I GSK 62/21

I GSK 62/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Marek Sachajko
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 600/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 600/19 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. nr ONW/29/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 600/19 oddalił skargę G. A. E. Sp. z o.o. w B. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. nr ONW/29/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła G. A. R. Sp. z o.o. w B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.):
1. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 600/19,
2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. Prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
Naruszenie art. 15zzs4 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1-5 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne z pominięciem rozprawy, w sytuacji, gdy przepis tzw. tarczy antykryzysowej przewiduje wzmiankowane uprawnienie wyłącznie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, a w realiach niniejszego postępowania to WSA, pomimo wcześniejszego wyznaczenia terminu rozprawy, skierował na posiedzenie niejawne rozpoznanie skargi w sytuacji gdy zgodnie z art. 90 § 1 sprawa winna trafić na rozprawę, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek, uprawniających sąd do skierowania na posiedzenie niejawne wymienionych w art. 119 p.p.s.a.,
skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
II. Prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1, art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wojewódzki sąd administracyjny posiada na tym etapie swobodę w zakresie wykładni prawa, a także możliwość odstąpienia od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 11/17 w sytuacji, gdy ten ostatni Sąd w przytoczonym wyżej wyroku uchylił zaskarżoną decyzję zaś powodem tego była wyraźna konstatacja, że: z faktu nie złożenia wniosku transferowego, nie można wywodzić, że skarżącej, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie pozbawił skarżącą prawa strony i nie rozpoznał odwołania merytorycznie.
- które to wytyczne oraz wskazania nie zostały przed ponownie rozpoznający sprawę organ ARMiR zrealizowane (w zaskarżonej decyzji) co wadliwie zaakceptował Sąd I instancji (w zaskarżonym wyroku), a tym samym taka wykonana kontrola działalności organu była nieprawidłowa
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiedzi na kierunek, wskazania, co do dalszego postępowania zawarte uprzednio w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, które w istotny sposób pozbawiają skarżącą kasacyjnie możliwości weryfikacji ich realizacji, a to w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. i brakiem wydania decyzji merytorycznej a zaakceptowania stanowiska o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając, że skarżący nie posiada prawa strony bowiem w sprawie nie został złożony wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania
- brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych tak przez WSA w Warszawie w skardze jak i skarżącą kasacyjnie w toku postępowania (pismo procesowe stanowiące załącznik do protokołu z 27 lipca 2020 r.);
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dot. naruszenia art. 153 p.p.s.a,
4) art. 153 i 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, przez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie można wydać decyzji merytorycznej z uwzględnieniem wytycznych zawartych w WSA w Warszawie.
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niedokonanie przez organy administracyjne pełnego rozważania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i uznanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organy ARMiR w szczególności w odniesieniu do kwestii dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej uwzględniającej wytyczne zawarte w orzeczeniu WSA w Warszawie.
III. Prawa materialnego, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 25 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., poz. 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 2, § 5 ust. 2 oraz § 8b ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., rozporządzenie ONW) poprzez błędne uznanie w zaskarżonej decyzji co wadliwie zaakceptował WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że rozwiązanie spółki cywilnej wskutek ogłoszenia jej upadłości jej wspólnika ma wpływ na istnienie grupy jako rolnika - beneficjenta płatności. Podczas gdy powyższe jest irrelewantne dla definicji rolnika o jakiej mowa w rozporządzeniu nr 73/2009. Nadto wadliwie jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że brak wniosku o kontynuowanie postępowania przez byłych wspólników spółki cywilnej spowodował, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezcelowe oraz to, że byli wspólnicy mają termin w którym winni złożyć wniosek kontynuacyjny.
3. Wskazując na powyższe wniosła o:
I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w trybie art. 179a p.p.s.a. przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
w razie braku uwzględnienia wniosku z pkt 3.1. przez WSA
II. stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku z uwagi na pozbawienie strony przez WSA możliwości obrony swoich praw przez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w oparciu o art. 15zzs4 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w sytuacji braku możliwości stosowania tego przepisu dla innych niż NSA sądów administracyjnych,
ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności
III. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie z 15 marca 2018 r., nr PRŚ/10/2018 na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o:
IV. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
w każdym z przypadków o:
V. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
VI. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.), nie na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22; publikowany na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.
W orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Powyższe rozważania w zakresie m.in. art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. są istotne z uwagi na fakt, że niektóre zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają wyżej opisanych, normatywnych wzorców kasacyjnych. Okoliczność ta powoduje brak podstaw do ich merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.
