I GSK 576/22

I GSK 576/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 639/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 31 ust. 2 akapit trzeci
Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 52 ust. 3-6
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 1, art. 2 pkt. 13, art. 3 ust. 1-4, art. 16 ust. 2-4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 639/21 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 14 lipca 2021 r. nr 193/OR14/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. H. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 639/21 oddalił skargę P. H. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 14 lipca 2021r., nr 193/OR14/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący 15 czerwca 2020 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2020 r., w którym zadeklarował m.in. 22 sztuki do płatności związanej do zwierząt z gatunku bydło domowe i 22 sztuki do płatności związanej do krów.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu decyzją z 9 marca 2021 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności dla młodych rolników, płatności do bydła nakładając sankcję (6.535,20 zł) i płatności do krów nakładając sankcję (8.242,20 zł).
W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z 14 lipca 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z 9 marca 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR wskazał, że w sprawie doszło do przemieszczenia bydła i krów o charakterze pozornym - zgodnie z art. 83 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., dalej: kc). Wynika to z tego, że skarżący nabył zwierzęta, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia bezpośredniego. Wnioskując o płatności bezpośrednie na 2020 r. zamierzał zmaksymalizować wysokość otrzymanych płatności, których nie otrzymałaby w normalnych warunkach.
Dyrektor ARiMR zaznaczył, iż na podstawie danych z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) ustalono, że skarżący 10 stycznia 2020 r. zarejestrował siedzibę stada pod numerem 067913604-001, w lokalizacji znajdującej się w woj. lubelskim, powiat tomaszowski, w miejscowości P., [...]. Organ ustalił, że 12 czerwca 2020 r. do siedziby stada skarżącego zostało przemieszczonych 22 sztuki zwierząt z gatunku bydło domowe i 22 sztuki krów pochodzących z gospodarstwa producenta rolnego O. sp. z o.o. nr [...], położonego pod adresem [...], powiat t., woj. l. Zadeklarowane do płatności do bydła i krów zwierzęta przebywały w stadzie skarżącego do 20 lipca 2020 r., a następnie zgłoszeniem kupno-sprzedaż zwierzęta zostały przemieszczone z powrotem do siedziby stada producenta rolnego O. sp. z o.o.
Z uwagi na tak krótki okres przebywania zwierząt w stadzie gospodarstwa (od 12 czerwca do 20 lipca 2020 r.) strony oraz zbieżność lokalizacji siedzib stad stron dokonywanych przemieszczeń, organ 10 września 2020 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie podejrzenia wystąpienia sztucznych warunków oraz celem wykazania rzeczywistego prowadzenia przez nią działalności rolniczej (posiadania maszyn i urządzeń do prowadzenia takiej działalności, dokumentów zakupu nasion, dokumentów dotyczących zakupu i sprzedaży zwierząt i in.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających samodzielne zarządzanie techniczne jak i ekonomiczne gospodarstwem rolnym w zakresie posiadanego stada zwierząt. Skarżący poinformował, że podejrzenia odnoszące się do braku osobistego oraz niezależnego prowadzenia działalności rolniczej należy uznać za nieprawdziwe i stanowiące jedynie bezzasadną polemikę, niewnoszącą nic do rozpatrzenia wniosku.
Dyrektor ARiMR wskazał także, że 8 października 2020 r. w siedzibie stada skarżącego odbyły się czynności kontrolne w zakresie kontroli kwalifikowalności do płatności związanych do zwierząt, podczas których nie stwierdzono zwierząt w siedzibie stada producenta. W związku z tymi ustaleniami organ określił, że liczba zwierząt zatwierdzonych do przyznania płatności zarówno do bydła, jak i do krów wynosi 0 sztuk.
Z uwagi na stwardzone nieprawidłowości i niezgodności skutkujące odmową przyznania wnioskowanej płatności, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181/48 z 20 czerwca 2014 r. dalej: rozporządzenie 640/2014), wobec skarżącego nałożono sankcję z tytułu zgłoszenia zwierząt niekwalifikujących się do przyznania płatności, tj. których pozorne przemieszczenie miało na celu uzyskanie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na ww. decyzję Dyrektora ARiMR.
W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) – płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Ovis aries) i koza domowa (Capra hircus). Płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:
1) płatności do bydła, jeżeli:
a) posiada samice lub samce tego gatunku:
- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,
- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,
b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;
2) płatności do krów, jeżeli:
a) posiada samice tego gatunku:
- których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,
- przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,
b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki.
