I GSK 585/19

I GSK 585/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 668/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-04
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 668/18 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania oraz określenia przypadającej do zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz I. K. kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 668/18 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz I. K. (dalej "skarżąca") kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach (dalej "Instytucja Pośrednicząca", lub "IP") w dniach 12-14 oraz 21-22 sierpnia 2013r. przeprowadził w [...] prowadzonym przez skarżącą, kontrolę w zakresie prawidłowej i efektywnej realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz zapisami wniosku o dofinansowanie projektu. Kontrolą objęto dokumenty dotyczące ścieżki audytu, zarzadzania i personelu projektu, uczestników projektu, rozliczeń finansowych, postępu rzeczowego, realizacji obowiązków wynikających z przepisów o ochronie danych osobowych oraz stosowania odpowiednich procedur przy wyborze dostawców i wykonawców usług, działań promocyjno-informacyjnych, monitoringu i sprawozdawczości, sposobu archiwizacji dokumentacji oraz zgodności realizacji projektu z przepisami i zasadami wspólnotowymi.
Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, wszczął w dniu 17 października 2014 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia przypadających do zwrotu środków. W wyniku przeprowadzonego postępowania i w związku z uzyskaniem dofinansowania ze środków unijnych, Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2015r. nr [...] określił skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] przy ul. [...], przypadające do zwrotu środki w łącznej wysokości 176.733,86 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 21 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie, w wyniku którego decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Rozwoju stosownie do treści art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 231 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dalej "u.f.p.", uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 14.654,20 wraz z odsetkami, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy odnosząc się do zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, że odwołująca nie była zobowiązana do przeprowadzenia zasady konkurencyjności przy zakupach usługi wynajmu sal szkoleniowych, więc uchylono w tym zakresie decyzję organu I instancji i odstąpiono od nałożenia korekty w wysokości 10% poniesionych kosztów (4.614,30 zł). Podobnie przy kosztach wynajmu biura projektu, organ odwoławczy uwzględnił różnicę pomiędzy wysokością wydatków niekwalifikowalnych stwierdzoną przez organ I instancji (1.587,00 zł), a kwotą wydatków niekwalifikowanych przez siebie stwierdzoną (1387,10 zł) uznał tym samym kwotę 199,90 zł za kwalifikowalną i w tej części uchylił decyzję organu I instancji (kwota wydatków przypadających do zwrotu to 9.914,61 zł). Przedmiotowa decyzja została podpisana przez pracownika organu - Zastępcę Dyrektora Departamentu A. D.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 499/16 uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 orzeczenia) oraz zasądził od Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) na rzecz skarżącej kwotę 2000 zł (pkt 2 orzeczenia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, iż organ II instancji wydał rozstrzygnięcie, którego treść nie odpowiada wymogom art. 138 § 1 k.p.a., gdyż organ uchylając decyzję organu I instancji co do kwoty 14.654, 20 zł nie orzekł w tej części co do istoty sprawy lub nie umorzył postępowania, jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji stwierdził, że powyższa kwota nie powinna być objęta obowiązkiem zwrotu (w konsekwencji więc powinien umorzyć w tym zakresie postępowanie).
Na skutek powyższego rozstrzygnięcia Sądu, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], w części dotyczącej zwrotu kwoty 24.568,81 zł wraz z odsetkami określonymi jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia 17 kwietnia 2013 r. do dnia 16 października 2014 r. i od dnia 11 sierpnia 2015 r. do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowania. W pozostałym zakresie Minister utrzymał decyzję w mocy. Przedmiotowa decyzja została podpisana przez pracownika organu A. D. (Zastępca Dyrektora Departamentu).
Nie zgadzając się z powyższym skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, którą wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].
Sąd I instancji wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 668/18 uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Nie będąc związany granicami skargi Sąd I instancji wskazał na treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i podkreślił, że obie w sprawie decyzje wydane w imieniu Ministra Inwestycji i Rozwoju Wsi podpisała ta sama osoba - zastępca Dyrektora Departamentu A. D., która jest zarazem pracownikiem organu. Podkreślił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że nie ulega wątpliwości, że uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei treść art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. nakazuje uchylić zaskarżony akt administracyjny, o ile Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny.
Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej "p.p.s.a." następujące naruszenia przepisów postępowania, mające w ocenie organu istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo tego, że wydając tę decyzję organ II instancji sprawował kontrolę instancyjną, jako organ wyższego stopnia, wobec decyzji wydanej w I instancji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, a pracownik organu II instancji, który podpisał przedmiotową decyzję, nie brał udziału, w jakimkolwiek aspekcie, w wydaniu decyzji organu I instancji, tj. "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; pracownik ten podpisując z upoważnienia organu zarówno decyzję z [...] lutego 2018 r., jak i poprzednią decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2015 r., wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 499/16, nie uczestniczył w sprawowaniu kontroli instancyjnej nad decyzją sporządzoną z własnym udziałem, stąd podpisując decyzję z [...] lutego 2018 r. nie był objęty dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, bowiem powyższy przepis k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy wcześniejsze rozstrzygnięcie sporządzone z udziałem danego pracownika zostało uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, jako że przepis ten skutkuje wyłączeniem jedynie pracownika, który "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", co należy rozumieć jako udział tego samego pracownika w wydaniu decyzji w niższej instancji, poddawanej następnie kontroli instancyjnej, albo decyzji poddawanej kontroli w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, a nie miało to miejsca w niniejszej sprawie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co miało obligować Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego, podczas gdy Sąd jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie niniejszej pracownik organu II instancji podpisał decyzję z upoważnieniu tego organu, która to decyzja została następnie uchylona i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego, i po przekazaniu sprawy przez sąd ponownie do organu II instancji nowe rozstrzygnięcie tego organu podpisał ten sam pracownik; zatem pracownik ten nie spełniał przesłanki "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem "zaskarżoną decyzją", o której mowa w tym przepisie, jest z punktu widzenia postępowania odwoławczego decyzja wydana przez organ I instancji, a przy wydawaniu decyzji w I instancji wspomniany pracownik organu odwoławczego nie brał jakiegokolwiek udziału, a zatem w sprawie nie zaistniała przesłanka wyłączenia pracownika organu odwoławczego określona art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego; jeżeli więc wznowienie postępowania administracyjnego było nieuprawnione wskutek braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to błędne i nieuprawnione było uchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego jakoby na skutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezzasadne nieoddalenie skargi i jej uwzględnienie skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji organu, z uwagi na brak wyłączenia pracownika tego organu, podpisującego z upoważnienia organu przedmiotową decyzję, w sytuacji gdy pracownik ten nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, a wiec mógł brać udział w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, bowiem fakt uprzedniego podpisania decyzji organu odwoławczego, która w międzyczasie została prawomocnie uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny nie stanowił podstawy do wyłączenia tego pracownika, jako że podlegająca kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach została sporządzona i wydana bez jakiegokolwiek udziału ww. pracownika organu odwoławczego i przy braku jakiegokolwiek udziału tego pracownika w postępowaniu przed organem I instancji, a zatem rzeczony pracownik organu odwoławczego nie uczestniczył w sprawowaniu kontroli nad rozstrzygnięciem sporządzonym z własnym udziałem (nad "zaskarżoną decyzją" w rozumieniu art. 24 § pkt 5 k.p.a.), a jedynie taka sytuacja uprawniałaby do zastosowania wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie;
4. art. 134 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i dokonanie wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skutkującej uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu, z uwagi na brak wyłączenia pracownika organu odwoławczego od udziału w postępowaniu w sprawie zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo braku w tym przedmiocie zarzutów i wniosków skargi, jak również mimo faktu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka wyłączenia pracownika, który z upoważnienia organu podpisał decyzję w II instancji, a zatem pracownik ten nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie i mógł brać udział w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej sprawy, na co bez wpływu pozostaje fakt, że poprzednia decyzja organu odwoławczego była sporządzona z udziałem tego pracownika, bowiem została ona w międzyczasie uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego;
5. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne nieoddalenie skargi wynikające z przyjęcia, ze przedwczesne jest rozpoznanie niniejszej sprawy pod względem merytorycznym z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika, który z upoważnienia organu podpisał decyzję wydaną w II instancji, podczas gdy brak było podstaw do wyłączenia ww. pracownika, a tym samym Sąd I instancji nie był uprawniony do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania sprawy;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który czyni je wewnętrznie sprzecznym i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, bowiem jak wskazał sąd podstawą do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego było naruszenie przez ten organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika, który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji organu odwoławczego, która w chwili orzekania przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2018 r. była uchylona i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt. V SA/Wa 499/16, podczas gdy - jak wyjaśnił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych"; nie sposób zatem ustalić z treści uzasadnienia przedmiotowego wyroku z jakich przesłanek Sąd wywiódł, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zdaniem tegoż Sądu przepis ten "stosuje się jedynie do sytuacji" gdy ta sama osoba uczestniczy w postępowaniu w I i II instancji, a także gdy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych, a żadna z tych sytuacji w sprawie niniejszej nie miała miejsca.
