I GSK 555/25

I GSK 555/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 662/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 662/24 oddalającego sprzeciw J. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. oddalił sprzeciw J. N. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie wniosku o dofinansowanie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej "SKO" lub "Kolegium") zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od informacji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z [...] września 2023 r. Nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku strony o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" - Moduł Mieszkanie dla Absolwenta, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] września 2023 r. Nr [...] Dyrektor PCPR poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność - Moduł Mieszkanie dla Absolwenta. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni konsekwentnie wskazuje, że jej miejscem zamieszkania jest P., gdzie zamieszkuje u rodziny, co w sposób pośredni może potwierdzić również rozpoczęcie studiów w P. w W.. Nie mniej jednak - w ocenie Kolegium - biorąc pod uwagę okoliczność zarejestrowania się w urzędzie pracy we W. , podjęcie zatrudnienia u pracodawcy, którego siedziba mieści się we W. , jak również wskazywana przez wnioskodawczynię w uzasadnieniu wniosku okoliczność, że W. daje jej możliwość rozwoju i zbudowała tam relacje oraz ubiega się na dofinansowanie mieszkania znajdującego się we W. , nie sposób jednoznacznie stwierdzić, gdzie znajduje się faktycznie miejsce zamieszkania wnioskodawczyni.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania wnioskodawczyni tj. ustalenie gdzie znajduje się główny ośrodek jej działalności i gdzie koncentruje ona swoje czynności życiowe z zamiarem stałego pobytu. Obowiązkiem organu jest dokonanie jednoznacznych i nie budzącym wątpliwości ustaleń w tym zakresie zwłaszcza, że ustalenie miejsca zamieszkania strony determinuje właściwość organu.
Powyższe zdaniem Kolegium wskazuje, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Orzeczenie organu I instancji, wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu II instancji. Naruszenie takie nie może być natomiast usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie SKO wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzeć materiał dowodowy i ustalić w sposób jednoznaczny, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania skarżącej. W przypadku stwierdzenia, że miejscem zamieszkania skarżącej jest P., organ powinien rozpatrzeć wniosek i wyjaśnić, czy spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego dofinansowania, w przypadku zaś stwierdzenia, że miejscem zamieszkania skarżącej jest inna miejscowość, powinien przekazać wniosek zgodnie z właściwością do organu właściwego, zgodnie z art. 65 k.p.a.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. go oddalił. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy słusznie uznał, że ustalenie miejsca zamieszkania strony determinuje właściwość organu w rozpoznawanej sprawie, a zgormadzona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczne ustalenie miejsca jej zamieszkania. Strona wnioskiem z 25 sierpnia 2023 r. wystąpiła o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach programu "Samodzielność - Aktywność – Mobilność!" w module Mieszkanie dla absolwenta. Zgodnie zaś z załącznikiem do uchwały nr [...] Zarządu PFRON z 4 lipca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia Szczegółowych zasady finansowania realizacji programu "Samodzielność - Aktywność - Mobilność!" Mieszkanie dla absolwenta, powiatem właściwym do rozpatrzenia i obsługi wniosku jest ten, który na dzień złożenia tego wniosku jest miejscem zamieszkania osoby z niepełnosprawnością, której dotyczy wniosek (punkt 18 zasad ogólnych). Z kolei ani ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ani uchwała Rady Nadzorczej PFRON nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w sprawie zatwierdzenia ww. programu, jak również załącznik do uchwały nr [...] Zarządu PFRON z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie: zatwierdzenia Szczegółowych zasad finansowania realizacji programu "Samodzielność – Aktywność – Mobilność!" Mieszkanie dla absolwenta, nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W tej sytuacji zasadnie Kolegium odwołało się do definicji tego terminu określonego w art. 25 Kodeksu cywilnego wskazując, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania - w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 Kodeksie cywilnym - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt l OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Dlatego też obowiązkiem organu było dokonanie jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie miejsca zamieszkania wnioskodawczyni skoro konsekwentnie wskazuje ona, że jej miejscem zamieszkania jest P., a nie W. , gdzie poszukuje pracy, biorąc pod uwagę jej stopień niepełnosprawności. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji takich ustaleń zabrakło co skutkowało brakiem ustalenia – ponad wszelką wątpliwość – stanu faktycznego sprawy. Tym samym – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – naruszone zostały standardy wynikające z zachowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), obowiązujące w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 662/24 wniosła skarżąca. Wyrokowi Sądu I Instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:
1. art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania przez SKO jako organ II instancji decyzji o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
2. art 151a § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy decyzją SKO w Warszawie, jako organu II instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., została uchylona decyzja I instancji i przekazana sprawa do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu,
