I GSK 591/24

I GSK 591/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 385/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-10-17
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 par. 1, rt. 80, art. 81a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 1
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 385/23 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 4 maja 2023 r. nr BOD-II.431.32.2022.EBK w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od F. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 października 2023r., sygn. akt III SA/Lu 385/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę F. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej też: "ZWL", "Zarząd") z 4 maja 2023r., nr BOD-II.431.32.2022.EBK w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207. ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach i pkt. 2 rozdziału 6.7 wytycznych kwalifikowalności poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i niemające oparcia w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym stwierdzenie przez organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż rzekomo doszło do naruszenia procedur w realizacji programu finansowanego ze środków europejskich albowiem kwoty przyznane skarżącej z tytułu dofinansowania nie pozostają wydatkami kwalifikowalnymi a w konsekwencji faktu, iż rachunki do umowy najmu z 4 czerwca 2018r. budynku użytkowego przy ul. L. [...] w Z., występują przy rozliczeniach dotacji za rok 2019 i 2020, które podmiot otrzymał z Miasta Z. na dofinansowanie opieki nad dziećmi w Żłobku "[..]", przy ul. L. [...], co rzekomo stanowi podwójne finansowanie, podczas gdy wskazane powyżej wydatki jedynie dotyczą tego samego okresu czasu jednakże rzeczone wydatki zostały udokumentowane w odmienny w zakresie formy sposób tj. rachunkiem oraz fakturą, opiewającymi na różne kwoty wynikające z odrębnych umów najmu, a wystawcami wskazanych dokumentów księgowych ilustrujących wydatki były niepowiązane ze sobą podmioty o odmiennej specyfice, a zatem Z. W. i Fundacja im. B. [...] a w rezultacie powyższego wyżej wskazane wydatki nie stanowią tego samego wydatku przeznaczonego na ten sam projekt w rozumieniu przepisów stanowiących treść zarzutu, wobec czego nie doszło do podwójnego finansowania, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za stanowiskiem organu bezpodstawnie dokonał uznania wydatków skarżącej za niekwalifikowane, w rezultacie czego pomimo niewypełnienia stosownych przesłanek prawnych bezpodstawnie utrzymał nałożony na skarżącą obowiązek zwrotu środków;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także art. 143 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013r., nr 1303/2013 poprzez ich nieprawidłową wykładnię i bezpodstawne niezastosowanie, a w rezultacie brak weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nakładając na mocy decyzji podlegającej kontroli sądowej obowiązek zwrotu środków dofinansowania na F. [...] Sp. z o.o. nie stwierdził w jaki konkretnie sposób skorzystanie przez skarżącą z dofinansowania i dotacji w ramach projektów, których wydatki były udokumentowane dwoma różnymi, co do formy dokumentami księgowymi tj. fakturą i rachunkiem, wystawionymi przez odmienne oraz niezależne od siebie podmioty, opiewające na różne kwoty, ustalone na podstawie odrębnych umów mogło prowadzić do szkodliwego wpływu na budżet Unii, którego to stwierdzenia przepisy prawa wspólnotowego do których odsyłają w zakresie odpowiedzialności za realizację projektu finansowanego ze środków wspólnotowych normy krajowe wymagają do uznania, iż miała miejsce "nieprawidłowość" w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (art. 2 pkt 36 rozporządzenia) na potrzeby ustalenia, iż miało miejsce naruszenie procedur o których mowa w przepisach krajowych (art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł braku weryfikacji przez organ jednej z przesłanek warunkującej zwrot wypłaconych kwot, spełnienie której to przesłanki nie miało miejsca, a tym samym zaskarżona decyzja była pozbawiona podstaw prawnych, zawierając rozstrzygnięcie niezgodne ze znajdującymi zastosowanie przepisami prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie i dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobowania sposobu rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego dokonanych przez organ, który stwierdził, że dwa odrębne wydatki przedstawione w ramach projektu objętego dofinansowaniem stanowiły rzekomo wypełnienie przesłanek konstrukcji podwójnego finansowania, podczas gdy jednak wskazane powyżej wydatki odnosząc się jedynie do zbieżnego okresu czasu były poniesione przez skarżącą na rzecz dwóch odrębnych i niezależnych od siebie podmiotów tj. Z. W. jako osoby fizycznej, a także Fundacji im. B. [...], a zatem osoby prawnej wobec czego brak jest tożsamości wydatków przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do kwot poniesionych z ich tytułu, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo istnienia do tego podstaw nie dostrzegł uchybień w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ, które to uchybienia bez podstaw prawnych prowadziły do bezpodstawnego wniosku o zasadności zwrotu wypłaconych kwot dofinansowania przez F. [...] Sp. z o.o., który