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i .instancji, w związku z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku podzielenia przez Sąd I Instancji argumentacji organu w przedmiocie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 179a p.p.s.a., wnoszę o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku, zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.
Skarżąca odpowiadając na skargę kasacyjną organu wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie na podstawie art. 189 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. W pełni poparła stanowisko Sądu I instancji, jak również podtrzymała zarzuty zawarte w skardze do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a. Zdaniem kasatora, Sąd błędnie stwierdził, że wobec wydania przez Ministra Rozwoju decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] następnie uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. (sygn. akt V SA/Wa 499/16) oraz wydania na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], doszło do naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał bowiem, że obie wydane w sprawie decyzje podpisała ta sama osoba - zastępca Dyrektora Departamentu A. D., co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, tamże).
Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie tego stanowiska jest jasne i nie zawiera, wbrew zarzutowi kasatora, wewnętrznej sprzeczności. Sąd I instancji wywiódł bowiem, że zarówno decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r, jak i decyzję zaskarżoną z dnia [...] lutego 2018 r. podpisała ta sama osoba. Tym samym został w ocenie Sądu I instancji naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji zawarł również precyzyjne wskazanie, że naruszenie tego przepisu stanowiło podstawę do nie podejmowania dalszej analizie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami kasatora nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów kasatora w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd I instancji bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Kasator wydaje się zapomnieć, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.
Najdalej idącym zarzutem kasatora jest zarzut bezzasadnego uwzględniania skargi i uchylenia decyzji organu odwoławczego wobec wydania decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie z uwagi na podpisanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., przez tę sama osobę – Zastępcę Dyrektora Departamentu A. D. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba, która podlegała wyłączeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, iż dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ."
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nie tylko urzędników, którzy czy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego, wydają decyzję. Ten przepis dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji. Osób znajdujących się niejako w hierarchii osób biorących udział w wydaniu decyzji na niższych szczeblach. Będą to zatem osoby pozostające w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej. Podpis złożony na decyzji potwierdza udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko doktryny, która podkreśla, że "jeśli chodzi o ponowne rozpatrywanie sprawy administracyjnej w tożsamym jej stadium procesowym w wyniku uwzględnienia skargi na decyzję przez sąd administracyjny, to kwestia stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wydaje się jednoznaczna, biorąc pod uwagę, że sądowoadministracyjna kontrola decyzji dokonywana jest wyłącznie pod kątem legalności. Należy jednak mieć na względzie, że niezgodność z prawem decyzji, pociągająca za sobą jej uchylenie przez sąd, może być nie tylko wynikiem naruszenia prawa przez organ, który ją wydał, lecz także zaistnienia bądź ujawnienia okoliczności, wobec których tracą znaczenie przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (taki charakter mają niektóre z wad postępowania, a w konsekwencji także kończącej je decyzji, stanowiących podstawy do jego wznowienia). W tych ostatnich przypadkach nie ma przeszkód, aby w ponownym załatwianiu sprawy uczestniczyły osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (Kmiecik Zbigniew R., Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako podstawa wyłączenia pracownika organu, PPP 2019/1/63-77). Warunków z tego ostatniego zastrzeżenia nie spełnia sprawa niniejsza. Nie wolno bowiem tracić z oczu treści rozstrzygnięcia wyroku z dnia 16 marca 2017 r., którym uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz oceną prawną i wykładnią prawa w nim zawartą. Sąd ten bowiem wskazał zarówno na nie odpowiadające wymogom przepisu art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie organu, naruszenia przepisów postępowania w zakresie postepowania dowodowego, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie niniejszej. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku kastora, w sprawie niniejszej przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie i podpisanie przez pracownika organu A. D. zaskarżonej w sprawie decyzji wypełnia przesłankę wskazanego przepisu.
Konkludując, motywy wyroku zostały sporządzone należycie, zawierają wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, argumentacja Sądu jest jasna i precyzyjnie wskazuje na podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, bo Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).