I GSK 640/21

I GSK 640/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Henryk Wach
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Wr 192/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 2 , art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 § 1 u.p.e.a., art. 2 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 4 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1360
art. 1 i art. 2 § 1, art. 758
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P (...) S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 192/20 w sprawie ze skargi P (...)S.A. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2020 r. nr SKO E 4112/31/19 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Wrocławia z 18 listopada 2019 r. znak: WZN-DE.3160.2.613.2019.KJ; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz P (...)S.A. we W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 grudnia 2020r., sygn. akt III SA/Wr 192/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. S.A. z/s we W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej też "SKO") z 14 stycznia 2020r., nr SKO E 4112/31/19 w przedmiocie uznania zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Prezydent [...], będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił na skarżąca tytuły wykonawcze obejmujące opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (z terminem płatności w dniu 31 marca 2013r.) i skierował ją do postępowania egzekucyjnego. W dniu 4 października 2019r. strona wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność egzekwowania powyższej opłaty w trybie egzekucji administracyjnej z powodu jej cywilnoprawnego charakteru oraz przedawnienie egzekwowanego obowiązku (opłata za rok 2013r. przedawnia się zdaniem strony po upływie 3 lat na podstawie art. 118 k.c.).
Postanowieniem z 8 listopada 2019r. organ I instancji uznał zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organ zgodził się ze stroną, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny, jednakże ze względu na to, że jest ona nakładana w trybie decyzji administracyjnej, podlega ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Z kolei odnośnie zarzutu przedawnienia, organ stwierdził, że opłata ta nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową, czego nie zmienia fakt jej rozłożenia na raty. W związku z tym termin przedawnienia wynosi w ocenie organu 10 lat, a zatem upływałby z dniem 1 stycznia 2024r. Dalej organ wskazał na zmianę k.c. dokonaną ustawą zmieniającą z dnia 13 kwietnia 2018r. (Dz.U. z 2018r., poz. 1104), wprowadzającą skrócenie terminu przedawnienia do 5 lat i powołał się na treść art. 5 § 2 ustawy zmieniającej, konkludując, że termin ten upływa z dniem 1 stycznia 2024r.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony na powyższe postanowienie organ odwoławczy postanowieniem z 14 stycznia 2020r. utrzymał je w mocy. W szczególności wskazał, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji odnośnie podlegania przedmiotowej opłaty egzekucji administracyjnej, a nie sądowej. Również w zakresie zarzutu przedawnienia, SKO podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Z kolei odnosząc się do zgłoszonego na etapie zażalenia zarzutu umorzenia obowiązku, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że został on złożony po terminie wynikającym z przepisu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a zatem czynność ta jest bezskuteczna i organ nie odniesie się do tego zarzutu jako spóźnionego.
WSA oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże, zdaniem Sądu należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (tak trafnie D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). W każdym razie treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" potwierdza trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (Sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r., poz. 1427 tj. ze zm., dalej: "u.p.e.a.") i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego w zw. z art. 758 Kodeksu Postępowania Cywilnego wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne).
II. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 118 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2015r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1314 ze zm.) wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własności przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowania nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 14 stycznia 2020r. w przedmiocie uznania zarzutów egzekucyjnych za nieuzasadnione, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter cywilnoprawny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym a także kwestia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową.
Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego tej samej strony była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2024r., sygn. akt I OSK 749/21 - dostępne w internecie.Należy podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2024r., II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2018r., I FSK 1227/16; 19 maja 1999r., IV SA 2543/98). Dana kwestia prawna kształtuje się w ten sposób jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku, a podmioty wymienione w przywołanym przepisie muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia Sądu. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, a także do jego uzasadnienia zawierającego wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz tok rozumowania Sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu kwestia objęta poprzednim wyrokiem nie może być już ponownie badana i uzasadnia w niniejszej sprawie posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.
Wskazać należy, że art. 1 pkt 1 u.p.e.a. określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z u.p.e.a. nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji. Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.
Podkreślić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim ochrona interesu wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nieuregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w k.p.a., jak i nienazwane. Zauważyć należy, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
Zobowiązanemu, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługuje, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Istotnym jest, że wskazany przepis przewiduje zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu może być jedynie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika zatem, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny, a co za tym idzie ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie można organowi egzekucyjnemu skutecznie zarzucić, że nie uwzględnił on okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia tej egzekucji, obejmującego tę okoliczność. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2218/14).
