I GSK 621/19

I GSK 621/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 313/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2018-12-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 313/18 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 lutego 2018 r. nr 59/18 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Zgierskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 26 maja 2017 r., nr 0098-2017-007536; 3. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. W. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 313/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1370 ze. zm., obecnie Dz.U.2023.259, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R.W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Zgierskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Aleksandrowie Łódzkim z 26 maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. Sąd orzekł również o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Przedstawiając skan faktyczny i prawny, Sąd podał, że 2 czerwca 2016 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, płatności do bydła, płatności do krów).
Organ I instancji 26 maja 2017 r. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej stosownie do art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).
Organ II instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że w celu sprawdzenia, czy producent spełnia wskazane w art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278) warunki przyznania płatności – wymogi wzajemnej zgodności, zostały podjęte próby przeprowadzenia kontroli na miejscu przez Inspekcję Weterynaryjną.
Organ II instancji za bezsporne uznał, że pierwsza (17 marca 2016 r.) i druga (31 marca 2016 r.) kontrola zostały rozpoczęte. W przypadku pierwszej kontroli producent umożliwił wejście inspektorom do jednego z dwóch pomieszczeń, w których przebywały zwierzęta. Uniemożliwił jednak przeprowadzenie jej w pełnym zakresie, tj. uniemożliwił inspektorom wejście do drugiego pomieszczenia. W przypadku drugiej kontroli producent umożliwił inspektorom sprawdzenie kolczyków bydła. Uniemożliwił jednak przeprowadzenie jej w pełnym zakresie, tj. uniemożliwił inspektorom wejście do obu pomieszczeń inwentarskich, w których przebywały zwierzęta oraz nie przedstawił na żądanie inspektorów świadectw zdrowia dwóch byków pochodzących z Austrii, rzekomo objętych kwarantanną.
Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, producent nie zapewnił niezbędnej pomocy przy wykonywaniu czynności kontrolnych, czyli nie wywiązał się z obowiązku, który nałożył na niego ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 9 ustawy o płatnościach. Uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej inwentarza żywego skutkuje odmową przyznania płatności na 2016 r. Kontrola ta bowiem stanowi weryfikację przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie płatności. Organ stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli nie nastąpiło wskutek działania siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że nie jest ona zasadna.
WSA wskazał, że z art. 59 ust.7 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy, w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie C-536/09, który stwierdził, że stanowi ono autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.
Jak wynika z raportu kontroli z 17 marca 2016 r., skarżący początkowo zgodził się na kontrolę w jednym z dwóch pomieszczeń inwentarskich, w którym było 17 sztuk bydła w tym 4 sztuki prawidłowo oznakowane. Na pytanie inspektora dotyczące nieoznakowania części zwierząt skarżący nie udzielił odpowiedzi, zaczął zachowywać się agresywnie i nakazał inspektorom opuszczenie pomieszczenia. Odmówił także skontrolowania bydła znajdującego się w drugim pomieszczeniu. Używał przy tym słów wulgarnych pod adresem inspektorów oraz sam zadzwonił na Policję informując, że inspektorzy przyszli na kontrolę bez zapowiedzi. Inspektorzy poinformowali skarżącego o konsekwencjach wynikających z uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli oraz sami zgłosili incydent na Komisariacie Policji w Aleksandrowie Łódzkim.
Raport z tej kontroli został wysłany skarżącemu za pośrednictwem poczty. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia tego raportu, lecz jak wynika z oświadczenia strony złożonego na rozprawie raport otrzymał on na początku maja 2017 r. Należy podkreślić, że w raporcie znajduje się pouczenie, że osoba, która nie zgadza się z jego zapisami ma prawo zgłosić do niego zastrzeżenia w terminie 14 dni. Skarżący takich zastrzeżeń nie zgłosił w wymaganym terminie. Należało zatem uznać za wiarygodne zapisy zawarte w wymienionym raporcie. W ocenie WSA, nie ulega wątpliwości, że skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Uzasadniało to odmowę przyznania płatności bezpośrednich na 2016 r.