3. art 151a § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy sprzeciw skarżącej był zasadny ponieważ organ II instancji mógł rozpatrzyć sprawę merytorycznie i zastosować art. 136 kpa, bo w aktach sprawy znalazła się obszerna dokumentacja potwierdzająca miejsce zamieszkania skarżącej, ewentualnie wymagająca jednie uzupełnienia,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest możliwy tylko przy rozpatrywaniu sprawy przez organ w I instancji podczas gdy SKO jako organ II instancji mogło przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w granicach art. 136 § 2 kpa i uzupełnić materiał dowodowy,
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. poprzez uznanie że w sytuacji gdy organ nie wykazał, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach 136 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie znajdzie art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Mając na względzie powyższe zarzuty kasator wniósł:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prze-pisanych - w tym kosztów zastępstwa procesowego (oświadczam w tym miejscu że koszty zastępstwa procesowego na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej nie zostały przez stronę uiszczone ani w całości ani w części),
3. Jednocześnie oświadczył, że zrzekł się przeprowadzenia rozprawy,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem, zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że oczywiście błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania - art. 151a § 2 p.p.s.a. Wystarczyło zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem tegoż wyroku, aby poznać podstawę kwestionowanego orzeczenia. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zupełnie chybiony.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10, tamże). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., I OZ 677/12, tamże). Jednocześnie żaden przepis nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku wyjaśnienia, dlaczego nie zastosował art. 135 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w którym wskazano, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Jak stanowi art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy przepis nie oznacza jednak braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 – publik. CBOSA, ONSAiWSA 2/2020/19, tamże).
Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, że przesłanki te zostały spełnione łącznie.
Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem - w ocenie skarżącej - został on naruszony. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia zatem istoty sprawy i nie przesądza w żadnym kierunku jej wyniku. Sąd nie weryfikuje też prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Wskazać trzeba, że ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 k.p.a.
Uwzględniając zebrany w aktach materiał dowodowy, należało zaakceptować ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie trafnie WSA przyjął, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (tj. w zakresie dowodowym – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wskazał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnej kwestii dotyczącej wyjaśnienia stanu faktycznego. Zostały one szczegółowo opisane przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy jednoznacznie, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził okoliczności faktyczne, które powinny zostać ustalone przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodowym, którego wyniki będą szczegółowo przeanalizowane przez organ I instancji i ich analiza znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy - w płaszczyźnie proceduralnej - w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, jakie środki dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego. Powyższemu celowi będzie służyło ponowne postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji, a to w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej. Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji także dla ponownej oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, z perspektywy przepisów prawa materialnego.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowe uwagi, co do braków jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, albowiem będzie determinowało właściwość organu do rozpoznania wniosku skarżącej o dofinansowanie ze środków PFRON. Zgodnie natomiast z dokumentem Szczegółowe zasady finansowania realizacji programu "Samodzielność - Aktywność - Mobilność!" Mieszkanie dla absolwenta, powiatem właściwym do rozpatrzenia i obsługi wniosku jest ten, który na dzień złożenia tego wniosku jest miejscem zamieszkania osoby z niepełnosprawnością, której dotyczy wniosek. Trzeba bowiem również podkreślić, że wskazywane przez skarżącą kasacyjnie dwa miasta: P. i W. determinują zarówno właściwość organu obu instancji jak i sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę. W konsekwencji zaś wydanie decyzji przez organ niewłaściwy stanowi w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Chodzi tu o każdego rodzaju właściwość: rzeczową, miejscową, instancyjną i funkcjonalną. Podstawą stwierdzenia nieważności jest więc jakiekolwiek (każde) naruszenie przepisów wyznaczających właściwość organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od zakresu, stopnia naruszenia, oraz prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia. Ponadto przepis ten nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia). Dlatego też słusznie Sąd I instancji uznał że decyzja organu odwoławczego została wydana w pełni z poszanowaniem normy art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, że miejscem zamieszkania skarżącej jest P., gdzie zamieszkuje u rodziny, a nie W. gdzie zarejestrowała się w urzędzie pracy we W. i podjęła zatrudnienie. Okoliczność ta, jak była wyżej mowa, jest kluczowa dla dalszego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, bowiem określa właściwość organu do jej załatwienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania należało uznać, że w sprawie wykluczone było uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogło skutkować potrzebą rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Jego ewentualne ustalenia oraz podjęta w rezultacie decyzja będzie mogła być weryfikowana przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu od wydanej decyzji.
Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne zarówno dotyczące Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.