I GSK 618/19

I GSK 618/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Marek Sachajko
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 5/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-02-19
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1431
art. 37 ust. 1 i ust. 5, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 5/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 5/19, oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej jako "LAWP" lub "organ") poinformowała A. spółkę z o.o. spółkę komandytową z siedzibą w W. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący"), że jej wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...] " złożony w ramach Osi Priorytetowej 5, Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw RPO WL na lata 2014-2020, złożony w odpowiedzi na konkurs nr RPLU.05.01.00-IP.01-06-001/18, po dokonaniu oceny merytorycznej, otrzymał ocenę negatywną.
Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień odnośnie kryterium merytorycznego C. Kryteria Techniczne – Kryterium Nr 3 "Kwalifikowalność wydatków", w zakresie pytania cząstkowego: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie? Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca nie uzasadnił w wiarygodny sposób, że wydatki dotyczące poszczególnych elementów wskazanych w kosztorysie inwestorskim dotyczącym - wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE (dalej jako "Kosztorys inwestorski"), są racjonalne i efektywne ekonomicznie. Zdaniem organu, po udzieleniu odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie, kryterium to nadal nie zostało spełnione.
Od negatywnej oceny projektu wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. złożył protest.
Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2018 r. organ nie uwzględnił wniesionego protestu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca nie uzasadnił, że wydatki dotyczące poszczególnych elementów wskazanych Kosztorysie inwestorskim są racjonalne i efektywne ekonomicznie. LAWP była zobligowana podczas oceny merytorycznej projektu do dokonania weryfikacji oświadczeń złożonych przez osoby sporządzające Kosztorys inwestorski pod kątem, czy założone przez wnioskodawcę wydatki odpowiadają średnim cenom rynkowym. Zasady regulaminu nakładają bowiem obowiązek weryfikacji cen rynkowych oraz efektywności ekonomicznej określonych wydatków, natomiast wnioskodawca zobligowany jest na wezwanie wyjaśnić i uzasadnić założone przez siebie w dokumentacji aplikacyjnej koszty w ten sposób, aby umożliwić ich ocenę. Oparcie wysokości wydatków wskazanych w Kosztorysie inwestorskim jedynie o własną kalkulację, której uzasadnienie odnosi się wyłącznie do doświadczenia i wiedzy osób sporządzających taki dokument, jest niewystarczające do uznania kosztów za racjonalne i efektywne ekonomicznie. Dlatego wezwanie do uwiarygodnienia kosztów w wysokości założonej przez wnioskodawcę należało uznać za czynność właściwą, zmierzającą do uzyskania dodatkowych informacji potwierdzających racjonalność i efektywność ekonomiczną wydatków w ramach kryterium "Kwalifikowalność wydatków".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uwzględnił skargi uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą negatywnej oceny projektu było uznanie, że projekt nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej w zakresie kryterium merytorycznego C. Kryteria techniczne – Kryterium Nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" i pomimo wezwania wnioskodawcy przez LAWP do uzupełnienia/poprawy/złożenia wyjaśnień oraz skorygowania wniosku w części, obowiązujące kryterium nie zostało spełnione.
Kryterium "Kwalifikowalność wydatków", zgodnie z Załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu – Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw, jest jednym z kryteriów, w oparciu o które dokonywana jest ocena na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Kryterium to jest zdefiniowane poprzez zestaw pytań cząstkowych (pomocniczych), a uznaje się je za spełnione, gdy odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe będzie pozytywna. W zakresie omawianego kryterium należało odpowiedzieć m.in. na następujące pytanie cząstkowe: Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?
