I GSK 616/23

I GSK 616/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2746/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1267
art. 15 ust. 3, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i  Rybackiego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2746/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w T. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2746/22 – w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w T. (dalej: skarżąca lub Spółka) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 1 sierpnia 2017 r., nr OR14-6520.10-OR1400013/17 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odmówił przyznania pomocy Spółce wskazując, że w oparciu o informacje uzyskane z Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lipca 2017 r. (wskazującej, że wprowadzenie statku [1] do rybołówstwa komercyjnego nastąpiło w ramach indywidualnej zdolności połowowej występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto i mocy silnika głównego statku rybackiego [2]) wskazany statek rybacki nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek rybacki.
Sąd I instancji wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1845/17 oddalił skargę Spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 września 2022 r., sygn. akt I GSK 3024/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji dopuszczając na rozprawie dowód z szeregu dokumentów nie dokonał ich oceny, a tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację stawianego w petitum skargi zarzutu jak też ocenę argumentów zawartych w uzasadnieniu.
Sąd I instancji nie dostrzegł też, że zdaniem organu (treść rozstrzygnięcia z dnia 1 sierpnia 2017 r.) "zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że statek rybacki [1] (...) został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego z wykorzystaniem indywidualnej zdolności połowowej, występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto (GT) i mocy (kW) silnika głównego statku rybackiego [2] ([...])". Ocena treści zamieszczonej w cytacie jest o tyle istotna, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w części relacjonującej treść pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazano jedynie, że statek rybacki [1] "nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek, tj. wprowadzony w miejsce statku, który został uprzednio wycofany w celu przeprowadzenia wymiany" – bez jego oznaczenia, która pozwalałaby na identyfikację. Oznaczenie [3] pojawia się w części końcowej motywów Sądu bez wskazania dlaczego wyeliminowano ze stanu faktycznego jednostkę [2]. Brak rozważania tych kwestii nie pozwala NSA – z braku jednoznacznych ustaleń faktycznych (czy jednostka [1] początkowo nosiła oznaczenie [2] czy [3]) – odnieść się do treści stawianych zarzutów.
Po ponownym rozpoznaniu skargi, WSA wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2746/22 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że z załączonych do skargi dokumentów, w szczególności zaświadczenia Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] maja 1977 r. wynika niewątpliwie, że historia statku [3] sięga roku 1977, a jego "następcą" w świetle decyzji z [...] października 2009 r. mógł być ewentualnie (co podnosi skarżąca, a czego organ w ogóle nie wyjaśnia w zaskarżonym rozstrzygnięciu) [1].
W związku z powyższym Sad zgodził się ze Spółką, iż zasób informacji, zwłaszcza w świetle przedłożonych wraz ze skargą dokumentów, nie pozwalał na prawidłowe ustalenie historii zdarzeń dla statku rybackiego [1], a w konsekwencji uznanie, że żaden z warunków przyznania pomocy, o których mowa w § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1. Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczednego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz.U. z 2016 r., poz. 1495 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze), w przypadku statku [1] nie został spełniony.
Z zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika również, w jakim czasie jednostka [1] nosiła oznaczenie [2] i jakie znaczenie miało przepisanie części GT i KW z tej jednostki na jednostkę [1] w kontekście możliwości przyznania pomocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1267; dalej: ustawa wspierająca) wobec niedostrzeżenia faktu, iż to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi on skutki prawne, a zatem to wnioskodawca powinien przedstawić dokumenty świadczące o tym, ze statek [3] był juz wcześniej wpisany do rejestru statków rybackich prowadzonego na podstawie art. 13 z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (wcześniej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie), czy dokumenty potwierdzające, iż rejestracja związana była ze zmianą oznaki statku rybackiego, podczas gdy z przedstawionych dokumentów takie wnioski nie wynikały;
b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy wspierającej poprzez błędne zarzucenie organowi przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasady braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy organ dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego nie wynikało, iż statek [1] spełnił warunki przyznania pomocy;
c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 15 ust. 3 i w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy wspierającej poprzez niedostrzeżenie, iż do odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące decyzji, a co za tym idzie, iż odmowa przyznania pomocy nie jest tak sformalizowanym aktem jak decyzja administracyjna, a zatem nie musi zawierać wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie przyczyny odmowy przyznania pomocy, które zostały wskazane przez organ.
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) § 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 25 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż informacje uzyskane w piśmie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej stwierdzającej, iż statek rybacki [1] został wpisany do rejestru [...] października 2011 r. i nie został wpisany do rejestru z żadnej z przyczyn wymienionych w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia wykonawczego nie są podstawą do odmowy przyznania pomocy, podczas gdy stosownie do § 25 rozporządzenia wykonawczego taka informacja stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż pomoc nie może zostać przyznana.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się z rozprawy.
Pismem procesowym z [...] kwietnia 2023 r. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a pismem z [...] września 2023 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane orzeczenie Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.
W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie dla jej wyniku ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2022 r. o sygn. akt I GSK 3024/18 zapadły uprzednio w sprawie. W wyroku tym wyrażono pogląd, że Sąd I instancji "nie dostrzegł, że zdaniem organu (...) statek rybacki [1] (...) został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego z wykorzystaniem indywidualnej zdolności połowowej, występującej w wyniku zmniejszenia pojemności brutto (GT) i mocy (kW) silnika głównego statku rybackiego [2] ([...])." Natomiast "w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, w części relacjonującej treść pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazano jedynie, że statek rybacki [1] »nie został wprowadzony do rybołówstwa komercyjnego w ramach wymiany statku rybackiego na inny statek, tj. wprowadzony w miejsce statku, który został uprzednio wycofany w celu przeprowadzenia wymiany« – bez jego oznaczenia, która pozwalałaby na identyfikację. Oznaczenie [3] pojawia się w części końcowej motywów Sądu bez wskazania dlaczego wyeliminowano ze stanu faktycznego jednostkę [2]. Brak rozważania tych kwestii nie pozwala NSA – z braku jednoznacznych ustaleń faktycznych" czy jednostka [1] początkowo nosiła oznaczenie [2] czy [3].
W takim stanie na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyartykułowane w pkt 1 lit a) i b) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące – najogólniej ujmując – oceny przez WSA dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Skarżąca kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I GSK 3024/18, a także ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 p.p.s.a.). Stosownie do art. 190 zd. 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zapadłym w sprawie wyroku NSA przesądzono, że w sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych w przedmiocie początkowego oznaczenia jednostki [1]. Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. np. wyroki NSA: z dnia 20 października 2020 r., II FSK 3130/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23).
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 1 lit c) okazał się zasadny. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust. 3 ustawy wspierającej do postępowań w sprawach przyznawania pomocy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 16 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Stąd też odmowa przyznania pomocy jakkolwiek musi zawierać określenie przyczyn takiego rozstrzygnięcia, to jednocześnie nie ma wymogu aby zawierała wszystkie elementy określone dla decyzji administracyjnych przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.
Pomimo powyższego, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Stosownie bowiem do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku – jak wykazano wyżej – jest częściowo błędne. Gdyby bowiem Sąd I instancji uwzględnił dyspozycję art. 16 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy wspierającej to podjęte przez niego orzeczenie nie uległoby zmianie. A to z tego względu, że podstawową kwestią w sprawie – jak już ustalono wcześniej – było związanie tego Sądu stanowiskiem zajętym uprzednio w sprawie przez NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny – na obecnym etapie postępowania – uznaje za przedwczesną potrzebę oceny zarzutów znajdujących oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną zawierająca wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania została wniesiona po terminie, o którym stanowi 179 p.p.s.a.