne nie od poniesienia miesięcznych kosztów płacy, ale od wygaśnięcia zobowiązań związanych z miesięcznymi kosztami pracy. W polskim prawie finansowym pojęcia "poniesienia kosztów płacy" nie można utożsamiać z pojęciem "wygaśnięcia zobowiązań związanych z kosztami pracy". Przyjęcie poglądu przeciwnego może doprowadzić do niepożądanego stanu polegającego na ciągłej niepewności pracodawcy w zakresie terminowego poniesienia składek. Nie można przecież wykluczyć, że na skutek rozliczeń dokonywanych przez ZUS (tak z urzędu, jak i w wyniku korekt składanych przez płatnika), wpłaty dokonywane przez pracodawcę byłyby przeksięgowywane wielokrotnie i zaliczane na najstarsze zaległości w ZUS, w tym również zaległości przedawnione, zatem nie rodzące żadnych negatywnych konsekwencji z punktu widzenia płatnika składek, natomiast zmieniające jego sytuację z perspektywy pracodawcy, który otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Z powyżej przytoczonych względów niezasadna jest także argumentacja skarżącej w zakresie w jakim odwołuje się do potrzeby uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu kwestii zaświadczeń o niezaleganiu w składkach na ubezpieczenie społeczne.
Z literalnego brzmienia art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji nie wynika, by jego dyspozycją objęte zostało posiadanie przez pracodawcę "zaległości" z tytułu opłacania składek w rozumieniu przepisów u.s.u.s. Ustawodawca postanowił bowiem, że pracodawca traci uprawnienie do dofinansowania nie z chwilą powstania zaległości w ZUS, ale dopiero wraz z przekroczeniem terminu poniesienia składek o 14 dni. Pozwala to zatem przyjąć, że to nie kwestia posiadania zaległości w ZUS jest przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Prezes PFRON ma kontrolować jedynie to czy pracodawca ponosi koszty płacy za dany okres rozliczeniowy w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a nie to czy pracodawca posiada zaległości składkowe i z jakich wpłat są one rozliczane (pokrywane) przez ZUS. Zdaniem Sądu, nie można więc traktować przepisu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji jako elementu systemu ubezpieczeń społecznych sensu stricto, będącego niejako dodatkowym instrumentem wykorzystywanym dla zapewnienia prawidłowości rozliczenia kont płatnika/ubezpieczonego przez ZUS. W tym zakresie kompetencje Prezesa PFRON i ZUS nie pokrywają się, a postępowania prowadzone przez te organy nie są tożsame. Należy również pamiętać, że omawiany przepis dotyczy wyłącznie składek należnych za okres objęty wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Na zasadzie a contrario nieterminowe ponoszenie kosztów płacy za okresy nieobjęte wnioskiem o dofinansowanie, jak również nieterminowe ponoszenie kosztów płacy za innych pracowników aniżeli pracownicy niepełnosprawni wymyka się z dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Z tego wszystkiego płynie więc wniosek, że rozliczenia dokonywane przez ZUS, w tym zaliczanie z urzędu wpłat dokonywanych przez pracodawcę na zaległości składkowe, przy zastosowaniu przepisów adekwatnych dla tych rozliczeń, nie powinny mieć wpływu na ustalenia Prezesa PFRON dotyczące terminu pokrycia składek za dany okres rozliczeniowy, w którym pracodawca otrzymał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
W związku z powyższym, mając w szczególności na uwadze literalne brzmienie przepisu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jak również ratio legis tej regulacji, przyjąć należy, że Prezes PFRON obowiązany jest do ustalenia terminowości poniesienia kosztów płacy, co powinno nastąpić w samodzielnie przeprowadzonym postępowaniu. W postępowaniu tym Prezes PFRON nie może jednak opierać się wyłącznie na informacjach istotnych z punktu widzenia kompetencji ZUS, a więc brać pod uwagę późniejsze rozliczenia kont płatników/ubezpieczonych, do których dokonywania właściwy jest ZUS. Zasadnym wydaje się natomiast, by w razie wątpliwości co do terminowego ponoszenia składek przez pracodawcę – od niego w pierwszej kolejności domagać się przedstawienia dowodów poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do składek ZUS – w postaci potwierdzenia przelewu na rachunek ZUS środków pieniężnych tytułem składek oraz deklaracji ZUS DRA za dany okres rozliczeniowy, a następnie dokonać oceny tych dowodów. W sytuacji, gdy dokumenty bankowe, które posiadają przecież walor dokumentów urzędowych (art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo bankowe), będą potwierdzały pokrycie w całości należnych składek za dany okres rozliczeniowy (wynikających z deklaracji ZUS DRA), to za wystarczające do ustalenie daty poniesienia składek uznać można oparcie się na tych dokumentach. Natomiast występowanie do ZUS o informacje dotyczące poniesienia składek staje się zasadne dopiero w sytuacji nieprzedstawienia przez pracodawcę (na żądanie organu) wskazanych wyżej dokumentów, ewentualnie w razie powzięcia przez Prezesa PFRON wątpliwości co do ich mocy dowodowej. W tym ostatnim zaś przypadku, uzyskanie informacji z ZUS nie zwalnia jednak organu od ich oceny, w szczególności od zbadania, czy wskazane przez ZUS dane dotyczą właściwego okresu rozliczeniowego i czy potwierdzają one faktyczne daty poniesienia składek, a nie daty dokonania ich rozliczenia przez ZUS, czyli daty wpłat, które w wyniku księgowania zostały zaliczone przez ZUS na poczet składek za dany okres, choć w istocie nie były poniesione przez pracodawcę tytułem składek za ten okres.
Pamiętać dodatkowo trzeba, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, zgodnie z którym koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie, to wyłącznie koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę, który skądinąd wyrażony został także przez WSA w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu.