Przed przystąpieniem do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz odniesieniem się do pierwszego ze spornych zagadnień postawionych w rozpoznawanej sprawie dotyczącego charakteru opłaty przekształceniowej uprzednio zaznaczenia wymaga, że zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką, czego nie podważył Sąd I instancji, że prawo użytkowania wieczystego ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, jest prawem rzeczowym regulowanym w art. 232 - 243 k.c. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe. Decyzja administracyjna o przekształceniu użytkowania wieczystego powoduje skutki w sferze cywilnoprawnej. Akty administracyjne, zarówno indywidualne jak i generalne, mogą być zdarzeniami cywilnoprawnymi, tj. mogą powodować powstanie, zmianę lub przekształcenie stosunku cywilnoprawnego. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje ustanie prawa użytkowania wieczystego i nabycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. W wyroku z 27 listopada 2003r., sygn. akt I CK 316/02, Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997r.". Podobnie w wyroku z 15 października 2007r.,sygn. akt II SA/Łd 544/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną". Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zasadnie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie ulega wątpliwości, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (art. 3 ust. 1 u.p.e.a.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej".
Jak już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże - zdaniem Sądu - należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (zob. D.R. Kijowski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). Treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 – w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" – w pełni potwierdza trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.
W związku z powyższym uznać należy, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Nie sposób tym samym podzielić argumentacji skarżącej Spółki, że skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty ma charakter cywilnoprawny to nie podlega przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi przywołany przez skarżącą przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wystarczającym zatem warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.
Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową, z mocy art. 118 k.c. zaznaczenia wymaga, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ustalona dla skarżącej Spółki decyzją Prezydenta [...] z 13 lipca 2012r., nr 313/2012. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalona przez organ opłata przekształceniowa jest świadczeniem jednorazowym. Rozłożenie płatności na raty, jak w rozpatrywanej sprawie, nie pozbawia tej opłaty charakteru świadczenia jednorazowego. Ratalna spłata nie staje się świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 k.c. Znajduje to potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższy, który w wyroku z 10 stycznia 2008r., sygn. akt IV CNP 166/07 stwierdził, że nie jest świadczeniem okresowym świadczenie jednorazowe, jeśli zostanie rozłożone na raty.
W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze kasacyjnej, opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako świadczenie jednorazowe, nie może być uznana za świadczenie okresowe. Tym samym nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania okres przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynoszący 3 lata wynikający z art. 118 k.c.
Zauważyć jednak należy, że zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji zgodnie stwierdziły, że termin przedawnienia każdej z poszczególnych rat roszczenia z tytułu opłaty przekształceniowej w rozpoznawanej sprawie wynosi 10 lat. Brak jest natomiast wyjaśnienia kwestii prowadzenia przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej oraz zakresu tej działalności. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał jedynie, cyt.: "Natomiast w żadnym przypadku nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, gdyż przedmiotowe opłaty nie są świadczeniami okresowymi, jak również nie są związane z działalnością gospodarczą". Organ II instancji wskazał natomiast, że: "(...) nawet jeśli opłata za przekształcenie jest tak jak w niniejszej sprawie uiszczana w systemie rocznych rat (...), raty te nie mają charakteru świadczeń okresowych w rozumieniu art. 118 kc, co oznacza, że każda z tych rat podlega zasadniczemu, dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia (...). W związku z tym termin przedawnienia wynosił 10 lat". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że: "W tych okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia (...)".
W sprawie nie wyjaśniono zatem podstaw przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły chociażby, czy Spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej wynika natomiast, że przedmiotem jej działalności w czasie zakupu spornej nieruchomości, tj. w 2006r., były m.in. zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, czy pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Co prawda sam fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej nie uzasadnia twierdzenia, że wszystkie posiadane przez nią nieruchomości są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona i oceniona przez organy orzekające w sprawie, ani skontrolowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji nie wykazano, z jakich przyczyn odrzucono kwestię 3-letniego terminu przedawnienia w związku z roszczeniami związanymi z prowadzeniem przez skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej (art. 118 k.c).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię i jej argumentację.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną, dlatego na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi: wpis od skargi (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.), opłata kancelaryjna z tytułu wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł.), oraz wynagrodzenie z tytułu kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość za pierwszą instancję (480 zł) określono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c), zaś za drugą instancję (240 zł) na podstawie § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935).