Płatności związane do bydła są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a. Płatności związane do krów są przyznawane maksymalnie do 20 sztuk zwierząt, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lit. a.
WSA wskazał, że skarżący – jako producent rolny – prowadzi gospodarstwo rolne w Z. (woj. w.). We wniosku z 15 czerwca 2020 r. o przyznanie płatności na 2020 r., w którym zadeklarował m.in. 22 sztuki do płatności związanej do zwierząt z gatunku bydło domowe i 22 sztuki do płatności związanej do krów. Na podstawie ZSZiK ustalono, że skarżący 10 stycznia 2020 r. zarejestrował siedzibę stada, w lokalizacji znajdującej się w woj. l., powiat t., w miejscowości P. 12 czerwca 2020 r. do siedziby stada skarżącego 22 sztuki zwierząt z gatunku bydło domowe i 22 sztuki krów pochodzących z gospodarstwa producenta rolnego O. sp. z o.o. z siedzibą w P. Zwierzęta przebywały w stadzie skarżącego do 20 lipca 2020 r. a następnie zostały zgłoszeniem kupno-sprzedaż przemieszczone z powrotem do producenta rolnego O. sp. z o.o.
Następnie WSA przypomniał, że organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie przedstawienia dowodów co prowadzonej działalności w P., która nie została przesłana.
Mając powyższe na uwadze WSA wskazał, że warunkiem przyznania spornych płatności jest m.in. posiadanie przez producenta rolnego określonych zwierząt (w tym przypadku bydła i krów) przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie WSA odmowa przyznania spornej płatności była zasadna z uwagi na niewykazanie przez skarżącego rzeczywistego posiadania zwierząt wskazanych we wniosku o płatność, ani przez okres co najmniej 30 dni, ani w ogóle, wobec czego nie został spełniony warunek wynikający z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret 2 ustawy o płatnościach.
WSA wskazał także, że cechą posiadania samoistnego jest faktyczne władanie rzeczą jak właściciel, zaś do posiadania zależnego wystarczy sprawowanie władztwa nad rzeczą. Przenosząc to na grunt sprawy, WSA wykluczył oba rodzaje posiadania. Brak jest bowiem dowodów na faktyczne władanie zwierzętami przez skarżącego czy to jak właściciel, czy też jako faktycznie władający. Skarżący miał możliwość wykazania i potwierdzenia tego stanu rzeczy. Pomimo zobowiązania przez organ do udokumentowania, m.in.: zakupu i sprzedaży zwierząt, zakupu paszy oraz środków weterynaryjnych do ich utrzymania, usług weterynaryjnych, miejsca ich przetrzymywania, co mogłoby przesądzić o faktycznym władaniu zwierzętami – skarżący takich dokumentów nie przedstawił, a odpowiedź z 4 listopada 2020 r., oprócz braku wymaganej dokumentacji, nie zawiera również stosownych wyjaśnień.
WSA podkreślił, że wbrew zarzutowi skargi, to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, że faktycznie władał zwierzętami i w związku z tym wypełnił warunki wynikający z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret 2 ustawy o płatnościach - skoro to on miał być beneficjentem płatności, o którą wnioskował. Tym samym w sprawach z wniosków o przyznanie płatności obszarowych na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do ich otrzymania.
Ponadto WSA podkreślił, że podstawą uzyskania płatności jest prawidłowo wypełniony wniosek, przy czym jest rzeczą oczywistą, że jego treść powinna być zgodna z rzeczywistością. Tymczasem wniosek skarżącego, choć od strony formalnej poprawny, zawierał jednak dane nieprawdziwe, co do warunku posiadania zwierząt kwalifikujących się do płatności. WSA dodał, że skoro skarżący nie posiadał zwierząt, to nie mógł przez 30 dni nimi dysponować, a więc korzystać z nich i przy ich pomocy realizować cele gospodarcze (rolnicze użytkowanie). Ponadto, władztwo nad bydłem i krowami wiąże się z realizacją celów gospodarczych, polegających na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą bydło i krowy. W świetle zebranych przez organ dowodów trudno byłoby jednak przyjąć, że skarżący faktycznie realizował cele gospodarcze, skoro jego gospodarstwo znajduje się w woj. warmińsko-mazurskim, a siedziba stada została zarejestrowana w woj. lubelskim, a zatem w odległości kilkuset kilometrów.
