I GSK 561/21

III SA/Łd 829/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 561/21 - Wyrok NSA z 2024-10-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 1 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę.
Uzasadnienie
III SA/Łd 829/20
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 21 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.), dalej ustawa, § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz.U. z 2018 poz. 897), art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE z 20 czerwca 2014 r., Nr L 181, str. 48 ze zm.), , po rozpatrzeniu zażalenia A. Spółka z o.o. w D., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok.
W dniu 20 marca 2020 r. ( data stempla pocztowego) A Spółka z o.o. w D. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. wniosek przyznanie dopłat bezpośrednich na rok 2018 i 2019 do działek rolnych należących do jej gospodarstwa rolnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Podpisujący w imieniu spółki wniosek M. W. wyjaśnił, że nie złożył wniosku w terminie, ponieważ został tymczasowo aresztowany od 4 kwietnia 2018 r do 24 grudnia 2019 r. i nie było osoby uprawnionej do złożenia wymaganych dokumentów ale prace polowe były wykonywane. Analogiczna sytuacja miała też miejsce w 2019 r., a okoliczność zastosowania tymczasowego aresztowania była znana organowi z urzędu. Podał, że "dopiero na początku tygodnia dotarła do niego informacja o braku złożenia wniosku i jednocześnie dopiero w tej dacie jego stan psychiczny pozwolił na uzyskanie informacji niezbędnych do sporządzenia przedmiotowego wniosku.
W ocenie składającego wniosek ta okoliczność pozwalała uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy i dlatego wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.
W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. wskazując, że termin do składania wniosków upłynął i termin ten nie podlega przywróceniu. W uzasadnieniu organ przedstawił stan prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia.
A. Spółka z o.o. w D. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że organ wadliwie zinterpretował przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 i nie uwzględnił przesłanek "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności", które wskazywały na brak odpowiedzialności wiceprezesa zarządu spółki za przekroczenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozpoznania był wniosek o dopłaty na rok 2018 wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, złożony przez stronę w dniu 20 marca 2020 r.
Organ podał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1312) – dalej ustawa, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu (ust. 2). W przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (ust. 3).
Na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2019 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2019 r., wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. można było składać w terminie do dnia 15 czerwca.
Organ odwoławczy dodał, że ww. termin nie był terminem ostatecznym składania wniosków w 2018 r. W myśl art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia (art. 13 ust. 1 akapit trzeci). Jeżeli ostatni dzień składania wniosków przypada na dzień wolny od pracy, niedzielę lub sobotę wówczas za ostateczny termin na składania wniosków uznaje się pierwszy dzień roboczy po tym terminie (art. 12 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 640/2014).
Organ II instancji stwierdził zatem, że możliwe było złożenie wniosku po 15 czerwca 2018 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik. Ostateczny termin skutecznego składania wniosków kończył się 25 dni po upłynięciu terminu składania wniosków bez sankcji, liczony od dnia 15 czerwca 2018 r. Zatem ostatni dzień składania wniosków upływał 10 lipca 2018 r.
Odmawiając, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, organ jako inną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania wskazał upływ materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku. Organ odniósł się również do wniosku strony o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o dopłaty na 2018 r. Wskazał, że skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia prawa podmiotowego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. Zatem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności.
Organ wskazał, że przywróceniu mogą podlegać jedynie terminy procesowe. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przypadków mieszczących się w zakresie pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że skutkiem uchybienia terminu do złożenia wniosku jest brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Zwrócił również uwagę na treść art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jeżeli w sposób oczywisty, bez konieczności dokonywania ustaleń w przedmiocie istnienia okoliczności takich jak siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne (w przypadku podnoszenia ich przez rolnika), można stwierdzić, że wniosek o przyznanie płatności nie może być rozpoznany merytorycznie, czyli "jest niedopuszczalny" z powodu przekroczenia terminu do jego złożenia . Na takie rozwiązanie wskazuje treść art. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy j.p.o., z których nie wynika aby stosowanie art. 61a k.p.a. w stanach objętych hipotezą tego przepisu było wyłączone.
Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, który wskazał, że regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie przepisu 58 k.p.a.
Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia w zakresie wystąpienia siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności, organ odwoławczy podniósł, że istnienie przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności, bądź brak takiej przeszkody będzie musiało być wynikiem ustaleń organu co do istnienia przesłanek z art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, tj. siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, jednakże tylko w sytuacji, jeśli ma miejsce przekroczenie terminu o mniej niż 25 dni roboczych.
