I GSK 589/24

I GSK 589/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
I SA/Ol 439/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-01-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 415
par. 4 ust. 2 pkt 2, par. 36 ust. 6
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. b i lit. h
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 3
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 439/23 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 września 2023 r. nr 234/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 439/23, w wyniku rozpoznania skargi K. T. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z 29 września 2023 r., nr 234/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2022 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że skarżący złożył 10 maja 2022 r. wniosek o przyznanie na 2022 r. m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej: RŚK).
Decyzją z 30 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczytnie (dalej: Kierownik BP) – wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, ze zm.; dalej: ustawa PROW 2014-2020), § 2, § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415, ze zm.; dalej: rozporządzenie RŚK), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755, ze zm.; dalej: kpa) – przyznał skarżącemu beneficjentowi płatność RŚK w ramach:
1. Wariantu 4.8. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w wysokości 20.819,34 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.204,84 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 13.689,97 zł;
2. Wariantu 4.10. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: dubelta lub kulika wielkiego w wysokości 15.071,50 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.670,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości 8.611,34 zł;
3. Wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże w wysokości 13.503,37 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.139,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcje w wysokości 5.210,79 zł;
w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 1.334,94 zł.
W uzasadnieniu decyzji Kierownik BP wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 14-17 listopada 2022 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono, że skarżący przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ). Bowiem podczas kontroli na miejscu stwierdzono występowanie pryzmy z kiszonką, przy czym pod miejscem składowania kiszonki usunięta została wierzchnia warstwa gleby z zadarnieniem (działka [...]).
W związku z powyższym Kierownik BP, zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK przyznał skarżącemu płatność RŚK w wysokości zmniejszonej o 20%.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z 29 września 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika BP.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącego.
WSA wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ miał prawo do przyznania skarżącemu opisanych wyżej płatności RŚK w pomniejszonej wysokości i nałożenia sankcji.
Sąd przypomniał, że w ocenie organu przyczyną zastosowania w sprawie sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności było stwierdzenie nieprzestrzegania przez skarżącego wymogu, o którym mowa w rozporządzeniu RŚK, tj. rolnik nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 2013.347.608, ze zm., dalej: rozporządzenie 1307/2013) oraz rolnik, który realizuje zobowiązanie RŚK zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje przyrody, określone w planie działalności rolnośrodowiskowej. W ocenie organu (zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK), jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność RŚK przysługuje temu rolnikom lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. Skarżący w 2022 r. nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni TUZ na działce rolnej [...], o czym świadczy kontrola przeprowadzona na miejscu i powstały z niej raport.
Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który podniósł, że organ pominął, że w istocie nie doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego, składowanie kiszonki na spornej działce leżało poza sferą decyzyjności producenta rolnego, o czym świadczą przedłożone wraz z odwołaniem oświadczenia właścicieli działki [...], a ponadto miało to miejsce na działce nie objętej system płatności RŚK. Poza tym skarżącemu nie można przypisać działania polegającego na przekształceniu TUZ, ponieważ to nie on dokonał tego przekształcenia a osoba trzecia.
WSA uwzględniając skargę wyjaśnił, że zarówno z treści § 33 ust. 6, jak i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK wynika, że to rolnik lub zarządca nie może przekształcić któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym TUZ. W przeciwnym razie przysługująca temu rolnikowi lub zarządcy płatność RŚK zostanie zmniejszona o 20%.
Mając to na względzie sąd ocenił, że organ nie wykazał jednoznacznie, że to skarżący wypełnił stronę podmiotową tych przepisów. Trudno bowiem rozszyfrować w oparciu o co organ uznał, że to skarżący odpowiada za przekształcenie trwałego użytku rolnego na działce M1. Tym bardziej, że działka ta nie jest jego własnością (jedynie ją dzierżawi) i jak wynika z oświadczeń przedłożonych przez skarżącego, za składowanie na tej działce kiszonki odpowiada jej właściciel i rolnik (osoba trzecia), któremu ta działka (co istotne bez wiedzy strony) została przez pomyłkę udostępniona. Z oświadczenia rolnika wynika, że: "(...) podczas jej składowania nie została zerwana wierzchnia warstwa gleby z zadarnieniem.", co stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu. Wobec powyższego WSA nie zgodził się z twierdzeniem organu, że na ocenę prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia nie może wpłynąć składowanie kiszonki na działce bez zgody skarżącego - skoro o okoliczności tej organ nie został powiadomiony. Sąd uznał to twierdzenie za niespójne z materiałem dowodowym, który wskazuje, że skoro skarżący na skutek niezależnych od niego działań właścicielki działki i osoby trzeciej utracił jej posiadanie i nie miał wiedzy o powstałej nieprawidłowości, to w jaki sposób miał o niej poinformować organ. Pokazuje to, że oświadczenia te wymagały szczegółowej analizy w kontekście rzekomego wypełnienia przez skarżącego strony podmiotowej § 33 ust. 6, jak i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK.
