I GSK 574/24

I GSK 574/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Piotr Pietrasz
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2669/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-17
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 175 § 1, art. 176, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 18, art. 33 § 2 pkt 6 lit. b,  art. 64 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2669/22 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 września 2022 r. nr 440000/71/2022/1026/RED/ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2669/22, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (skarżąca kasacyjnie, spółka) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) z dnia 27 września 2022 r., nr 440000/71/2022/1026/RED/ w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu z dnia 8 lipca 2022 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 33 § 2 ust. 6 lit. b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej u.p.e.a.) poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie wszczęcie egzekucji administracyjnej pomimo obowiązywania umowy ratalnej;
- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zasadne i zgodne z przepisami prawa jest wszczynanie przez organ postępowania tylko na podstawie niektórych tytułów wykonawczych, podczas gdy "znam" mają wiedzę na temat istnienia innych tytułów egzekucyjnych, które mogłyby być podstawą jednego postępowania, a który to ich wybiórczy i dowolny wybór przez organ bezpośrednio będzie przedkładał się na wszczynanie nowych spraw i tym samym generował dla skarżącej kolejne koszty postępowania;
II. prawa procesowego, tj.: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez m.in. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nieuwzględnienie i nierozważenie słusznego interesu strony, brak wyjaśnienia podstaw generowania kosztów postępowania w sytuacji, gdy możliwym było prowadzenie jednego postępowania na podstawie wszystkich istniejących przeciwko skarżącej tytułów wykonawczych;
- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie dokonania szczegółowej analizy kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, a tym samym dokonanie błędnej oceny, i przyjęcie, że wszczynanie przez organ postępowania na podstawie tylko niektórych tytułów wykonawczych, w sytuacji gdy w związku z istnieniem innych tytułów egzekucyjnych, możliwym i celowym było objęcie ich łącznie jednym postępowaniem, bez konieczności generowania dla skarżącej kolejnych kosztów postępowania, jest zasadne, prawidłowe i nie narusza interesu skarżącej;
- art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi dotyczącej oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, pomimo, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Przypomnienie tych podstawowych zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne było z uwagi na sformułowane w niej zarzuty. Zarzuty podniesione w pkt II. tiret drugie i trzecie petitum skargi kasacyjnej są wadliwie ujęte z formalnego punktu widzenia. Oczywiste jest, że Sąd pierwszej instancji nigdy nie może wprost naruszyć art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bo tych przepisów przecież nie stosuje. Natomiast może pośrednio naruszyć ich treść poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji, która te przepisy narusza. W takiej sytuacji jest to naruszenie, które może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, nawet przy formalnie wadliwym postawieniu zarzutu, ale jego poprawnym uzasadnieniu, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ. w ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1.). Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Ponadto zauważyć trzeba, że w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, co czyni omawiane zarzuty niezasadnymi.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Nie wykazała więc, aby doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd pierwszej instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że spółka nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego, których w tej sprawie dokonały organy administracyjne i które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. nie jest również wystarczający do podważenia ustaleń stanu faktycznego. Wyjaśnić trzeba, że przywołana regulacja prawna wskazuje na uprawnienie zobowiązanego do złożenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej w przypadku braku wymagalności obowiązku w związku z rozłożeniem na raty spłaty należności pieniężnej. "Brak wymagalności obowiązku w związku z rozłożeniem na raty spłaty należności pieniężnej" jest okolicznością faktyczną, której zaistnienie uzasadnia zastosowanie art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. Przepis ten nie reguluje jednak sposobu ustalania tej okoliczności faktycznej.
Z niepodważonych ustaleń stanu faktycznego wynika natomiast, że na podstawie umowy nr [...] z dnia 6 października 2021 r. zostały spółce rozłożone na raty należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od listopada 2020 r. do maja 2021 r. Z treści § 4 umowy wynika, że spółka zobowiązała się do opłacania poszczególnych należności z tytułu składek w terminach i wysokości wynikających z ustalonego harmonogramu, natomiast § 7 ust. 1 umowy zobowiązał spółkę do regulowania składek bieżących, których termin wymagalności przypadał po dniu zawarcia umowy. W § 5 umowy ZUS zobowiązał się do niewszczynania postępowań egzekucyjnych przez okres jej obowiązywania. Okoliczności, które skutkować miały rozwiązaniem umowy wskazane zostały w § 7 umowy (w tym brak opłacania składek bieżących).
Skarżąca zaprzestała regulowania składek bieżących i nie informowała organu o trudnościach finansowych, uniemożliwiających regulowanie bieżących zobowiązań. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji reakcja ze strony spółki nastąpiła dopiero wówczas, gdy pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. znak [...] wezwano ją do uregulowania należności z tytułu nieopłaconych składek bieżących, należnych po zawarciu umowy ratalnej. W wezwaniu spółka została poinformowana o rozwiązaniu umowy o rozłożeniu na raty zadłużenia w przypadku nie opłacenia należności - w terminie 7 dni od daty odebrania korespondencji, co skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
Bezspornym jest, że korespondencja została doręczona drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy PUE - 17 czerwca 2022 r. A zatem termin na uregulowanie wskazanych w niej należności upłynął 24 czerwca 2022 r. Wymagane składki nie zostały opłacone. Po otrzymaniu zawiadomienia, pismami z dnia 23 czerwca 2022 r. oraz z dnia 27 czerwca 2022 r. spółka wniosła o utrzymanie w mocy umowy z dnia 6 października 2021 r. o rozłożeniu na raty spłaty należności. W odpowiedzi - pismem z dnia 8 lipca 2022 r., doręczonym za pośrednictwem platformy PUE w tym samym dniu, spółka została poinformowana o warunkach utrzymania w mocy umowy, tj. konieczności opłacenia należności wynikających z nieopłaconych rat i składek bieżących. Z uwagi na fakt, że należności nie zostały uregulowane w zakreślonym terminie 7 dni od daty odebrania pisma, w dniu 19 lipca 2022 r. skarżąca została poinformowana o pozostawieniu wniosku o utrzymanie w mocy umowy ratalnej bez rozpoznania. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieopłacenie przez skarżącą kasacyjnie bieżących składek skutkowało rozwiązaniem umowy od dnia 27 czerwca 2022 r.
Niedotrzymanie przez spółkę warunków umowy skutkowało jej rozwiązaniem, a w konsekwencji wymagalnością niezapłaconych składek i możliwością ich egzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organ nie musiał złożyć spółce oświadczenia o rozwiązaniu umowy nr [...] z dnia 6 października 2021 roku, gdyż prawidłowo ocenił, że umowa została rozwiązana w związku ze ziszczeniem się warunku o którym skarżąca kasacyjnie została poinformowana pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. znak [...]. Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. Przyczyny wniesienia zarzutów zostały wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie co oznacza, że żadna inna przyczyna niż wymieniona w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie może stanowić podstawy do uruchomienia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutu i wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś ewentualne postępowanie sądowej kontroli, musi odnosić się do oceny wystąpienia tak wszczętej sprawie sądowoadaministracyjnej okoliczności wymienionych w tym przepisie. Sąd natomiast nie ma obowiązku odnoszenia się do innych zarzutów niewynikających z przywołanego przepisu. W związku z tym zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. nie ma uzasadnionych podstaw.
Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.