I GSK 610/25

I GSK 610/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Surmacz
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 599/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1, art. 2, art. 134 § 1, art. 135 , art. 141 § 4 ., art. 7, art. 153, art. 125 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 497
art. 83a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 599/24 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2024 r. nr 1044/2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 599/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, Sąd pierwszej instancji), po rozpoznaniu skargi H. G. (dalej: skarżąca), uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 14 maja 2024 r. nr 1044/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej.
W skardze kasacyjnej skarżący organ powyższy wyrok zaskarżył w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, dalej: u.s.u.s.), przez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego przez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie osobnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność ZUS będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;
3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy. Skarżąca odpowiadając na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie w całości oraz utrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zobowiązany w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art.174 p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do oceny podniesionych zarzutów należy przypomnieć, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 289/18; treść tych orzeczeń oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zaznaczyć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada warunkom, jakie stawia przed tym środkiem prawnym ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności skarżący kasacyjnie organ zarzucając naruszenie art. 135 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w istocie nie uzasadnił na czym to naruszenie miałoby polegać. Z tych względów wymykają się one ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego – należy zauważyć, mając na uwadze uzasadnienie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca sądowi I instancji, że w rozpoznawanej sprawie sąd I instancji nieprawidłowo objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej.
W tym miejscu jednak podkreślić należy, że sprawa, której wynik kontrolował sąd I instancji, była już przedmiotem oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2023 r. sygn. akt lll SA/GI 631/23, po rozpoznaniu skargi strony, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 czerwca 2023 r. W wyroku tym sąd zalecił organowi, aby ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił i wykazał, że nie doszło do przedawnienia objętych decyzją składek, uwzględniając zabezpieczenie hipoteczne. Zgodnie ze zobowiązaniem organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Organ winien wskazać także, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki, jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Informacje te organ był zobowiązany podać w uzasadnieniu decyzji w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Należy podkreślić, że żadna ze stron nie skarżyła opisanego wyroku i stał się prawomocny.
Tym samym organ ponownie rozpatrując sprawę oraz sąd I instancji, wydając zaskarżony w obecnej sprawie wyrok, z mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu WSA w sprawie lll SA/GI 631/23. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji ocena prawna i wskazania WSA w sprawie lll SA/GI 631/23 wiążą również Sąd odwoławczy.
Wspomniane uregulowania oznaczają, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Naruszenie zaś przez organ postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadniałoby możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowodowałoby uchylenie jej przez sąd administracyjny. Działania naruszające zasadę związania orzeczeniem sądu, muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97, 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Podobnie należałoby postąpić z orzeczeniem WSA, akceptującym uchybienia organu. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko tych zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (por. wyroki NSA z: 28 października 2024 r., sygn. akt I OSK 937/23; 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 530/24).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, WSA w zaskarżonym wyroku, wprost powoływał się na związanie oceną prawną i zaleceniami wyroku WSA w sprawie lll SA/GI 631/23. Oceniał stanowisko Prezesa ZUS z zaskarżonej decyzji także w kontekście wypełnienia wymogów z art. 153 p.p.s.a. i doszedł do konkluzji, że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie w pełni uwzględnił wytyczne z wyroku WSA w sprawie lll SA/GI 631/23. Nie było zaś podnoszone ani przez WSA, ani przez żadną ze stron, aby uległy zmianie przepisy lub istotne okoliczności faktyczne.
Innymi słowy na tym etapie postępowania, w związku z zapadłym wcześniej prawomocnym wyrokiem WSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt lll SA/GI 631/23, sąd I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił, że decyzja ZUS z 14 maja 2024 r. nie w pełni wypełnia zobowiązanie zawarte w ww. wyroku. Organ w skardze kasacyjnej zupełnie pomija jednak, że zapadł wcześniejszy wyrok (tj. wyrok z 7 listopada 2023 r. sygn. akt lll SA/GI 631/23), którym był związany i kwestionuje samą zasadność badania przedawnienia w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne. W tym miejscu stwierdzić jednak należy, że tak postawione zarzuty są spóźnione, a organ powinien je ewentualnie podnieść zaskarżając wyrok WSA z 7 listopada 2023 r. – czego jednak nie uczynił.
Podsumowując stwierdzić należy, że moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Zatem w złożonej skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mógł kwestionować możliwości badania terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne ponieważ kwestia ta została już przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 listopada 2023 r., a sąd I instancji związany był stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Sąd I instancji, uwzględniając zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., trafnie zrealizował zalecenia zawarte w ww. wyroku wskazując, że organ nadal nie dokonał wystarczającej i dostatecznie szczegółowej analiza kwestii przedawnienia zaległych należności, w szczególności nie przedstawił w decyzji żadnych wyliczeń, procesu myślowego, który wykazywałby, że przedawnienie nie nastąpiło. Wskazał także, że w spisie akt administracyjnych brak dokumentów dot. zabezpieczenia hipotecznego, z którego organ wywodzi skutki w zakresie przedawnienia.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., przez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec powyższego skargę kasacyjną jako nieskuteczną, ale i pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.