Sąd podkreślił, że organ pomija, iż przekształcona działka [...] nie jest objęta płatnością RŚK, o którą wnioskował skarżący w 2022 r. Kwestia ta jest o tyle istotna, że przepisy, na które powołuje się organ, tj. §33 ust. 6, jak i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK nie wskazują, aby działka, która nie jest objęta przedmiotową płatnością rodziła tak daleko idące skutki dla strony w postaci zmniejszenia płatności w wyniku nałożenia sankcji w 2022 r. jak i w latach poprzedzających 2019-2021 (na zasadach określonych w § 34 tego aktu prawnego). WSA wskazał, że o tyle jest to istotne, że § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK wyraźnie odnosi się w swojej treści do rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, który w jego ramach nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013. Ponadto, jego § 4 ust. 1 określa właśnie pakiety i ich warianty realizowanego przez danego rolnika zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne. Trudno też odczytywać § 33 ust. 6 w oderwaniu od treści § 4 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawnego, że jednym z obowiązków spoczywających na producencie rolnym w ramach realizacji zobowiązania RŚK jest zakaz przekształcania występujących w gospodarstwie rolnym użytków rolnych TUZ niezależnie od tego, czy jest on objęty zobowiązaniem na dany rok czy też nie.
W kontekście powyższego, WSA zwrócił uwagę na to, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że zmiany TUZ są niedopuszczalne (§ 6 pkt 4 rozporządzenia RŚK), jeśli dotyczą one trwałych użytków zielonych objętych ramami zobowiązania rolno-środowisko-klimatycznego (§ 6 pkt 2). Ponadto, jak wynika z § 33 ust. 7 rozporządzenia RŚK, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik lub zarządca nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów, na których występują takie elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Te przepisy pokazują zatem, że TUZ-y, które nie zostały objęte ww. zobowiązaniem (tak jest w przypadku działki [...]) poddane zostały innemu reżimowi przez ustawodawcę niż te, które w skład takiego zobowiązania wchodzą.
W rezultacie WSA wskazał, że skoro przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcie rodzą tak daleko idące skutki prawne dla strony, to winny one zostać poddane pogłębionej wykładni, zarówno literalnej, jak i systemowej i celowościowej.
WSA wskazał także, że organ nie wykazał też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014; dalej: rozporządzenie 640/2014), stwierdzając lakonicznie, że nie wykazano, że producent rolny nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. Tymczasem sąd zauważył, że skarżący przedłożył dwa oświadczenia na okoliczność braku świadomości składowania kiszonki a tym samym i winy. A trzeba też pamiętać, co stanowi art. 64 ust. 2 lit. d rozporządzenia 1306/2013, że nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby.
Ponadto WSA wskazał, że organ nie rozważył ustalonej nieprawidłowości - w kontekście punktu 36 preambuły do rozporządzenia 640/2014, który stwierdza, że w odniesieniu do niezgodności z obowiązkami przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, kary administracyjne powinny być ustalone z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
Na końcu WSA zauważył, że organ naruszył art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: ppsa), gdyż przedłożone sądowi akta są niekompletne, gdyż nie zawierają wniosku skarżącego o przyznanie płatności na sporny 2022 r.
Z przedstawionych względów sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą, jako wydaną z naruszeniem przepisów art.: 6, 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 pkt 6, 75 § 1-2, 77 § 1, 80 i 81a §1 kpa oraz § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, jak i przywołanych przez sąd w treści uzasadnienia, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych względów WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.
Dyrektor ARiMR zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego w postaci:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzone stwierdzeniem, że Dyrektor ARiMR dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 pkt 6, 75 § 1-2, 77 § 1, 80 i 81a § 1 poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów i twierdzeń prezentowanych przez stronę, zwłaszcza w odniesieniu do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego podczas, gdy fakt, że zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego nie rodzą wątpliwości interpretacyjnych co treści i zakresu obowiązku spoczywającego na stronie oraz skutków jego niedopełnienia, determinował zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz sposób wywiązania się przez organy Agencji z obowiązków proceduralnych wynikających z powołanych wyżej przepisów;
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w warunkach dokonania przez organy Agencji prawidłowej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego;
- art. 54 § 2 ppsa polegające na przyjęciu, iż wskazywany brak w aktach sprawy wniosku o przyznanie płatności za 2022 r. uniemożliwiał dokonanie oceny zaskarżonej decyzja podczas, gdy w podlegającym zaskarżeniu wyroku zawarto szczegółowe i obszerne wywody na temat naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których miał dopuścić się organ II instancji, co pozwala zakwestionować nie tylko wpływ zarzuconego naruszenia na wynik sprawy, jak i jego istnienie;
2) przepisów prawa materialnego w postaci:
- § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK w powiązaniu z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nałożenie na rolnika/zarządcę sankcji przewidzianej w § 33 ust. 6 tegoż rozporządzenia jest możliwe jedynie wówczas, gdy przekształcenie dotyczy trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem i wynika bezpośrednio z działania tego podmiotu, sankcja zaś powinna być stosowana z zachowaniem proporcjonalności podczas, gdy z treści przywołanych przepisów wyraźnie wynika, iż zakaz przekształcenia dotyczy również TUZ nie objętych zobowiązaniem, gdyż znajdujących się w gospodarstwie rolnika/zarządcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/2013, zaś odpowiedzialność z tytułu naruszenia tego zakazu co do zasady jest niezależna od przyczyn przekształcenia i jego zakresu, gdyż odpowiedzialność tą należy odnosić to pojęcia nieprawidłowości, zaś przepisy rozporządzenia operują już sankcjami ustalonymi z uwzględnieniem wymogów zasady proporcjonalności.
Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto organ oświadczył, że zrzekam się przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W tym wypadku należało jednak odstąpić od przyjętej w orzecznictwie zasady i przed rozpoznaniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zbadać zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ ten ma zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy.
Wnosząca skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR podniósł zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 2 pkt 2 i § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK w powiązaniu z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 polegającą na przyjęciu, że nałożenie na rolnika sankcji przewidzianej w § 33 ust. 6 tegoż rozporządzenia jest możliwe jedynie wówczas, gdy przekształcenie dotyczy trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem i wynika bezpośrednio z działania tego podmiotu, sankcja zaś powinna być stosowana z zachowaniem proporcjonalności podczas, gdy z treści przywołanych przepisów wyraźnie wynika, iż zakaz przekształcenia dotyczy również TUZ nie objętych zobowiązaniem, gdyż znajdujących się w gospodarstwie rolnika/zarządcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/2013, zaś odpowiedzialność z tytułu naruszenia tego zakazu co do zasady jest niezależna od przyczyn przekształcenia i jego zakresu, gdyż odpowiedzialność tą należy odnosić to pojęcia nieprawidłowości, zaś przepisy rozporządzenia operują już sankcjami ustalonymi z uwzględnieniem wymogów zasady proporcjonalności.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony w części pierwszej, dotyczącej interpretacji organu § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK jako odnoszącego się do całego gospodarstwa, a nie tylko do działek objętych zobowiązaniem rolno-środowisko-klimatycznym.
W myśl § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK – jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.
Na podstawie początkowego fragmentu zacytowanego przepisu – "którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych" – organ uznał za podstawę do oceny wszystkich TUZ w gospodarstwie skarżącego, a nie tylko tych objętych zobowiązaniem RŚK. Opierając się na rygorystycznej interpretacji, że "występujące w gospodarstwie TUZ" to wszystkie trwałe użytki zielone, niezależnie od tego, czy są objęte zobowiązaniem RŚK. W tym zakresie organ powołał się na definicję gospodarstwa rolnego określoną w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/2013, które oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.
Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że należy poprzestać na wykładni literalnej § 33 ust. 6 rozporządzenia RSK i nie ma potrzeby, jak to uczynił WSA, odwoływać się do innych rodzajów wykładni.
Ustosunkowując się do argumentacji organu co do wykładni literalnej, zauważyć bowiem należy, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, publ. OSNKW 2007/5/37; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08; z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11; publ. CBOSA oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Dokonując zaś analizy systemowej i celowościowej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. 2013.347.487) –płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 niniejszego rozporządzenia (...).
Z powyższego wynika, że działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne to zobowiązanie zaciągnięte przez rolnika dobrowolnie, na konkretne działki, czyli na zgłoszone przez niego i objęte planem działalności, a nie na całe gospodarstwo. Natomiast definicja "gospodarstwa rolnego", przywołana przez organ z art.  4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/2013 ma szeroki zakres, ponieważ dotyczy ogólnego systemu płatności bezpośrednich, a nie specyficznych, nieprzymuszonych działań, takich właśnie jak działania rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach PROW (regulowane przez rozporządzenie 1305/2013).
Potwierdza to także wskazany przez WSA § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK – rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne: nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 (...) – który odnosi się w swojej treści do rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Ponadto § 4 ust. 1 rozporządzenia RŚK określa właśnie pakiety i ich warianty realizowanego przez danego rolnika zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatyczne. Trudno zatem odczytywać § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK w oderwaniu od treści § 4 ust. 2 pkt 2 tego aktu prawnego, że jednym z obowiązków spoczywających na producencie rolnym w ramach realizacji zobowiązania RŚK jest zakaz przekształcania występujących w gospodarstwie rolnym użytków rolnych TUZ niezależnie od tego, czy jest on objęty zobowiązaniem na dany rok czy też nie.