Analizując skargę kasacyjną skarżącej przez pryzmat wymogów stawianych przed autorem skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym zawarte w pkt II. od 2) do 6 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zostały one sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez autora skargi kasacyjnej wpływu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianych zarzutów.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej (pkt I petitum skargi kasacyjnej), t.j. zarzut naruszenia prawa procesowego, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 15zzs4 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1-5 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne z pominięciem rozprawy, w sytuacji, gdy przepis tzw. tarczy antykryzysowej przewiduje wzmiankowane uprawnienie wyłącznie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, a realiach niniejszego postępowania to WSA, pomimo wcześniejszego wyznaczenia terminu rozprawy, skierował na posiedzenie niejawne rozpoznanie skargi w sytuacji gdy zgodnie z art. 90 § 1 sprawa winna trafić na rozprawę, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek, uprawniających sąd do skierowania na posiedzenie niejawne wymienionych w art. 119 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny.
Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca w skardze kasacyjnej winna wykazać - a nie tylko stwierdzić - że poprzez rozpoznanie jej sprawy na posiedzeniu niejawnym ograniczono skarżącej prawo do sądu, co miało wpływ na wynik sprawy, a czego nie uczyniła. Przy ocenie tego zarzutu należało mieć na uwadze także to, że przyjęta w art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.
Charakter szczególny miał także art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów.
Przy wykładni oraz ocenie zastosowania wskazanych wyżej przepisów należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budziło przy tym wątpliwości to, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (analogicznie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21, z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21 czy z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1191/21, tamże).
Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi natomiast o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy COVID-19 ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.
Przewidziana w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 możliwość rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym i konstytucyjna zasada rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, dawała zatem podstawy do wydania przez przewodniczącego wydziału zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs⁴ ustawy COVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Uzależnienie rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron, o którym mowa w art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy COVID-19, dotyczyło postępowania kasacyjnego. Nie pozbawiało zatem na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy COVID-19 możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania przez wojewódzki sąd administracyjny, najpierw przez przewodniczącego, a następnie skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21 oraz z 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 4409/21, tamże). Przepis ten należy odczytać w związku z regulacjami określającymi zasady wewnętrznego funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie więc z § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177), do czynności sądowych wykonywanych przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego należy ustalanie terminów posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych, składów orzekających i ich przewodniczących. Z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 wynikała zatem kompetencja dla Przewodniczącego Wydziału do wyznaczenia posiedzenia niejawnego, zamiast rozprawy. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej dopuszczalne było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, gdyż Przewodniczący Wydziału VIII uznał, że powinno to mieć właśnie miejsce. Powołane przepisy nie uzależniają możliwości skierowania sprawy przez przewodniczącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, od zgody strony (w tym zakresie por. m.in. wyroki NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 203/21; 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3550/21, III OSK 3642/21, III OSK 3743/21, III OSK 3688/21, tamże). Ocena, czy zachodzą w konkretnym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 należy więc do przewodniczącego wydziału orzeczniczego. Powierzenie zaś w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczącemu kompetencji do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne jest zasadne, gdyż wiąże się z dynamiką charakteryzującą rozprzestrzenianie się zagrożenia epidemicznego w danym obszarze. Przewodniczący jest w stanie bowiem na bieżąco ocenić - ewentualnie uwzględniając rekomendacje właściwych organów państwa (np. Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia, czy Głównego Inspektoratu Sanitarnego) - czy aktualne ryzyka związane z epidemią wirusa COVID-19 pozwalają na przeprowadzenie rozprawy, czy też zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Podsumowując, stwierdzić należy, że możliwe było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zasadnie zatem, w świetle wyżej powołanych przepisów, sprawa została skierowana i rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie jej w tym trybie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie miało miejsca w oparciu o przepis art. 15zzs⁴ ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Ponadto powołane wyżej przepisy nie uzależniały możliwości skierowania przez przewodniczącego sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym od zgody strony.
Wskazując na bezpodstawność kolejnego zarzutu procesowego zawartego w pkt II.1) petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 3 § 1, art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wojewódzki sąd administracyjny posiada na tym etapie swobodę w zakresie wykładni prawa, a także możliwość odstąpienia od wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 11/17 w sytuacji, gdy ten ostatni Sąd w przytoczonym wyżej wyroku uchylił zaskarżoną decyzję zaś powodem tego była wyraźna konstatacja, że: z faktu nie złożenia wniosku transferowego, nie można wywodzić, że skarżącej, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie pozbawił skarżącą prawa strony i nie rozpoznał odwołania merytorycznie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, jak słusznie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w sprawie niniejszej wydany był uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 11/17, którym uchylono decyzję organu odwoławczego. Oznacza to, że w tym postępowaniu obowiązuje wyrażona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania. Przepis ten przewiduje mianowicie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18, tamże). Przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza zatem, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17; tamże).