to zwrot w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym był jednak nieuprawniony;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, a w rezultacie brak dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ w trakcie procesu oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego nie dostrzegł, iż wydatki z tytułu czynszu, których przedstawienie przez skarżącą w trakcie realizacji programu z dofinansowaniem ze środków wspólnotowych rzekomo miało stanowić podwójne finansowanie, nie były zbieżne z innymi wydatkami z tytułu czynszu za tenże sam okres bowiem zostały udokumentowane różnymi, co do formy dokumentami księgowymi tj. fakturą i rachunkiem, a ponadto opiewały na rozbieżne, co do wysokości kwoty, ustalone na podstawie odrębnych umów najmu datowanych kolejno na 4 czerwca 2018r. i 30 grudnia 2019r., zawartych z innymi wynajmującymi, co czyni nieuprawnionym wniosek organu, zaaprobowany następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż rzekome wydatki pozostawały zbieżne, w wyniku czego decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek zwrotu kwot dofinansowania, jak również utrzymujący ją w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie były zasadne w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i założenie przez organ pomimo nieuchylonych wątpliwości natury faktycznej, a następnie zaaprobowanie tego wniosku także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skoro w ramach materiału dowodowego znajduje się faktura i rachunek, dokumentujące wydatki skarżącej, w tym samym okresie czasu, to pomimo wystawienia różnych, co do formy dokumentów odzwierciedlających rozbieżne, w zakresie kwoty wydatki poniesione na rzecz całkowicie niezależnych od siebie podmiotów, w stanie faktycznym rzekomo dochodzi do podwójnego finansowania tego samego wydatku, podczas gdy pomimo istniejących wątpliwości natury faktycznej, dotyczących tożsamości wydatków wskazanych w różnych dokumentach Wojewódzki Sąd Administracyjny, a wcześniej organ powinny były dojść do przeciwnych wniosków i wydać rozstrzygnięcie odwrotne od zaskarżonego, a zatem najpełniej chroniące prawa strony tj. wydane na korzyść skarżącej i nie orzekać zobowiązania w przedmiocie zwrotu środków w zaistniałym stanie faktycznym, do czego jednak nie doszło i decyzja o zwrocie kwot dofinansowania została wydana z naruszeniem przepisu stanowiącego treść zarzutu;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, nie odnoszącego się do kluczowych elementów stanu faktycznego oraz wszystkich zarzutów sformułowanych pod adresem decyzji organu, na które to uzasadnienie wyroku składają się ogólne sformułowania, w świetle to których z niewiadomych przyczyn w ocenie Sądu organ kategorycznie nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stanowisko zajęte w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazło swojego szczegółowego rozwinięcia, a w szczególności przytoczenia powiązanych z zarzutami skargi konkretnych powodów, dla których rzekomo udziałem organu nie było naruszenie norm k.p.a., na skutek czego skarżąca nie może dokonać pełnej rekonstrukcji argumentacji przemawiającej za treścią zaskarżonego wyroku, do którego mogłaby się w przeciwnym przypadku precyzyjnie odnieść w ramach środka zaskarżenia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
W ramach zarzutów wskazanych w pkt I. ppkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego w istocie odnosi się do okoliczności związanych bezpośrednio z wykładnią i zastosowaniem regulacji materialnoprawnych. Taki charakter mają bowiem zarówno art. 207. ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach i pkt. 2 rozdziału 6.7 wytycznych oraz art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a także art. 143 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013r., nr 1303/2013.
Podkreślić należy, że kasator zarzucając naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać zatem należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 178/13, tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 601/09, wyroki NSA z: 31 marca 2004r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; 13 października 2004r., FSK 548/04, 14 października 2004r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 21 lutego 2005r., GSK 1045/04, 3 marca 2005r., GSK 974/04, 3 września 2008r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).
Jako pierwszym i najdalej idący zarzutem zawartym w pkt I. ppkt 6. petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (Wyrok NSA z 11 stycznia 2024r., sygn. akt II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 25 marca 2025r., sygn. akt III OSK 273/22, LEX nr 3845361).
Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie i dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobowania sposobu rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego dokonanych przez organ, który stwierdził, że dwa odrębne wydatki przedstawione w ramach projektu objętego dofinansowaniem stanowiły rzekomo wypełnienie przesłanek konstrukcji podwójnego finansowania, gdy wydatki te odnosząc się jedynie do zbieżnego okresu czasu i były poniesione przez skarżącą na rzecz dwóch odrębnych i niezależnych od siebie podmiotów tj. Z. W. jako osoby fizycznej, a także Fundacji im. B. [...].