Podkreślić należy, że celem działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jest wspieranie dobrowolnych zobowiązań podejmowanych na określonych działkach rolnych, a nie penalizowanie działań podejmowanych poza zakresem wniosku i planu działalności. Płatność dotyczy konkretnych działek, a jej realizacja i ocena skutków następuje wyłącznie w odniesieniu do zobowiązanego obszaru, nie zaś do całego gospodarstwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1307/2013. Tak więc nie każde naruszenie w gospodarstwie rolnym powinno mieć wpływ na płatność w ramach tego konkretnego działania. Skoro wsparcie dotyczy tylko określonych zobowiązań – czyli wiadomych działek i działań zadeklarowanych we wniosku oraz objętych planem działalności rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Dodatkowo wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, nosi tytuł: "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne: objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020". Tytuł ten jednoznacznie wskazuje, że zakres regulacji rozporządzenia dotyczy wyłącznie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. A zatem wszystkie przepisy zawarte w tym akcie, w tym również § 33 ust. 6, muszą być interpretowane w ścisłym powiązaniu z zakresem tego konkretnego działania oraz dobrowolnie zaciągniętym przez beneficjenta zobowiązaniem. Skoro całe rozporządzenie dotyczy jedynie przyznawania pomocy w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, to również § 33 ust. 6 nie może być podstawą do stosowania sankcji w odniesieniu do gruntów, które nie zostały objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowym, a jedynie wchodzą w skład gospodarstwa rolnika.
W rezultacie należy pominąć wykładnię literalną § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, ponieważ taka wykładnia prowadzi do absurdalnych skutków – kary za działkę, która nie była objęta zobowiązaniem. W sytuacji, gdy celem przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych jest ochrona konkretnych obszarów rolno-środowiskowych, co stoi w sprzeczności z literalnym szerokim jego odczytaniem (każda działka w gospodarstwie).
Na marginesie powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na podstawie akt administracyjnych sprawy można przyjąć, iż w ten sposób poniekąd i same organy interpretowały wyżej wskazaną treść przepisów rolnośrodowiskowych. Skoro z raportu z kontroli na miejscu z listopada 2022 r. wynika, że inna działka TUZ "[...]" (wchodząca w skład gospodarstwa), która podobnie jak działka "[...]" nie była objęta zobowiązaniem PRŚK, w ogóle nie była przedmiotem zainteresowania kontrolujących. Bowiem zaznaczono przy niej kod DR46 "Działka rolna niepodlegająca kontroli." Skoro tak to sam wówczas organ uznawał, że kontroli podlegają tylko działki objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, a nie wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że literalne brzmienie § 33 ust. 6 rozporządzenie RŚK nie może być interpretowane w oderwaniu od struktury działania rolno-środowiskowego jako systemu zobowiązaniowego, art. 28 rozporządzenia 1305/2013 oraz zasady proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań beneficjenta. Dlatego należy przyjąć wykładnię systemową i celowościową, zgodnie z którą przesłanka "występujących w gospodarstwie rolnym TUZ" odnosi się wyłącznie do tych użytków zielonych, które zostały zgłoszone jako objęte zobowiązaniem rolno-środowisko-klimatycznym. W tej sytuacji stwierdzenie przekształcenia TUZ nie działce nieobjętej zobowiązaniem RŚK nie może przekładać się na pomniejszenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznaje zarzuty naruszenia przez WSA przepisów z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej.
W konsekwencji braku uznania zarzutu materialnego za chybiony brak jest potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń, co do charakteru przekształceń na działce M1, kto dokonał tego przekształcenia i kwestii zawinienia na potrzeby przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W tym zakresie wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku były zbędne.
Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje również zarzut naruszenia art. 54 § 2 ppsa, poprzez przedłożenie niekompletnych akt sprawy, tj. niezawierających wniosku o przyznanie płatności za 2022 r.
W tym zakresie wskazać należy, że niewątpliwie na podstawie art. 54 § 2 ppsa organ ma obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że niedotrzymanie tego obowiązku nie miało wpływu na wynik postępowania. Przy czym Dyrektor ARiMR składając środek zaskarżenia do sądu kasacyjnego nie uzupełnia akt administracyjnych o ten dokument. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie Dyrektora ARiMR, jest to dokument istotny, bo wszczynający postępowania w zakresie płatności na 2022 r. Co prawda jego brak nie uniemożliwił rozpoznania sprawy, ponieważ w tym zakresie okoliczności faktyczne sprawy nie były sporne, ale z pewnością było to naruszenie art. 54 § 2 ppsa, co trafnie wytknął organowi WSA.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty materialne skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, stwierdza, że zaskarżony wyrok WSA odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie sporządził profesjonalny pełnomocnik.