W tym stanie rzeczy dokonywana w tej sprawie przez sąd kasacyjny kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, musi w pierwszej kolejności obejmować ocenę, czy organy i Sąd pierwszej instancji zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3651/13, tamże).
W poprzednio wydanym wyroku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 11/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną co do tego, że w tej sprawie zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW przewidują następstwo prawne po rozwiązaniu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którą w tym przypadku na gruncie prawa krajowego była spółka cywilna. Podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy pozbawił skarżącą prawa strony, ponieważ w sprawie nie został złożony właściwy wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu i § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW. Zdaniem Sądu, z samego faktu, że w sprawie nie został złożony wniosek transferowy nie można wnioskować, że skarżącej, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną jest mianowicie nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo. Tym stanowiskiem Sądu były związane zarówno organy orzekające ponownie w tej sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji ponownie orzekający w tej sprawie, a także jest nim związany Naczelny Sąd Administracyjny obecnie rozpoznający skargę kasacyjną.
Analiza treści decyzji wydanych w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zgodne z prawem było umorzenie w całości postępowania w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Ponowne rozstrzygnięcie organu zasadnie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z przewidzianą w art. 153 p.p.s.a. związaniem oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 11/17. Co nie jest sporne w sprawie, w trakcie toczącego się postępowanie administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich z wniosku P. A. spółka cywilna doszło do upadłości jednego ze wspólników tej spółki – R. M. z. Postanowienie o ogłoszeniu upadłości wydał Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy sygn. akt [...]. Obowiązujące w sprawie przepisy, w szczególności art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, jasno wskazują, że przyznanie płatności z wniosku podmiotu, który przestał istnieć może nastąpić tylko po złożeniu stosowanego wniosku w odpowiednim terminie, który wynosi 3 miesiące od dnia rozwiązania spółki. Brak wniosku o kontynuowanie postępowania przez byłych wspólników spółki cywilnej spowodował, iż postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Słusznie Sąd I instancji za organem wskazał, że nie jest trafne stanowisko skarżącej, iż z mocy prawa wstępuje do takiego postępowania. Dlatego też w sprawie niniejszej - chcąc wstąpić do toczącego się postępowania o przyznanie płatności należało złożyć w pierwszej kolejności w określonym terminie wniosek kontynuacyjny, a nie odwołanie od decyzji organu. W rozpoznawanej sprawie treść decyzji nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego, że podstawą umorzenia postępowania była utrata przez spółkę cywilną podmiotowości, na skutek jej rozwiązania. Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego, w wyznaczonym przepisami terminie, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego. W tym postępowaniu były wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej może co najwyżej wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, co jednak nie uprawnia go do złożenia odwołania od decyzji w sprawie wywołanej z wniosku spółki cywilnej. Wniesienie odwołania przez taką osobę powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W judykaturze jak i literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że o braku interesu prawnego w byciu stroną postępowania organ odwoławczy powinien rozstrzygać na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 284; uchwala składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98; ONSA 1999, nr 4, poz. 119), a nie – na podstawie art. 134 k.p.a. Odwołanie bowiem nie stanowi substytutu wniosku kontynuacyjnego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW. Dlatego też w cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należało podniesiony w pkt II. 1) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny analizując jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego (pkt III petitum skargi kasacyjnej), stwierdził, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany. Jak wynika z wcześniejszych uwag zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Podkreślić należy, że wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów, stanowiąc proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Jak wynika z treści tego zarzutu skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca naruszenie prawa materialnego; jednakże wskazuje - sprzecznie z wzorcami normatywnymi – błędne uznanie w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, charakterystyczne dla naruszeń prawa procesowego (m.in. poprzez uznanie, braku wniosku o kontynuowanie postępowania przez byłych wspólników). Ponadto. zdaniem składu orzekającego, przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty poparte uzasadnieniem kwestionują jedynie wytyczne powołane ww. prawomocnym wyroku WSA. Wytyczne te stosownie do art. 153 p.p.s.a. są wiążące zarówno dla organów, jak i dla sądów administracyjnych. Zarzuty w tym zakresie skargi kasacyjnej są niezasadne, gdyż stanowią polemikę z prawomocnym wyrokiem. Kwestia bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak podmiotu tego postępowania została już w sposób prawomocny przesądzona. Strona, jeśli nie akceptowała tego stanowiska Sądu mogła to zakwestionować składając w tym zakresie skargę kasacyjną od tego pierwszego orzeczenia. Niezaskarżenie tego wyroku spowodowało jego uprawomocnienie. Brak wniosku kontynuacyjnego nie pozwalał na dalsze procedowanie w sprawie przyznania płatności. Zasadnie w świetle tych okoliczności organy umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).