Podsumowując godzi się przyjąć, że decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie wynikającym z u.s.u.s., a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni, nie tyle daje organowi prawo, co nakłada nań obowiązek odzyskania nienależnie wypłaconego dofinansowania.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd zauważa, że Prezes PFRON zwrócił się do ZUS o udzielenie informacji czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe należności składkowe za wskazane okresy. Przy czym do pisma dołączono dokumentację przedstawioną przez stronę oraz zwrócono się z prośbą o przedstawienie stanowiska Zakładu w sprawie w nawiązaniu do tych dokumentów (v. s. 5-6 decyzji organu z 8 października 2019 r.). Organ, jak wynika z podjętych decyzji oparł się wyłącznie na informacjach otrzymanych od ZUS, w zasadzie nie dokonując własnej oceny przedstawionych przez spółkę dokumentów - przywołując jedynie szereg dokumentów przedstawionych przez spółkę. W zasadzie nie dokonując ich oceny, gdyż w odniesieniu do przedstawionych przez stronę dokumentów deklaracji rozliczeniowych oraz korekt tych deklaracji za sporne okresy a także potwierdzeń trzech wpłat stwierdzono jedynie, iż: "Nie ma możliwości ustalenia terminów wpłat obowiązkowych składek do ZUS za okresy rozliczeniowe grudzień 2017 r., luty 2018 r. i kwiecień 2018 r." (s. 31 decyzji z 8 października 2019 r.). Jednocześnie wskazania wymaga, że organ w toku postępowania zwracał się wprawdzie do spółki o przedstawienie "wszelkich wniosków, uwag i informacji mających znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy oraz wyciągów (...) potwierdzających daty wpływu na rachunek bankowy strony kwot dofinansowania przekazanego przez Fundusz" (s. 3 decyzji z 8 października 2019 r.), ale nie wezwał strony do przedstawienia dowodów wpłat należności składkowych za sporne w sprawie okresy. W aktach administracyjnych brak jest także danych finansowych odnoszących się do niepełnosprawnych pracowników, którym według organu pracodawca nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) za sporne okresy sprawozdawcze w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji.
Organ powinien przedstawić w decyzji dowód/y wskazujące, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim w szczególności może być informacja o niedopłacie na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób (v. np. wyrok NSA z 24 czerwca 2022 r., I GSK 1612/21). W niniejszym postępowaniu organ zwracał się do ZUS o informacje dotyczące płatnika (spółki) i takie dane zostały udostępnione, natomiast nie odnosiły się one do konkretnych pracowników niepełnosprawnych lub grupy pracowników niepełnosprawnych, objętych wnioskami Wn-D. W tym stanie rzeczy, odwoływanie się przez organ do rangi dokumentu urzędowego jakim jest informacja ZUS - przy jednoczesnym pominięciu odniesienia się do dowodów przedstawionych przez spółkę - uznać należy za nietrafne, bowiem z istoty rzeczy nie mogła ona posłużyć organowi do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z czego organ zwolniony być nie mógł (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r., I GSK 894/21). Ocena przydatności dokumentu pozyskanego z ZUS dla rozstrzygnięcia sprawy nie może abstrahować od tego czy jego treść zawiera dane miarodajne do ustalenia faktów niezbędnych z punktu widzenia regulacji materialnoprawnej.
Zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji, w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji powyższych zasad winno być zaś uzasadnienie decyzji, zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się przy tym, że decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Nadto, organ działający w trybie odwoławczym ma obowiązek ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To właśnie decyzja organu odwoławczego jest bowiem źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego.
Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd stwierdza, że istotnie dowód przedstawiony przez ZUS ma walor dokumentu urzędowego, jednakże jak każdy dowód podlega ocenie przez gospodarza postępowania, w tym przypadku przez Prezesa PFRON i w sytuacji, gdy treść dowodu w sposób niepełny odzwierciedla stan faktyczny, albo też temu dowodowi przeczą inne dowody, także z dokumentów (np. przedstawione przez stronę), to organ powinien dokonać ich oceny i ewentualnie wyjaśnić powody rozbieżności oraz je przedstawić w decyzji. Organ powinien także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji, odnieść się do wyjaśnień skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w jej ocenie prowadzą do odmiennych ustaleń (np. dowodów z przelewów bankowych). Dopiero powyższe pozwala na kontrolę przyjętego stanowiska, a także umożliwia stronie polemikę z ustaleniami organu. Należy przy tym podkreślić, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, że organ nie może zignorować lub pominąć tego rodzaju dowodów, lecz powinny one zostać przez niego zweryfikowane w pierwszej kolejności, gdyż to właśnie m.in. dokumenty bankowe w kontekście złożonych deklaracji najlepiej wskazują na datę poniesienia składek przez pracodawcę, jeżeli odpowiadają przy tym złożonym deklaracjom ZUS DRA za dany miesiąc.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Prezes PFRON przeprowadzi własne postępowanie – na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji – i nie może bezrefleksyjnie opierać się jedynie na informacjach przekazanych przez ZUS. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną i ustali stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, mając na względzie stanowisko skarżącej spółki i przedstawiane przez nią dowody odnoszące się do kosztów płacy poniesionych na pracowników niepełnosprawnych za miesiące, w których skarżąca otrzymała dofinansowanie na tych pracowników, w tym odniesie się także do przedstawionej przez skarżącą opinii biegłego. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o tym, że Prezes Zarządu PFRON nie ma podstaw do żądania zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, niemniej jednak powinien w tym zakresie przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe spełniające standardy przewidziane w k.p.a. i prowadzące do wyjaśnienia, czy pracodawca ponosi koszty płacy za dany okres rozliczeniowy w terminie wynikającym z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, a nie to czy pracodawca posiada zaległości składkowe.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).