Ponadto, skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w dniu 31 marca 2016 r. Z kontroli tej nie został sporządzony raport, zaś organy oparły swoje ustalenia w tym zakresie na piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. (k.131 akt administracyjnych). Treść tego pisma wskazuje, ze w dniu 31 marca 2016 r. skarżący oblał ręce inspektorów denaturatem i nie pozwolił im wejść do pomieszczenia inwentarskiego. Jego żona odczytywała jedynie inspektorom numery kolczyków u zwierząt, przy czym jedna sztuka nie była zakolczykowana i skarżący nie okazał wniosku o wydanie duplikatu kolczyków. Nie przedstawił także świadectwa zdrowia dwóch sztuk bydła pochodzącego z Austrii, lecz zaczął zachowywać się agresywnie i używać wobec kontrolujących słów wulgarnych. W związku z czym inspektorzy przerwali kontrolę i opuścili gospodarstwo rolne strony. Odnośnie tej kontroli wersja skarżącego przedstawiona w jego pismach jest odmienna i wynika z niej, że to kontrolujący zachowywali się agresywnie, używali gróźb wobec jego rodziny i żądali od niego haraczy. Mimo, że nie został sporządzony raport z tej kontroli, organy administracji dały wiarę wersji kontrolujących.
W ocenie sądu stanowisko organów w tym zakresie należało uznać za słuszne. Kontrolujący nie mieli bowiem interesu, aby przedstawiać nieprawdziwy przebieg kontroli, zaś wersję skarżącego trudno uznać za wiarygodną. Jest ona nielogiczna i nieprzekonująca. Wersja skarżącego wpisuje się w narrację przedstawianą przez niego w kilkunastu pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym o rzekomej korupcji inspektorów, ich bezpodstawnej agresji, używaniu przez nich gróźb, a nawet przemocy fizycznej. W przekonaniu sądu organy administracji trafnie oparły się w tym zakresie na wersji przedstawionej przez inspektorów kontroli i odmówiły wiarygodności relacjom skarżącego w tej kwestii. Również zatem w dniu 31 marca 2016 r. R.W. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie. Uzasadniało to odmowę przyznania płatności na 2016 r.
Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Zdaniem WSA, w przypadku gdy rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli, to uzasadnia to odmowę przyznania wszystkich płatności o jakie rolnik się ubiega w danym roku, a nie tylko tej pomocy, której dotyczyła kontrola.
Zdaniem WSA, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że obie kontrole (tzn. z 17 i 31 marca 2016 r.) miały miejsce przed złożeniem przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności. Rolnik ubiegający się o płatności ma bowiem obowiązek przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy w którym złożył wniosek o płatność (w przypadku skarżącego przez cały 2016 r.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.W., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest:
1. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 19 ust. 1 c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U.2018.1557) i w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 i art. 80 k.p.a.
A. brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wybiórczego sposobu jego gromadzenia poprzez brak pozyskania materiału uzupełniającego mimo wniosku skarżącego oraz brak bezstronnego zweryfikowania i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – w zakresie liczby kontroli u skarżącego w 2016 r., prawidłowości ich prowadzenia i udokumentowania, prawidłowości postępowania kontrolujących, ich ustaleń i wniosków zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności z 17 marca 2016 r., braku protokołu tej kontroli, braku protokołu kontroli lub raportu z czynności kontrolnych u skarżącego z 31 marca 2016 r., zachowania kontrolujących w siedzibie stada skarżącego, zawiadomień Policji przez skarżącego, co czyni niezasadnym – a co najmniej przedwczesnym – wydany przez Sąd wyrok akceptujący ustalenia organów co do prawidłowości przeprowadzonej w 2016 r. kontroli i jej skutków dla skarżącego, czego WSA w Łodzi nie dostrzegł, a więc naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
B. uznanie za wiarygodną wersję kontrolujących odnośnie przebiegu ich czynności 31 marca 2016 r. i oparcie ustaleń faktycznych w tym zakresie na piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. oraz odrzucenie wersji skarżącego – mimo że:
- ani protokół kontroli, ani raport z czynności kontrolnych nie zostały sporządzone;
- pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. nie ma waloru dokumentu urzędowego;
- uznanie wersji skarżącego za nielogiczną i nieprzekonującą, mimo konsekwentnego przedstawiania jej w kilkunastu pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym na temat sposobu zachowywania się i realizacji czynności przez kontrolujących – co jest niezgodne z zasadami logicznego wnioskowania i życiowym doświadczeniem;
- uznanie, że kontrolujący nie mieli żadnego interesu w przedstawieniu nieprawdziwego przebiegu kontroli - co w świetle treści zarzutów skarżącego jest również sprzeczne z zasadami logicznego wnioskowania i życiowym doświadczeniem.