W realiach przedmiotowego konkursu za wydatki "racjonalne" należało rozumieć wydatki, które nie mogą być zawyżone w odniesieniu do średnich cen rynkowych, natomiast efektywność ekonomiczna określona jest poprzez relację wartości uzyskanych efektów do nakładów użytych do ich uzyskania (załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu, str. 9). Zasady Regulaminu konkursu nakładają zatem na KOP obowiązek weryfikacji cen rynkowych oraz efektywności ekonomicznej określonych wydatków, natomiast wnioskodawca zobligowany jest do uzasadnienia i wyjaśnienia założonych przez siebie w dokumentacji aplikacyjnej kosztów w sposób umożliwiający ich ocenę. W świetle tak rozumianych zasad, nie może budzić wątpliwości, że organ miał prawo do żądania uzupełnienia/poprawy wniosku poprzez złożenie wyjaśnień co do zasadności ujęcia wskazanych kosztów w kosztach kwalifikowalnych jako racjonalne i efektywne ekonomicznie.
W ramach uwagi nr 1 LAWP wskazano, że w przedłożonym kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE podstawą wyliczenia kosztów w zakresie transportu i utylizacji opraw oświetleniowych (poz. 8 d.1), modułu komunikacyjnego i monitoringu (poz. 52d.), montażu ultradźwiękowych liczników ciepła w kotłowniach (poz. 89 d.4), montażu liczników zużycia gazu (poz. 90 d.4) była kalkulacja własna. Wnioskodawca został więc zobowiązany do szczegółowego opisania, co wchodzi w skład poszczególnych kosztów z podaniem ilości i cen jednostkowych elementów składowych poszczególnych pozycji i dokumentów potwierdzających wartość wymienionych kosztów, (np. oferty), na podstawie których dokonano wyceny. W ramach uwagi nr 2 organu poinformowano, że w kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE w poz. 94 d.4 i 95 d.4 ujęto koszty: Konfiguracja systemu zarzadzania energią i wdrożenie systemu zarządzania energią. Wnioskodawca został zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia podstawy kalkulacji powyższych kosztów i przedstawienia oferty na wykonanie takich robót lub innych dokumentów potwierdzających ich wartość. W ramach uwagi nr 3 LAWP wskazano, że w kosztorysie inwestorskim dotyczącym wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE w poz. 9.1 d.4, 92 d.4 i 93 d.4 ujęto koszty "Aparatów elektrycznych". Wnioskodawcę wezwano do szczegółowego opisania, co wchodzi w skład poszczególnych kosztów z podaniem ilości i cen jednostkowych elementów składowych, a także przeznaczenia i uzasadnienia potrzeby ponoszenia wymienionych wydatków.
W ocenie Sądu, organowi nie można skutecznie zarzucić, że tak sformułowane wezwanie naruszało zasady przeprowadzania konkursu art. 37 ust. 5 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: jako ustawa wdrożeniowa) w związku z opisem kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków" oraz art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z Rozdziałem VI pkt 6.1.4 ppkt 9, 10 i 13 Regulaminu konkursu poprzez żądanie dokumentacji i odwołanie się do pojęć nie znanych dokumentacji konkursowej.
Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie uznał, że dla uznania wydatków za racjonalne i efektywne ekonomicznie, niewystarczające jest oparcie wydatków wskazanych w Kosztorysie inwestorskim jedynie o własną kalkulację, bowiem uzasadnienie tego dokumentu odnosi się wyłącznie do wiedzy i doświadczenia osób ją sporządzających. Sam fakt posiadania odpowiednich kompetencji przez autorów Kosztorysu inwestorskiego nie może przesądzać, że założone wartości kwotowe dla poszczególnych kosztów odpowiadają wartościom rynkowym. Zatem skoro Komisja oceny Projektów w trakcie oceny merytorycznej jest zobowiązana do weryfikacji oświadczeń złożonych w Kosztorysie inwestorskim, to może wezwać wnioskodawcę o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów potwierdzających racjonalność i efektywność ekonomiczną wykazanych kosztów w odniesieniu do średnich cen rynkowych. Zgodnie zaś z pkt 43 Załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie, wnioskodawca/partner powinien dołączyć wszelkie inne załączniki, które mogą okazać się pomocne w należytej ocenie przedstawionego wniosku o dofinansowanie. W szczególności powinny to być dokumenty uzasadniające przyjęcie rozwiązań innych niż typowe, korzystanie ze zwolnień lub innej ścieżki legislacyjnej innej niż typowa. Dokumentami takimi mogą być także wszelkiego rodzaju dodatkowe ekspertyzy czy badania, na skutek których przyjęto szczególne rozwiązania projektu. Zapisy Regulaminu konkursu uprawniały zatem organ do żądania przedstawienia wyjaśnień i innych dokumentów, tak jak to uczyniono w wezwaniu z dnia [...] września 2018 r. Sąd podkreślił również, że pismo wzywające do uzupełnienia/poprawy wniosku nie zobowiązywało wnioskodawcy do złożenia konkretnego dokumentu, ale do uwiarygodnienia (np. poprzez przedstawienie ofert, na podstawie których dokonano wyceny) założonych wysokości kosztów przedstawionych w Kosztorysie inwestorskim w stosunku do pozycji kosztorysowych. Komisja Oceny Projektów nie podawała konkretnego katalogu dokumentów, które mogą służyć wykazaniu racjonalności i efektywności założonych kosztów, a wskazanie jako dokumentu procedury zebrania ofert miało charakter przykładowy. Wnioskodawca mógł zatem uwiarygodnić spełnienie kryterium również poprzez inne dokumenty, czy stosowne wyjaśnienia. Bezpodstawne są więc zarzuty skargi, że tak sformułowane wezwanie nie znajdowało oparcia w dokumentacji konkursowej.
W ocenie Sądu I instancji, przedstawione w piśmie (stanowiącym odpowiedź na wezwanie LAWP z dnia [...] września 2018 r.) wyjaśnienia nie były wystarczające do uznania spełnienia kryterium "Kwalifikowalności wydatków". Wnioskodawca wskazał m.in., że w przypadku kosztów modułu komunikacyjnego i monitoringu (poz. 52 d.2), montażu ultradźwiękowych liczników ciepła w kotłowniach (poz. 89 d.4), montażu liczników zużycia gazu (poz. 90 d.4), aparatów elektrycznych o masie do 2,5 kg (poz. 93), szczegółowe rozwiązania i opis jest możliwy dopiero na etapie projektu wykonawczego. Wnioskodawca nie wykazał zatem, co dokładnie będzie przedmiotem zakupu w ramach powyższych pozycji kosztowych, a tym samym nie zostało wyjaśnione, co było podstawą oszacowania tych kosztów. Wyjaśnienia wnioskodawcy nie dostarczały informacji niezbędnych do szczegółowej oceny kwalifikowalności tych kosztów, a w konsekwencji ocenę ich racjonalności i efektywności ekonomicznej. Ponadto ze względu na brak parametrów technicznych poszczególnych kosztów, nie było możliwości weryfikacji kosztów oszacowanych przez wnioskodawcę (np. wnioskodawca założył koszt zakupu dwóch ultradźwiękowych liczników ciepła na kwotę 20.107,75 zł netto, podczas gdy rozpiętość cenowa zakupu takiego urządzenia może się wahać w granicach od 700 do 6.500 zł netto. Wobec tego, że wnioskodawca nie podał informacji odnośnie parametrów technicznych i nie potwierdził stosownymi dokumentami wartości tych kosztów, organ nie mógł przeprowadzić weryfikacji, że zaproponowane przez wnioskodawcę ceny są cenami rynkowymi. Z kolei w przypadku kosztów Aparaty elektryczne (poz. 91 d.4, poz. 92 d.4, poz. 93 d.4) dotyczących wymiany oświetlenia, montażu paneli fotowoltaicznych, przebudowy instalacji wentylacji i c.o. oraz SZE wnioskodawca w przedłożonych wyjaśnieniach nie dokonał uszczegółowienia opisu tych kosztów i nie uzasadnił konieczności ich ponoszenia, a jedynie powielił ich opis z Kosztorysu inwestorskiego. Organ nie miał zatem możliwości oceny, jakie konkretnie urządzenia zostaną zakupione, co skutkowało również tym, że nie można było dokonać weryfikacji wartości tych kosztów. Powyższe wydatki nie zostały więc opisane na tyle precyzyjnie, aby możliwa była ich ocena pod kątem racjonalności i efektywności ekonomicznej. Prawidłowo więc organ przyjął, że odpowiedź skarżącego na wezwanie z dnia [...] września 2018 r. nie uwiarygodniała założonych wysokości kosztów w stosunku do wymienionych pozycji kosztorysowych.