Przypomnieć należy, że z niepodważonego skutecznie przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego sprawy wynika, że na podstawie umowy o dofinansowanie z 21 grudnia 2017r. realizowała projekt: "[...]" w ramach Działania 9.4: "[...]". Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie celem głównym projektu było utworzenie 50 miejsc dla dzieci w żłobku w okresie od 1 maja 2018r. do 31 sierpnia 2020r. na terenie miasta Z. Prawomocną decyzją Zarządu Województwa Lubelskiego z 28 grudnia 2021r. skarżąca została zobowiązana do zwrotu środków w łącznej wysokości 172 800 zł wraz z odsetkami z tytułu nieprawidłowości związanej z udzieleniem podczas realizacji projektu zamówienia polegającego na wynajmie lokalu na prowadzenie żłobka z pominięciem zasady konkurencyjności w warunkach występowania powiązań osobowych. Pomiędzy upoważnionym do zaciągania zobowiązań w imieniu skarżącej - Prezesem Spółki F. [...] T. W, a Z. W., od której skarżąca wynajmowała lokal na żłobek przy ul. L. [...] w Z. o powierzchni 260 m2 wraz z przylegającym do niego terenem, występowały powiązania osobowe (T. W. jest synem Z. W.). W dniu 30 grudnia 2019r. skarżąca zawarła umowę najmu budynku użytkowego z Fundacją im. B. [...] z siedzibą w Z. (k. 555 akt adm.). Przedmiotem najmu był "Budynek oficyny zachodniej w Z. [...] zlokalizowanym w Z. przy ul. L. [...] o powierzchni 260 m2 wraz z przylegającym do niego terenem" (§ 1 ust. 1 umowy najmu). Na podstawie tej umowy, skarżąca w okresie od 1 stycznia 2020r. do 31 sierpnia 2020r. ponosiła wydatki miesięczne w wysokości 13 000 zł z tytułu czynszu (§ 3 i § 4 umowy najmu). Następnie za okres od 1 stycznia 2020r. do 31 sierpnia 2020r. w ramach umowy o dofinansowanie poniosła wydatki związane z najmem wyżej wymienionego lokalu z przeznaczeniem na żłobek w kwocie 104 00 zł, jako koszty bezpośrednie i wraz z kosztami pośrednimi w wysokości 20% kosztów bezpośrednich w kwocie 20 800 zł, pomniejszonymi o wniesiony wkład własny w kwocie 103,06 zł, przedstawiła do rozliczenia w łącznej kwocie 124 696,94 zł. Wydatki w łącznej kwocie 104 000 zł za wynajem powierzchni zgodnie z umową z 30 grudnia 2019r. skarżąca przedstawiła do rozliczenia projektu na podstawie faktur wystawionych przez Fundację im. B. [...]. W toku realizacji projektu instytucja zarządzająca uzyskała od Prezydenta Miasta Z. informację, że rachunki do umowy najmu z 4 czerwca 2018r. budynku użytkowego przy ul. L. [...] w Z. (umowa zawarta pomiędzy Z. W. a Spółką F. [...]) występują przy rozliczeniach dotacji za rok 2019 i 2020, które skarżąca otrzymywała z Miasta Z. na dofinansowanie opieki nad dziećmi w żłobku Z. przy ul. L. [...] w Z.. Kwota pokryta z dotacji za wynajem lokalu w 2019r. wyniosła 120 000 zł, w 2020r. - 116 267,85 zł (pismo z 27 sierpnia 2021r. - k. 574 akt adm.). Prezydent Miasta Z. przekazał również instytucji zarządzającej sprawozdanie z rozliczeń dotacji za lata 2018, 2019, 2020 oraz rachunki wystawiane przez Z. W. na rzecz Spółki F. [...], na kwotę 10 000 zł z tytułu czynszu za wynajem budynku na prowadzenie żłobka za okres styczeń - grudzień 2020r. W okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2020r., w ramach dotacji z budżetu Miasta Z., na podstawie rachunków wystawianych przez Z. W., zgodnie z umową najmu z 4 czerwca 2018r., skarżąca rozliczała wydatki związane z wynajmem tego samego lokalu w łącznej wysokości 80 000 zł. Oznacza to, że skarżąca w okresie od 1 stycznia 2020r. do 31 sierpnia 2020r. pokrywała wydatki związane z najmem lokalu przy ul. L. [...] w Z., przeznaczonego na prowadzenie żłobka, jednocześnie ze środków uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie oraz w ramach dotacji z budżetu Miasta Z. Z wyżej wymienionych rachunków i rozliczeń wynika, że wydatki z tytułu najmu lokalu z przeznaczeniem na żłobek były wcześniej od dofinansowania ze środków europejskich (rozliczanego przez instytucję zarządzającą), rozliczane w ramach dotacji budżetu Miasta Z. na podstawie umowy zawartej z Z. W. (z wyjątkiem wydatku poniesionego z tytułu wynajmu lokalu za sierpień 2020r., który został poniesiony wcześniej w ramach rozliczenia umowy o dofinansowanie). Okoliczność przedstawienia do rozliczenia instytucji zarządzającej wydatków uprzednio rozliczonych w ramach dotacji z budżetu Miasta Z. potwierdzają również "Korekta sprawozdania merytoryczno-finansowego dotyczącego opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 za rok 2020", złożona przez skarżącą Urzędzie Miasta Z. 29 stycznia 2021r. (k. 612 akt adm.) oraz pisma instytucji zarządzającej z 19 lutego 2021r. (k. 381 akt adm.) i 27 maja 2021r. (k. 543 akt adm.), w których IZ RPO zatwierdziła wnioski o płatność o numerach odpowiednio [...] i [...]