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez
A. brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jego gospodarstwie a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną, powodując niemożność zweryfikowania prawidłowości WSA w Łodzi w tym zakresie
B. przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym,
C. brak rozpoznania zarzutu zawartego w punkcie 1.1) skargi – naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856) – co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie – stanowi więc nierozpoznanie istoty sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej spowodowało odmowę wnioskowanych płatności na rok 2016. Z uzasadnienia wynika również, że jeżeli rolnik uniemożliwia prowadzenie kontroli gospodarstwa, to musi liczyć się z odmową przyznania płatności. Pomimo powyższych twierdzeń, WSA w Łodzi nie wyjaśnił jednak jakie są wzajemne relacje uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC) w jego gospodarstwie a przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Takich wyjaśnień nie zawierają także uzasadnienia organu I i II instancji, co spowodowało naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. Brak takich wyjaśnień stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy i sprawia, że trudno jest zweryfikować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie i dlatego stanowi istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy.
4. uchybienie wymogom uzasadnienia, ponieważ nie zawiera ono elementów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.
II. prawa materialnego :
1. art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu – choć materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący dopuścił się działań lub zaniechań w wynikających z niedbalstwa własnego lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu oraz że skarżący lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można było racjonalnie oczekiwać z jego strony dla przeprowadzenia w pełni tej kontroli i w związku z tym niezasadne uznanie zaskarżonej decyzji odrzucającej wniosek skarżącego o płatności za zgodną z prawem a także polegające na przyjęciu, iż uniemożliwienie przeprowadzenie kontroli na miejscu przez Inspekcję Weterynaryjną w zakresie hodowli zwierząt uzasadnia odrzucenie wniosku o płatności obszarowe i związane z produkcją roślinną;
2. art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię w zakresie terminu "wniosek" poprzez uznanie, iż chodzi o wniosek w znaczeniu formalnym (formularz zawierający kilka wniosków o poszczególne płatności), a nie w znaczeniu materialnym (wniosek o przyznanie oznaczonej konkretnej płatności).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane).
Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie modyfikować, jak też uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – jako profesjonalisty – należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przedmiot niniejszej sprawy stanowi odmowa przyznania stronie skarżącej płatności bezpośrednich na 2016 r. z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie w dniach 17 i 31 marca 2016 r. Dokonując rekapitulacji dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych Sąd I instancji wskazał, że w ramach kontroli w dniu 17 marca 2016 r. przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w Zgierzu, która miała dotyczyć wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ-CC), sporządzono raport, z którego treści wynika, że rolnik uniemożliwił jej przeprowadzenie. Wprawdzie początkowo zgodził się na kontrolę w jednym z dwóch pomieszczeń inwentarskich (gdzie znajdowało się 17 sztuk bydła) odmawiając udostępnienia drugiego pomieszczenia. Na pytanie o braki w zakresie oznakowania bydła rolnik zachowywał się agresywnie i nakazał opuszczenie pomieszczenia.
Sąd I instancji przyjął, że raport został doręczony rolnikowi na początku maja 2017 r. (co wynika z oświadczenia rolnika; w aktach brak dowodu jego doręczenia przez Pocztę Polską). Ponieważ strona skarżąca nie złożyła żadnych zastrzeżeń przeto raport został uznany za wiarygodny, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności ONW.
Z kolei w zakresie kontroli przeprowadzonej 31 marca 2016 r. – Sąd I instancji wskazał, że nie został sporządzony raport, a organy oparły swoje ustalenia, bazując na treści pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r.: treść tego pisma wskazuje, że w dniu 31 marca 2016 r. "R. W. oblał ręce inspektorów denaturatem i nie pozwolił im wejść do pomieszczenia inwentarskiego. Jego żona odczytała jedynie numery kolczyków u zwierząt przy czym jedna sztuka nie była zakolczykowana i skarżący nie okazał wniosku o wydanie duplikatu kolczyków. Nie przedstawił także świadectwa zdrowia dwóch sztuk bydła pochodzącego z Austrii lecz zaczął zachowywać się agresywnie (...). W związku z czym inspektorzy przerwali kontrolę i opuścili gospodarstwo rolne".