Skoro wnioskodawca po wezwaniu do poprawy/uzupełnienia wniosku nie uzasadnił w rzetelny i wiarygodny sposób, że wydatki wskazane w uwagach nr 1-3 są zasadne, racjonalne i efektywne ekonomicznie do celów realizacji projektu to projekt nadal nie spełniał kryterium merytorycznego C. Kryteria Techniczne – Kryterium Nr 3. Kwalifikowalność wydatków w zakresie pytań cząstkowych. Wnioskodawca nie wykorzystał możliwości uzupełnienia/poprawy wniosku w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego do wymogów określonych w Regulaminie konkursu i nie zastosował się do wezwania organu we wskazanym zakresie.
Oceny tej nie zmienia powołanie się w skardze na fakt, że przedłożony przez wnioskodawcę Kosztorys Inwestorski został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 130, poz. 1389). Skarżący bowiem w ramach obowiązującego kryterium winien był wykazać związek tych kosztów z celem projektu/osi/działania, ich niezbędność, racjonalność i efektywność ekonomiczną.
Sąd podkreślił, że w przypadku kryteriów merytorycznych, cały ciężar ich wykazania spoczywa na wnioskodawcy, zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie. Na nim spoczywa też obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz staranne i odpowiadające założeniom danego programu operacyjnego przygotowanie dokumentacji konkursowej.
Sąd w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego nie stwierdził naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Sądu, przywołane tymi przepisami zasady i procedury, zgodnie z nakazem realizacji równego traktowania, bezstronności i transparentności działań LAWP, były zachowane. Świadczy o tym m.in. fakt notyfikowania zasad przedmiotowego konkursu zainteresowanym podmiotom poprzez zamieszczenie wszystkich niezbędnych i szczegółowych informacji na stronie internetowej LAWP. Nakaz jasnego, pełnego i precyzyjnego określenia kryteriów kwalifikowania projektów do dofinansowania (zasada przejrzystości) został zrealizowany poprzez ich powszechne udostępnienie wszystkim wnioskodawcom. Emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy jest równy dostęp do informacji poprzez publikację informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, co zostało w sprawie zachowane. Regulamin konkursu jasno określał wymagania konkursu (Rozdział IV), zasady finansowania konkursu (Rozdział V), w tym m.in. katalog kosztów kwalifikowalnych, procedurę oceny i wyboru projektu (Rozdział VI), w tym m.in. etap oceny merytorycznej (pkt 6.1.4.). Z kolei kryteria wyboru projektów w ramach Działania 5.1 Poprawa efektywności energetycznej przedsiębiorstw, opisane szczegółowo w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, w sposób jasny i zrozumiały precyzowały m.in. Kryteria techniczne, w tym kryterium "Kwalifikowalność wydatków" (str. nr 9 i 10 Załącznika nr 6). Przy pytaniu cząstkowym wskazanego kryterium "Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?" opisano pojęcia "racjonalności" i "efektywności ekonomicznej". Organ dostosował się zatem do zasady rzetelności, co przejawiało się w ustanowieniu jasnych i zrozumiałych kryteriów wyboru projektów i postępowaniu zgodnym z ustanowionymi regułami, wyrażającym się w tym, że wniosek skarżącego o dofinansowanie, jako niespełniający tych kryteriów, otrzymał ocenę negatywną.
Skoro do wnioskodawcy zostało wysłane wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień i skorygowania wniosku, w którym precyzyjnie i jasno sformułowano braki w zakresie Kryterium nr 3 "Kwalifikowalność wydatków", a nawet przykładowo wskazano, jakie dokumenty mogą uwiarygadniać racjonalność i efektywność ekonomiczną założonych wydatków, to nie było żadnych przeszkód, aby wnioskodawca wypełnił wezwanie, zgodnie z jego treścią. Nie można zatem uznać, że swym działaniem poprzez żądanie złożenia dodatkowych wyjaśnień i skorygowania wniosku, LAWP wykroczyła ponad uprawnienia przyznane w zakresie oceny merytorycznej.