W niniejszej sprawie jednak strona przekroczyła termin o więcej niż 25 dni roboczych, a zatem brak było podstaw do ustalenia, czy siła wyższa czy okoliczności nadzwyczajne były przyczyną opóźnienia. Dlatego powołanie się skarżącego w zażaleniu na okoliczność tymczasowego aresztowania jako okoliczności nadzwyczajnej nie mogło zmienić jego sytuacji prawnej.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Sp. z o.o. w D., reprezentowana przez Wiceprezesa Zarządu M. W., zarzucając mu naruszenie 61 § 1 w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Wskazując na powyższe naruszenie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej organ wadliwie zinterpretował art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 i nie uwzględnił przesłanek "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności" wskazujących na brak odpowiedzialności M. W. za przekroczenie terminu na złożenie wniosku. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że ustalenia odnośnie wystąpienia przesłanki z art. 13 ust. 1 mogą mieć miejsce tylko w przypadku gdy ma miejsce przekroczenie terminu o mniej niż 25 dni roboczych.
Skarżąca powołała się treść art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi m.in., że w odniesieniu do płatności bezpośrednich, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Wskazała, że stosownie do art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:
1/ śmierć beneficjenta;
2/ długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
3/ poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;
4/ zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;
5/ choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;
6/ wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.
Powyższy katalog zdarzeń, które mogą stanowić w danym przypadku działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne, jest katalogiem otwartym.
Autor skargi podniósł, że pojęcie "nadzwyczajnej okoliczności" jest pojęciem nieostrym, ocennym, które w słownictwie potocznym powszechnie rozumiane jest jako pojęcie dotyczące okoliczności wykraczających ponad przeciętność w danych stosunkach. Wskazał, że tymczasowe aresztowanie jest traktowane jako okoliczność nadzwyczajna przez ARiMR, która wprost na stronie internetowej w artykule "Siła wyższa i nadzwyczajne okoliczności oraz zasady postępowania w przypadku podziału działek lub scalenia gruntów" wskazuje na tę przesłankę.
Organ winien zatem uznać, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przypadki potwierdzające wystąpienie siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu rozporządzenia nr 1306/2013.
Strona skarżąca powołała się także na preambułę ww. rozporządzenia, która w pkt 15 i 16 wskazuje na konieczność przestrzegania terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i ustanowienia stosownych przepisów dotyczących terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. W przypadku uchybienia terminom wskazuje, że należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
W jej ocenie, przepisy te nie determinują oceny wystąpienia przesłanki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności od braku przekroczenia terminu 25 dni roboczych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a więc sprawa mogła być rozpoznana w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 , poz. 1267 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w Ł. nie narusza prawa .
Stan faktyczny ustalony przez organ i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Z załączonych akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2018 r. skarżąca spółka złożyła za pośrednictwem poczty w dniu 20 marca 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu wiceprezes zarządu działający w imieniu spółki powołał się na fakt, że był tymczasowo aresztowany od 4 kwietnia 2018 r. do 24 grudnia 2019 r.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. i postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności uznając wniosek za niedopuszczalny. W znacznej mierze należy także podzielić argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na wstępie wskazać należy, że zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1312 ), dalej ustawa.
Art. 21 ust. 1 ustawy stanowi, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja.
W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu.
Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu.
Rozporządzeniem z dnia 14 maja 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarządził, że w 2018 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca. ( Dz. U. 2018, poz. 897) .
Tak jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, termin 15 czerwca 2018 r. nie był ostatecznym terminem składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w 2018 r. Zgodnie bowiem z artykułem 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ( Dz. U. UE. L z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.), z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie.
Jak stanowi art. 13 ust. 1 akapit trzeci wskazanego rozporządzenia Komisji (UE) , jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Przy czym, jeżeli ostatni dzień składania wniosków przypada na dzień wolny od pracy, niedzielę lub sobotę wówczas za ostateczny termin na składania wniosków uznaje się pierwszy dzień roboczy po tym terminie (art. 12 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 640/2014).
Organy prawidłowo zatem uznały, że możliwe było złożenie wniosku o przyznanie płatności także po 15 czerwca 2018 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik. Ostateczny termin skutecznego składania wniosków kończył się 25 dni po upłynięciu terminu składania wniosków bez sankcji. Licząc zatem od dnia 15 czerwca 2018 r., ostatnim możliwym dniem składania wniosków był 10 lipca 2018 r.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że termin złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, określony w art. 21 ust. 1 ustawy ma charakter materialny, prekluzyjny, jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności.
Jednolicie przyjmuje się także, że terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu. Gdy chodzi o wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, cytowany wyżej art. 21 ust. 2 stanowi o tym wprost, potwierdzając tym samym, że termin na ich złożenie ma materialny charakter.
Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy przemawia brzmienie cytowanego wyżej art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 stwierdzającego, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jedn. Dz. U. 2018 poz. 1312 ze zm.) ustawa określa 1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym poszczególnych płatności bezpośrednich określonych w rozporządzeniach UE oraz 2) zasady i tryb:
a)przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu,
b)przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu,
c)wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu
- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2020 r. sygn. I GSK 554/18 ( dostępny na stronie www.nsa.gov.pl) oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności dopiero , gdy te przepisy danej kwestii nie regulują , posiłkować należy się przepisami k.p.a. (patrz także wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. II GSK 3674/16 ). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro przepisy unijnego prawa materialnego oraz prawa krajowego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności, to po 10 lipca danego roku nie było możliwe złożenie wniosku.