Przytoczenie wyżej poczynionych konstatacji w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych ma istotne znaczenie w kontekście podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie ma zastosowanie maksyma wskazana w Digestach Justyniana: Quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalescere (D.50.17.29) – co od początku jest wadliwe, przez (sam) upływ czasu nie może być uzdrowione. Konstatacja ta odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzenia obu kontroli w kontekście ewidentnego naruszenia treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U.2018.1557 ze zm.), który stanowi, że przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba upoważniona do wykonywania kontroli ma obowiązek poinformować kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. Sąd II instancji stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia spełnienia tego wymogu, a zatem można przyjąć, że w ten sposób została naruszona zasada praworządności, na straży której winien stać organ administracji publicznej, a którego przedstawicielami 17 i 31 marca 2016 r. – byli kontrolujący. Ponieważ takie pouczenie nie miało miejsca, to czynności kontrolne zostały przeprowadzone w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które nie może – z tej racji – rodzić względem skarżącego negatywnych skutków prawnych (także co do płatności bezpośrednich).
Sama treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 marca 2016 r. zawiera sprzeczności pomiędzy egzemplarzem przesłanym skarżącemu a jego odpowiednikiem załączonym do akt administracyjnych. W egzemplarzu, który przesłano stronie, nie oznaczono znaku sprawy, numerów dokumentu, a także informacji o osobie zatwierdzającej raport. W formularzu IRZ-1 Kontrola w siedzibie stada listy kontrolne dotyczące bydła, owiec i kóz oraz świń nie zawierają żadnych oznaczeń, podczas gdy egzemplarz z akt administracyjnych zawiera znaczki "X". Identyczne braki dotyczą formularza IRZ-2 Kontrola przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności – identyfikacja i rejestracja zwierząt (patrz akta sądowoadministracyjne k. 157 i nast.). Na dodatek protokół nie był sporządzony podczas czynności kontrolnych, o czym świadczy brak podpisu kontrolowanego (bądź wskazania, że odmówił podpisu).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z racji wyżej podniesionych okoliczności protokół załączony do akt administracyjnych jest na tyle wadliwy, iż nie posiada waloru dokumentu urzędowego, co oznacza, iż trafny jest zarzut I.1A petitum skargi kasacyjnej w kontekście prawidłowości postępowania kontrolujących, zwłaszcza braku pouczenia rolnika o jego prawach i obowiązkach – o czym była mowa na wstępie, a także treści pomieszczonych w dwóch – częściowo rozbieżnych – wersjach raportu. Tego ostatniego dokumentu w ogóle nie sporządzono z kontroli, która miała miejsce 31 marca 2016 r., czym uniemożliwiono kontrolowanemu wniesienie jakichkolwiek uwag; pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. nie pozwala, aby je uznać za równoważne treści raportu, bowiem nie umożliwia ono np. złożenia w terminie 14 dni zastrzeżeń, co ewidentnie narusza zasadę praworządności. Oznacza to, iż zarzut I.1.B skargi kasacyjnej – jest zasadny.
Biorąc pod uwagę powyższe, a także brak możliwości przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika celem zweryfikowania ustaleń dokonanych w marcu 2016 r. należy przyjąć, że w dalszym postępowaniu należy pominąć okoliczności zawarte w wadliwie sporządzonym raporcie z 17 marca 2016 r., a także podniesione w piśmie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Zgierzu z 12 grudnia 2017 r. i merytorycznie rozpoznać wniosek z 2 czerwca 2016 r., który dotyczył przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.
Powyższe wytyczne pozwalają na pominięcie oceny zarzutów I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza że dotyczą wadliwie przeprowadzonych kontroli (i wynikających stąd skutków), które – jak wyżej wskazano – w istotny sposób naruszają zasadę praworządności.
Zupełnie niezrozumiały jest ostatni zarzut procesowy: "3. uchybienie wymogom uzasadnienia ponieważ nie zawiera ono elementów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.", zwłaszcza iż nie towarzyszy mu żadne uzasadnienie.
Dyskwalifikacja ustaleń raportu z dnia 17 marca 2016 r., jak również brak tego dokumentu z kontroli z 31 marca 2016 r. sprawia, że bez znaczenia – dla biegu dalszego postępowania – pozostają zarzuty mające swe uzasadnienie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Obejmują one wpis od skargi (200 zł), opłatę za uzasadnienie (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł). Natomiast w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu orzeknie Sąd I instancji w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258–261 p.p.s.a.