Okoliczność nieprawidłowego zinterpretowania zasad konkursu, przejawiająca się niewypełnieniem kryterium merytorycznego, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia niezgodności procesu oceny projektu z obowiązującymi uregulowaniami. Wnioskodawca projektu miał bowiem obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz dokumentacją konkursu ogłoszonego na stronie internetowej województwa obejmującego regulamin konkursu wraz z załącznikami, w tym kryteriami wyboru projektów do dofinansowania. Działania organu przejawiające się w ścisłym przestrzeganiu procedur nie stanowiły więc próby nieuprawnionego wpływania na zakres złożonego wniosku, ale stanowiły przejaw egzekwowania kryteriów oceny formalnej odnoszących się do wymogów Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.
Regulamin konkursu w Rozdziale VI. 6.1.4. ppkt 17 wyraźnie stanowi, że gdy po wezwaniu do złożenia wyjaśnień i ewentualnego skorygowania wniosku projekt nadal nie spełnia kryteriów merytorycznych, zostaje negatywnie oceniony. Skoro wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie zgodnie z jego treścią, to uznać należy, że wniosek nadal nie spełniał kryteriów merytorycznych "Kwalifikowalność wydatków". Konsekwencją powyższego było negatywna ocena wniosku o dofinansowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy wdrożeniowej oraz Rozdziału 6.1.4 pkt 13 Regulaminu konkursu - polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie okoliczności poprzedzających złożenie przez Wnioskodawcę poprawy w LAWP oraz pominięcie powołania w treści zaskarżonego wyroku zarzutów skargi, wskazujących na to, iż Wnioskodawca uzgadniał treść i sposób poprawy z Komisją Oceny Projektów,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej - naruszenie to polega na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawienia oraz rozpatrzenia zarzutów skargi, sprzeciwiających się przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w toku oceny projektu Wnioskodawcy Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie ściśle respektowała notyfikowane warunki konkursu.
c) art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 5, art.- 41 ust. 1 i 2 pkt. 4 i 7 ustawy wdrożeniowej, w zw. z postanowieniami Rozdziału 6.1.4 pkt. 13 poprzez nietrafne przyjęcie, że LAWP uprawniona była do żądania od Wnioskodawcy dokumentów, nie objętych Regulaminem konkursu oraz opisem kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków".
2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu nr RPLU.05.01.00-IP.01-06-001/18 w zakresie kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków(dalej jako sporne kryterium).
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą postępowania kasacyjnego jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej skarżącego zastały podniesione zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również prawa materialnego, jednakże w zasadzie znaczna część uzasadnienia tej skargi stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że brak było podstaw do skutecznego zakwestionowania oceny projektu dokonanej przez LAWP.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (tak: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2371/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 7 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie okoliczności poprzedzających złożenie przez niego poprawy w LWAP oraz pominięcie powołania w treści zaskarżonego wyroku zarzutów skargi wskazujących na to, że skarżący uzgadniał treść i sposób poprawy z KOP LAWP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał stanowisko organu, który przyjął, że dla uznania wydatków za racjonalne i efektywne ekonomicznie niewystarczające było oparcie wydatków wskazanych w załączniku nr 15 do wniosku o dofinansowanie – Kosztorys inwestorski jedynie o własną kalkulację, gdyż uzasadnienie tego dokumentu odnosi się wyłącznie do doświadczenia i wiedzy osób ten kosztorys sporządzających. Należy zwrócić uwagę, że w skierowanym do Beneficjenta wezwaniu w sposób