Stwierdził także, że z uwagi na brzmienie art. 21 ust. 2 ustawy, termin z art. 21 ust. 1 ustawy ma charakter materialny. Uchybienie takiego terminu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Zgodnie zaś z doktryną prawa administracyjnego nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, zarówno mające charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczonych (patrz wyrok NSA z 11 stycznia 2002 r., V SA 1215/01 ONSA 2003 nr 2, poz. 62). Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skoro złożenie wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich na 2018 r. po 10 lipca 2018r. było niedopuszczalne, to złożenie przez Spółkę takiego wniosku dopiero w dniu 20 marca 2020 r. nie mogło już wywołać skutków w postaci nawiązania stosunku materialnoprawnego i zrodzić po stronie organu obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku. W konsekwencji bezprzedmiotowy był też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności .
Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.(...) .
Zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Prawidłowo zatem organ uznał, że naruszenie tego terminu przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy), niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2018 r. nie może już być wszczęte z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 640/2014 r.
W zażaleniu oraz w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka zarzucała wadliwą interpretacje art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 i nieuwzględnienie przez organ, tymczasowego aresztowania Wiceprezesa Zarządu M. W. od 4 kwietnia 2018 r. do 24.12. 2019 r. jako okoliczności nadzwyczajnej, choć wprost na stronie internetowej w artykule "Siła wyższa i nadzwyczajne okoliczności oraz zasady postępowania w przypadku podziału działek lub scalenia gruntów" ARiMR wskazuje na tą przesłankę.
Organ ustosunkowując się do tego zarzutu wskazywał, że istnienie przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności, bądź brak takiej przeszkody będzie musiało być wynikiem ustaleń organu co do istnienia przesłanek z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 tj. siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, tylko wtedy jeżeli przekroczenie terminu składania wniosku nastąpiło o mniej niż 25 dni roboczych.
Stanowisko organu, w ocenie Sądu, znajduje pełne oparcie w treści przepisów .
Cytowany wyżej art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 przewiduje, że złożenie wniosku o przyznanie płatności po wyznaczonym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Zastrzega jednak w tym zakresie wyjątek dla przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia.
W myśl art. 4 ust. 1 akapit 1 tego rozporządzenia, w odniesieniu do płatności bezpośrednich, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowane w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Jak stanowi art. 4 ust. 2 rozporządzenia przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Należy zatem rozumieć, że w przypadku zaistnienia i prawidłowego zgłoszenia przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, złożenie wniosku o płatność po upływie wyznaczonego terminu na składanie wniosków ale przed upływem 25 dniowego terminu, w którym następuje zmniejszenie płatności o 1% dziennie, pozwoli beneficjentowi zachować prawo do uzyskania płatności w pełnej wysokości .
Natomiast każdy wniosek złożony po upływie 25 dni kalendarzowych licząc od wyznaczonego terminu składania wniosków, jest niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Za taką wykładnią wskazanych uregulowań przemawiają także pkt 15 i 16 preambuły, które wskazują, że intencją Komisji było wprowadzenie takich uregulowań, które zagwarantują przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków oraz dokumentów uzupełniających aby zapewnić organom krajowym możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków. W tym celu ustanowione zostały terminy, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby zaś skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków składanych po terminie, zastosowano zniechęcające zmniejszenia, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.
Także zatem w preambule rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, opóźnienia wynikające z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności odnoszone są do zmniejszeń płatności, nie zaś do możliwości złożenia wniosku po ustalonym ostatecznym terminie, który w okolicznościach rozpoznawanej sprawy upłynął 10 lipca 2018 r. .
Skarżąca spółka podnosi, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1306/2013 wskazuje jakie okoliczności mogą zostać uznane w szczególności za "siłę wyższą" lub "nadzwyczajne okoliczności" i katalog ten jest katalogiem otwartym i powinno być do niego zaliczone zdarzenie, jakim było tymczasowe aresztowanie wiceprezesa zarządu spółki .
Jednak w rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do tego zarzutu, należy uwzględnić przede wszystkim fakt, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich był składany przez osobę prawną –A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką kapitałową, posiada osobowość prawną i działa przez swoje organy. Aresztowanie Wiceprezesa Zarządu Spółki nie pozbawiało Spółki jako osoby prawnej możliwości działania i złożenia wniosku o płatności. Z załączonego przez Spółkę wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przynajmniej od 6 września 2017 r. do 16 września 2020 r. Zarząd Spółki jest dwuosobowy, a do składania oświadczeń woli w imieniu spółki upoważniony jest samodzielnie każdy członek zarządu. W dziale 2 rubryce 3 – Prokurenci wpisany jest także prokurent ( prokura samoistna ). W odniesieniu do skarżącej spółki jako osoby prawnej, nie można więc w ogóle mówić o "tymczasowym aresztowaniu" jak nadzwyczajnej okoliczności pozbawiającej ją możliwości działania.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
d.j.