. Skarżąca zaś na żadnym etapie realizacji projektu nie informowała instytucji zarządzającej o uzyskaniu dotacji z budżetu Miasta Z. na dofinansowanie opieki nad dziećmi w żłobku Z. przy ul. L. [...] w Z.. Również z wniosku o dofinansowanie nie wynikało, że koszty najmu lokalu zostaną pokryte ze środków własnych beneficjenta. W zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu o sumie kontrolnej [...] wkład własny nie został wskazany w Szczegółowym budżecie projektu w poz. 127 - Koszt wynajmu lokalu (w tym koszt mediów: prąd, gaz, woda, śmieci itp.). Wkład własny przewidziany został natomiast w poz. 128 - Usługa cateringowa (...) (w tym Wkład Własny). W części V. Budżet projektu pkt 5.20 Źródła finansowania wydatków wniosku o dofinansowanie w ramach Budżetu jednostek samorządu terytorialnego skarżąca wskazała kwotę 0 zł. Powyższe oznacza, że skarżąca nie przewidziała w projekcie finansowania w ramach dotacji z budżetu Miasta Z.
Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Słusznie WSA uznał, że nieprzekonujące były również wyjaśnienia strony, że z powodu podniesienia kwoty czynszu przez wynajmującą Z. W. do 23 000 zł beneficjent był zmuszony do finansowania najmu budynku na prowadzenie żłobka z dwóch źródeł i pokrycia kwoty 10 000 zł w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. ze środków własnych. Jak zasadnie stwierdził kwota 23 000 zł nie była zgodna z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz rozeznaniem rynku cen najmu nieruchomości w Z. przesłanym przez skarżącą przy piśmie z 20 grudnia 2019r. (k. 544-547 akt adm.). Wyjaśnienia strony w tym zakresie były też sprzeczne z oświadczeniem skarżącej z 5 października 2020r., z którego wynikało, że rozwiązała umowę najmu z 4 czerwca 2018r. zawartą z Z. W. (k. 557 akt adm.). Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który zasadnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu podwójnego finansowania wydatku, o którym mowa w pkt 1 rozdziału 6.7 Wytycznych kwalifikowalności.
Prawidłowo organ stwierdził, że działanie skarżącej polegające na pokryciu wydatków związanych z najmem lokalu na prowadzenie żłobka jednocześnie ze środków RPO WL pozyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie oraz ze środków publicznych w ramach dotacji Urzędu Miasta Z. naruszało postanowienia § 4 ust. 7 pkt 1 oraz § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie oraz postanowienia pkt 3 lit. e) i k) rozdziału 6.2 oraz pkt 1 i pkt 2 lit. a) rozdziału 6.7 Wytycznych kwalifikowalności. Beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz wyraził zgodę na postępowanie wobec niego zgodnie z warunkami i zasadami określonymi w tych Wytycznych (§ 4 ust. 7 pkt 1 umowy o dofinasowanie). Beneficjent zobowiązał się również do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym we wniosku o dofinansowanie, z należytą starannością, w szczególności do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Skoro skarżąca nie realizowała projektu zgodnie z umową o dofinansowanie, to środki wykorzystane z naruszeniem procedur podlegały zwrotowi wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Słusznie organ również stwierdził, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem, skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Za całkowicie chybioną należy zatem uznać argumentację skarżącej, że nie doszło do podwójnego finansowania wydatku dotyczącego najmu wyżej wymienionego lokalu na żłobek, ponieważ wykazane do rozliczenia wydatki, pomimo że dotyczyły tego samego okresu, były wykazane do rozliczenia przez dwa odrębne dokumenty (rachunek i faktura), wystawione przez inne podmioty (Z. W. i Fundację im. B. [...]), skoro jednocześnie sama przyznaje, że zmuszona była finansować żłobek z dwóch niezależnych od siebie źródeł, tj. zarówno ze środków własnych, jak i ze środków projektowych, ponieważ był to jedyny sposób wykonania projektu, w ramach którego udzielono dofinasowania.
Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. wskazać należy, że celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej przez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024r., III OSK 630/23, LEX nr 3789627).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2.sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935).