jednoznaczny organ określił, że zastosowanie się do uwag oceniających projekt ma nastąpić w formie pisemnej, jak również ma dotyczyć precyzyjnie określonego sposobu poprawy i wymaganych przez ten organ wyjaśnień. Natomiast powoływanie się przez skarżącego na okoliczność kontaktu telefonicznego z pracownikiem KOP LAWP nie może skutecznie podważyć stanowiska przedstawionego przez Sąd I instancji, który wskazał, że w przypadku jeżeli projekt na etapie kryteriów technicznych, technicznych specyficznych, czy też finansowo – ekonomicznych wymaga złożenia przez Wnioskodawcę dodatkowych wyjaśnień w celu przeprowadzenia jego oceny, to powinien on złożyć je w formie pisemnej za pośrednictwem systemu LSI2014, o czym stanowi w pkt 9 i pkt 10 Regulaminu konkursu, w Rozdziale VI Procedura wyboru i oceny projektu, w części 6.1.4. Ocena projektu. Uwiarygodnienie wskazujące na prawidłowość założonych w Kosztorysie inwestorskim kwot można było wykazać poprzez wcześniej zorganizowaną we własnym zakresie procedurę zbierania ofert. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spółka mogła na przykład wykazać oferty, wydruki ze stron internetowych lub dodatkowe ekspertyzy, na podstawie których autorzy Kosztorysu inwestorskiego dokonali wyceny poszczególnych pozycji kosztorysowych. Zasadnie więc Sad I instancji argumentował, że trudno tylko na podstawie złożonych przez autorów Kosztorysu inwestorskiego oświadczeń przyjąć, że wysokość wszystkich kosztów odpowiada cenom rynkowym i realizuje zasadę racjonalności i efektywności ekonomicznej. Przedstawienie wyjaśnień uzasadniających określone wydatki mogło więc nastąpić także poprzez złożenie ofert, wydruki ze stron internetowych, czy dodatkowe analizy kosztorysowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko organu wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarżący kasacyjnie nietrafnie ogranicza pojęcie "wyjaśnień", o którym mowa w Regulaminie konkursu, jedynie do pojęcia związanego z przedstawieniem samodzielnych uwag lub stanowiska w zakresie poprawy/uzupełnienia Wniosku o dofinansowanie. Złożenie określonych wyjaśnień w odpowiedzi na wezwanie organu wymagało również przedstawienia określonego potwierdzenia składanych przez Wnioskodawcę twierdzeń. Słusznie więc KOP LAWP uprawniona była – w oparciu o Regulamin konkursu – do żądania przedstawienia przez Wnioskodawcę określonego rodzaju wyjaśnień wraz ze stosownymi dokumentami, dowodami lub opiniami, na poparcie wskazanych przez niego twierdzeń. Istotą wezwania do uzupełnienia/poprawy dokumentacji było złożenie wiarygodnych wyjaśnień, co mogło być wykonane w wybrany przez skarżącego sposób.
Za niezasadne należało również uznać podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium technicznego nr 3 "Kwalifikowalność wydatków". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasady Regulaminu konkursu nakładają na KOP obowiązek weryfikacji cen rynkowych oraz efektywności ekonomicznej określonych wydatków, natomiast Wnioskodawca obowiązany jest do uzasadnienia i wyjaśnienia złożonych przez siebie w dokumentacji aplikacyjnej kosztów w sposób umożliwiający ich ocenę. Taka jest istota weryfikacji projektów dofinansowywanych ze środków publicznych. Zatem organ, dokonując oceny merytorycznej wniosku, zobowiązany był do weryfikacji oświadczeń złożonych przez osoby sporządzające Kosztorysy inwestorskie w oparciu o dokumenty, dowody i wyjaśnienia, które potwierdzą racjonalność wydatków w odniesieniu do średnich cen rynkowych. Kompetencje autorów Kosztorysu same w sobie nie są wystarczające do uznania, że założone przez nich wartości kwotowe odpowiadają warunkom rynkowym, a skarżący składając wyjaśnienia mógł je poprzeć wskazanymi przez siebie wybranymi dokumentami potwierdzającymi zasadność przyjętych kwot. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie KOP LAWP do uszczegółowienia oraz potwierdzenia założonych w Kosztorysie kosztów odpowiadały treści zgodnej z wymaganiami Regulaminu konkursu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.