WSA dodał, że skarżący wprawdzie przedstawił dokumenty (sporządzone przez siebie na potrzeby złożenia wniosku), wskazujące na spełnienie omawianego wymogu, jednak przeprowadzone postępowanie wykazało, że pomimo ich formalnej poprawności treść tych dokumentów nie odpowiadała rzeczywistości. Dlatego organy miały podstawy do wywodzenia pozorności, z tym zastrzeżeniem, że należy odnosić ją nie tyle do czynności przepędzania bydła i krów, co do faktycznego braku posiadania zwierząt w wymaganym okresie. Skoro skarżący nie wykazał się posiadaniem bydła i krów, to także nie mógł go przepędzać.
Końcowo WSA zwrócił uwagę, że celem spornych płatności, zgodnie z art. 52 ust. 5 i 6 rozporządzenia 1307/2013 jest m.in. stworzenie zachęty i rozwój tego rodzaju działalności, powiększenie stada oraz jego trwałość. Przyjmując, jak uczynił to skarżący (choć w przedmiotowe sprawie tak nie było), że spełnił warunek posiadania bydła i krów w okresie od 12 czerwca do 20 lipca 2020 r. (czyli 39 dni), byłby to bardzo krótki okres przebywania zwierząt w siedzibie stada i jego posiadania, a zatem trudno uznać, że założeniem skarżącego była realizacja ww. celów.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku, skarżąc go w zakresie odmowy przyznania skarżącemu płatności do bydła i krów oraz nałożenia sankcji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 16 ust. 2-4 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisu, co skutkowało nieprzyznaniem stosownych płatności, podczas gdy skarżący spełnił oraz wykazał spełnienie warunków uprawniających go do otrzymania ww. wsparcia;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 336 w zw. z art. 6 kc poprzez nienależyte
wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i ustalenia, że skarżący nie był posiadaczem bydła wobec, zdaniem WSA, braku podstaw do uznania, że skarżący faktycznie władał zwierzętami, podczas gdy skarżący zawarł ważną umowę sprzedaży zwierząt i był ich właścicielem, wobec czego był także ich posiadaczem;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym i oddalenie skargi na skutek błędnego zastosowania ww. przepisu, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zachodzi rozbieżność pomiędzy liczbą zwierząt zgłoszonych a liczbą zwierząt zatwierdzonych, w związku z czym nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie kary administracyjnej na skarżącego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisu i błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy skarżący zaniechał aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia do otrzymania płatności, w konsekwencji czego organ odmówił przyznania płatności do bydła 2020 i płatności do krów - 2020, podczas gdy skarżący przedstawił dowody na poparcie spełnienia warunków do otrzymania ww. płatności;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez jego wybiórczą ocenę i pominięcie zgłoszenia przemieszczenia się zwierząt dokonanego za pomocą systemu IRZ Plus, stanowiącego dowód posiadania zwierząt przez skarżącego i ich przemieszczenia z gospodarstwa nr [...] o współrzędnych wskazujących położenie siedziby stada na [...] do stada nr [...] o współrzędnych wskazujących na inną lokalizację, tj. położenie siedziby stada na [...], i w konsekwencji uznanie, że brak jest dowodu na przemieszczenie się stada oraz jego posiadanie przez skarżącego;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów wobec dokonania oceny stanu faktycznego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny materiału dowodowego poprzez jego dowolną oraz wybiórczą ocenę, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie wykazał faktu posiadania zwierząt przez okres uprawniający do przyznania płatności (min. 30 dni), pomimo przedłożenia przez skarżącego umowy sprzedaży oraz złożenia deklaracji przemieszczania bydła, wykazujących fakt prawa własności bydła, w konsekwencji także fakt ich posiadania przez wymagany ustawą okres, a także pominięcie, że okoliczność częstego przemieszczania się bydła była przedmiotem postępowania przygotowawczego a dochodzenie zostało umorzone wobec braku wyczerpania znamion czynu zabronionego i niestwierdzenia pozorności posiadania zwierząt, co winno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA oraz rozpoznanie przez NSA pierwotnie złożonej do WSA skargi, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu sądowi, w każdym przypadku wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, z uwzględnieniem opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor ARiMR – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztu zastępstwa prawnego organu administracji, a także o skierowanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Spór w sprawie dotyczył odmowy przyznania skarżącemu płatności do bydła oraz do krów na 2020 r. i nałożenia w tym zakresie sankcji. Argumentacja ARiMR polegała na stwierdzeniu, że nie doszło do przemieszczenia bydła i krów do siedziby stada, którą zarejestrował skarżący, który nie udowodnił prowadzenia działalności związanej z hodowlą bydła i krów, wobec czego żadne ze zwierząt nie kwalifikuje się do płatności, co zaaprobował WSA. Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem podnosząc, że czynność sprzedaży stada nie miała charakteru pozornego i spełnione zostały wszystkie warunki przyznania płatności, w szczególności zwierzęta przez okres 30 dni znajdowały się w jego posiadaniu.
