I GSK 638/23

I GSK 638/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 942/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 221
art. 59 ust. 7 i 9
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 942/22 w sprawie ze skargi A na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 lutego 2022 r., nr 993400/81/20/2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 942/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę A i uchylił postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lutego 2022 r. oraz poprzedzające jest postanowienie z 4 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2023.221, dalej: PP) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że sprawa wszczęta sprzeciwem powinna zostać rozpatrzona merytorycznie i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 59 ust. 7 i 9 PP, co skutkowało uwzględnieniem skargi na zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS poprzez jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, podczas gdy sprzeciw został wniesiony po upływie ustawowego terminu i dlatego nie podlegał rozpatrzeniu i wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 i 9 PP;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 4 PP poprzez uznanie przez Sąd I instancji, jakoby Organ przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności uznał, że termin do wniesienia sprzeciwu nie został zachowany, co skutkowało uwzględnieniem skargi na postanowienie Prezesa ZUS i jego uchyleniem oraz uchyleniem poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, podczas gdy termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 59 ust. 4 PP wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, zaś Skarżący wniósł sprzeciw z naruszeniem terminu 3 dni roboczych od daty wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, tj. od dnia przekroczenia przez Organ czasu trwania kontroli;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000, dalej: kpa) w zw. z art. 59 ust. 16 PP poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 kpa, i oba Organy odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu naruszyły przepis art. 61a § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem przez Sąd skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, podczas gdy w sprawie zachodziła przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania i Prezes ZUS zasadnie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu;
– niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi na postanowienie Prezesa ZUS poprzez błędne uznanie, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Organ nie naruszył przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
In principio wypada dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z dyrektywą dyspozycyjności - władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Zatem nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650–669).Tak więc prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).
Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Tak więc – mając na względzie powyższe rozważania – wskazać trzeba, że Sąd II instancji dostrzega, że w sprawie podniesiono zarzuty kasacyjne wyłącznie o charakterze procesowym, które "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wymaga to – w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – sporządzenia adekwatnego uzasadnienia, którego wymogi opisano w wyżej pomieszczonym akapicie (in fine). Wątkowi temu został poświęcony ostatni akapit uzasadnienia skargi kasacyjnej w którym wskazano, że "zarzucone wyrokowi naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało niezastosowaniem przez Sąd dyspozycji przepisu art. 155 p.p.s.a. i w konsekwencji nieoddaleniem skargi na postanowienie Prezesa ZUS".
Ujęta w cudzysłowie treść wskazuje, że warunek ten nie został spełniony bowiem przepis art. 155 p.p.s.a. nie mógł mieć w sprawie żadnego zastosowania gdyż z § 1 tego przepisu wynika, iż w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z kolei w § 2 ustawodawca przyjął, że organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku. Wreszcie w § 3 skodyfikowano możliwość tego, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zaś stosowne postanowienie wydaje się na posiedzeniu niejawnym.
Negowany brak zastosowania wskazanego przepisu, tj. art. 155 p.p.s.a., w niczym nie uzasadnia tezy o takim naruszeniu prawa, które rzekomo "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Jednocześnie należy uzupełnić powyższą uwagę tym, że żaden z przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej nie został oceniony w zakresie opisanym w dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bez jakiegokolwiek znaczenia – w powyższym kontekście – pozostaje końcowa konstatacja uzasadnienia skargi kasacyjnej "że gdyby Sąd na podstawie mających zastosowanie w sprawie przepisów, prawidłowo ocenił postępowanie organu w zakresie rozpatrzenia zażalenia skarżącego, nie uwzględniłby skargi i nie uchylił postanowienia Prezesa ZUS ani poprzedzającego go postanowienia organu I instancji".
Reasumując, skoro skarżący kasacyjnie organ nie wykazał spełnienia warunku z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to Sąd II stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej – z przyczyn formalnych – nie zasługują na uwzględnienie, a skarga kasacyjna nie jest zasadna (nie zawiera usprawiedliwionych podstaw).
W tej sytuacji – wobec stwierdzenia elementarnych braków skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny odstępuje od merytorycznej oceny zawartych w niej poszczególnych zarzutów.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.