Przed ustosunkowaniem się zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest zaznaczenie, jakim celom i czemu służą sporne w sprawie płatności, tj. do bydła i krów. Otóż cele płatności do bydła i krów, to przede wszystkim wspieranie hodowców, aby poprawić dochodowość gospodarstw utrzymujących bydło; zachowanie populacji krów i bydła mięsnego (ważne szczególnie w kontekście lokalnej produkcji żywności); zrównoważony rozwój obszarów wiejskich (wsparcie dla regionów, gdzie hodowla jest podstawą utrzymania); ochrona środowiska i klimatu (premiowanie ekstensywnej hodowli i przestrzegania standardów dobrostanu zwierząt), a także poprawa jakości produkcji rolnej, przez utrzymanie wysokich standardów hodowlanych. Wynika to z regulacji unijnych i krajowych, tj. przepisów art. 52 ust. 3-6 rozporządzenia 1307/2013, a także rozporządzeń 1306/2013 i 639/2014, jak też przepisów krajowych, tj. art. 1, art. 2 pkt 13 i art. 16 ustawy o płatnościach.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko Dyrektora ARiMR, że gdyby organ rozpoznał wniosek skarżącego o sporne płatności pozytywnie, a więc przyznał mu wnioskowane płatności, doszłoby w sprawie do sytuacji nadużycia prawa.
Naczelny Sad Administracyjny zauważa bowiem, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, jak i Trybunału Konstytucyjnego, wskazuje się na zakaz powoływania się przez stronę na wprost wynikające z uregulowań krajowych i unijnych, czy też wyinterpretowanie z nich uprawnień, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Do stanowiska tego, podzielając je w pełni, przychylił się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). NSA odwołał się w tym zakresie do wyroku z 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawach C-131/13, C-163/13 i C-164/13, gdzie TSUE przytoczył wcześniej już prezentowane przez siebie stanowisko, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. również wyroki C-32/03, C-18/13).
Pamiętać także należy, że do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania. Podkreśla się, że przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna, a przekroczenie tego sensu stanowi nadużycie tego prawa. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną (por. wyroki NSA z: 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 69/14 i sygn. akt I OSK 2059/14).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Otóż na podstawie danych z ZSZiK ustalono, że skarżący 10 stycznia 2020 r. (tak samo jak jego ojciec P. H. oraz brat Ł. H. – sprawy rozpoznawane równolegle o sygn. akt I GSK 420/20 i GSK 419/22) zarejestrował siedzibę stada pod numerem [...], w woj. l., w P., [...]. Następnie 12 czerwca 2020 r. do siedziby stada skarżącego miały zostać przemieszczone 22 sztuki zwierząt z gatunku bydło domowe i 22 sztuki krów pochodzących z O. sp. z o.o. położonego w [...], woj. l. Zadeklarowane bydło i krowy miały przybywać w stadzie skarżącego do 20 lipca 2020 r., a następnie zostały sprzedane i zostały przemieszczone z powrotem do siedziby stada O. sp. z o.o.
Z powyższego wynika zatem, że skarżący formalnie spełnił warunek z art. 16 ustawy o płatnościach – płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:
1) płatności do bydła, jeżeli:
a) posiada samice lub samce tego gatunku:
– których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy,
– przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,
b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki;
2) płatności do krów, jeżeli:
a) posiada samice tego gatunku:
– których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące,
– przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,
b) liczba zwierząt, o których mowa w lit. a, objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez tego rolnika wynosi co najmniej 3 sztuki.
W tej sytuacji nawet przyjmując, jak dowodzi skarżący, że spełnił warunek posiadania bydła i krów w okresie od 12 czerwca do 20 lipca 2020 r. (39 dni), to byłby to bardzo krótki okres przebywania zwierząt w siedzibie stada i jego posiadania, a zatem trudno uznać, że założeniem skarżącego była realizacja wyżej wymienionych celów.
Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący ma gospodarstwo rolne w Z. w woj. w., a więc kilkaset kilometrów od siedziby stada w P. Jednocześnie jego ojciec P. jest właścicielem i prezesem O. sp. z o.o. będącą właścicielem gospodarstwa rolnego w P. Ponadto P. i Ł. H. – podobnie jak skarżący – posiadając krowy w gospodarstwie spółki w woj. l., a nie posiadając ich w gospodarstwach w woj. w. stworzyli rzekome stada w gospodarstwie spółki oddalonym od ich gospodarstw o setki kilometrów.
Co więcej skarżący – podobnie jak P. i Ł. H. – zostali wezwani przez organ do wyjaśnień w zakresie przedstawienia dowodów dotyczących posiadania stada i prowadzenia w tym zakresie działalności. Wszyscy (skarżący, Ł. i P. H.) złożyli identyczne pisma, w którym wyjaśnili, że zarejestrowane siedziby stada, zgłoszenia w systemie IRZ PLUS przybycia - przemieszczenia bydła i krów, zadeklarowanie we wniosku o przyznanie płatności obszarowych za 2020 r., i utrzymanie zwierząt przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku, jest potwierdzeniem faktu, iż wniosek o płatność jest zasadny i zasługuje na rozpatrzenie i uwzględnienie. Oświadczając, że wszystko jest prawidłowo, ponieważ zgłosili przemieszczenie w IRZ.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie w pełni podziela stanowisko Dyrektora ARiMR, zaaprobowane przez WSA, że powyższe nie jest dowodem na przemieszczenie. W istocie jest przyznaniem, że "przemieszczenie" było tylko operacją elektroniczną w systemie. Natomiast krowy i bydło w P. stanowią jedno stado, które jest w posiadaniu spółki O.
Odnosząc się zaś do argumentu skarżącego kasacyjnie, że Prokuratura Rejonowa w T. prowadziła postępowanie w sprawie częstego przemieszczania bydła następującego po okresach 30 dni, które zostało umorzone wobec niespełnienia przesłanek czynu zabronionego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożone przez O. sp. z o.o. w T. pochodzi z 8 października 2018 r. (k. 2013 akt sąd.), a pismo Prokuratury Rejonowej w T. z 28 stycznia 2019 r., a więc są to dokumenty zanim skarżący złożył wniosek o przyznanie spornych płatności (w 2020 r.). Ponadto sam opis w tym piśmie sposobu działania prokurenta spółki (częste przemieszczanie sztuk bydła do innych utworzonych stad bydła celem pozyskania dopłat rolniczych), prowadzi do wniosku, że sama spółka miała świadomość nielegalności takiego sposobu pozyskiwania dopłat
Z przedstawionych powodów za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 ust. 2-4 ustawy o płatnościach i art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014.
W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem organów, podzielonym przez WSA.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl zaś ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
WSA trafnie wskazał, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 i art. 10), w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy ograniczeniu. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w tych sprawach. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to właśnie na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ ten wywodzi dopiero określone skutki prawne. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o płatnościach, to strony postępowania są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne.
W tym przypadku więc, to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia, że faktycznie władał zwierzętami i w związku z tym wypełnił warunki wynikające z art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a tiret 2 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a tiret 2 ustawy o płatnościach, a także cele jakim służy wnioskowane wsparcie, skoro to on miał być beneficjentem płatności, o którą wnioskował. Tym samym w sprawach z wniosków o przyznanie płatności obszarowych na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do ich otrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko WSA, że zgodnie z zawartą w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem organ opierając się na swojej wiedzy i doświadczeniu, dokonuje oceny zgromadzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie w wystarczający sposób zrealizowano powyższe reguły.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że organy prawidłowo uznały, że wnioskowane płatności związane do zwierząt skarżącemu nie przysługują, a co więcej zasadne było nałożenie sankcji. Przyznanie spornych dopłat – jak wyjaśniono wyżej – byłoby działaniem w warunkach nadużycia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 ppsa w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował organ przed WSA, za sporządzenie odpowiedzi na skargę.