I GSK 555/19

I GSK 555/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 725/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-29
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 8, art. 15 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 60 pkt 6, art. 66a, art. 184, art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 725/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 lutego 2018 r. nr DIR-IV-7343.48.2017.ZB.8 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 4.050,- (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 725/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę K. K. (dalej jako: "Strona", "Beneficjent" lub "Skarżący") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 lutego 2018 r., nr DIR-IV.7343.48.2017.ZB.8, w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.
1.1. Minister Inwestycji i Rozwoju opisaną powyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju i Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP") z dnia 13 stycznia 2017 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania otrzymanego przez Stronę na realizację projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 7 września 2009 r. między PARP a Stroną, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A., została zawarta umowa o dofinansowanie, której przedmiotem było dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnego systemu B2B do elektronicznej wymiany danych i zarządzania informacją handlową w firmie "A.", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka z udziałem środków europejskich. Celem projektu było stworzenie systemu B2B pomiędzy podmiotami współpracującymi z Beneficjentem i biorącymi udział w realizacji projektu podmiotami, tj. A. S.A. oraz B. Sp. z o. o. We wniosku o dofinansowanie Beneficjent wskazał do realizacji wskaźniki produktu (liczba wdrożonych systemów B2B - 1 szt., liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B - 3 szt., procesy biznesowe objęte systemem B2B - 3 szt., liczba nabytych wartości niematerialnych i prawnych - 3 szt., liczba roboczogodzin prac wdrożeniowych - 349 roboczogodzin) oraz osiągnięcie wskaźnika rezultatu: "wzrost przychodów ze sprzedaży związany z wdrożeniem systemu B2B", który na 2010 r. miał wynosić 60 000 zł. Do zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków, tj. do 31 sierpnia 2010 r. Beneficjent złożył trzy wnioski o płatność pośrednią i otrzymał dofinansowanie w łącznej wysokości 89 037,50 zł:
1) na postawie wniosku o płatność pośrednią dokonano refundacji na kwotę 20 400 zł (wypłacono w dniach 2 i 4 marca 2010 r.),
2) na podstawie wydatków przedstawionych we wniosku o płatność dokonano refundacji na kwotę 17 780 zł (wypłacono w dniach 22 i 27 lipca 2010 r.),
3) na podstawie wydatków przedstawionych we wniosku o płatność dokonano refundacji na kwotę 60 200 zł (wypłacono w dniach 10 i 17 grudnia 2010 r.).
Strona zobowiązała się do zrealizowania powyższego projektu w pełnym zakresie określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. z należytą starannością, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r., przez Regionalną Instytucję Finansującą (dalej jako: "RIF"), kontroli projektu ujawniono brak zgodności efektów projektu z założeniami przyjętymi we wniosku o dofinansowanie oraz z celami działania 8.2 POIG. Ustalono, że wdrożony w ramach projektu system MAXeBiznes jest autonomicznym systemem informatycznym, a w związku z tym nie spełnia standardów B2B. Z kolei Portal Integracji Handlowej jako narzędzie komunikacji pomiędzy poszczególnymi systemami MAXeBiznes nie spełnia wymogów systemu B2B, a jedynie podgląd pewnych informacji znajdujących się w bazie danych. Nie stwierdzono też zintegrowanego systemu elektronicznego pomiędzy trzema podmiotami (zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie). Zakupiony system MAXeBiznes został wdrożony jako wewnętrzny system firmy Beneficjenta. W związku z powyższym RIF uznał, iż Beneficjent nie zrealizował części wskaźników zaplanowanych we wniosku o dofinansowanie, tj. 3 z 5 wskaźników produktu. Wobec ujawnionych nieprawidłowości nałożono na Stronę określone zalecenia pokontrolne, z których Beneficjent wykonał tylko część (4 z 9 zaleceń). Wobec niespełnienia przez Stronę obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, w dniu 30 sierpnia 2013 r. PARP wypowiedziała przedmiotową umowę oraz wezwała do zwrotu kwoty wypłaconego dofinansowania. Po zakwestionowaniu zasadności i skuteczności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie organ I instancji przesłuchał świadków i dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki oraz przeprowadzono oględziny systemu informatycznego w siedzibie firmy Strony w R. oraz oględziny elementów wewnętrznego systemu informatycznego firmy A. S.A. Natomiast nie udało się dokonać weryfikacji systemu informatycznego firmy B. Sp. z o.o. Uwzględniając powyższe biegły stwierdził, że wdrożony na potrzeby Beneficjenta system informatyczny zawiera cechy systemu klasy B2B, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polska Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r., nr 153, poz. 956 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2008 r."), przy czym pod wątpliwość poddał wykonanie prac przez firmę [...] Sp. z o.o. w przedmiocie opracowania narzędzi do konwersji danych z systemu Symfonia, przeprowadzenie konwersji danych do formatu nowego systemu, przeprowadzenie migracji oraz wdrożenie całego systemu. Zdaniem biegłego badany system osiągnął funkcjonalność opisaną w dokumentacji aplikacyjnej na dzień rozpoczęcia trwałości projektu tylko w relacji Beneficjent – A. S.A, natomiast nie stwierdził elektronicznej wymiany danych w relacji Beneficjent – B. Sp. z o.o. Nie było natomiast możliwości wypowiedzenia się w zakresie rzeczywistej kosztochłonności projektu, między innymi z uwagi na fakt braku dokumentacji techniczno-wdrożeniowej.
Decyzją z dnia 13 stycznia 2017 r. PARP określiła Stronie kwotę do zwrotu w wysokości 98 380 zł wraz z odsetkami, przyjmując, że wystąpiła przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p."), tj. przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem (współpraca nie objęła dwóch partnerów gospodarczych: B. Sp. z o.o. i A. S.A., a tylko tego ostatniego oraz nie powstał kanał łączności informatycznej, stanowiący generalny cel projektu). Zdaniem organu I instancji Beneficjent nie wypełnił obowiązków wskazanych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. oraz wynikających z poszczególnych postanowień umowy o dofinansowanie. W rezultacie środki przeznaczone na realizację projektu, wypłacone Beneficjentowi zostały wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie i podlegają zwrotowi (100% kwoty wypłaconego dofinansowania).
Po rozpatrzeniu odwołania Strony zaskarżoną decyzją z dnia 20 lutego 2018 r. Minister utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i wnioski co do wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem i naruszenia procedur oraz postanowień umowy o dofinansowanie.
1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 725/18, oddalił skargę Strony na powyższą decyzję. W motywach orzeczenia zaakceptowano stanowisko organów, że przy realizacji zadania objętego umową o dofinansowanie Skarżący nie wypełnił wszystkich warunków objętych tą umową. Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 2 pkt 7, art. 60, art. 70 i art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 2006.210.25 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzeniem nr 1083/2006") oraz regulacje z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm. – dalej w skrócie: "u.z.p.p.r."). Zastrzeżono, że stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem WSA w Warszawie Skarżący nie zrealizował projektu w pełnym zakresie określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, w uzgodnionym terminie, z należytą starannością, zgodnie z umową o dofinansowanie i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. I tak Skarżący nie osiągnął wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, nie osiągnął założonych celów projektu oraz nie utrzymał trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia jego realizacji, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zebrany prawidłowo materiał dowodowy, w szczególności dowód z opinii biegłego, potwierdził, że Skarżący wykorzystał środki na dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur (art. 184 u.f.p.) oraz w sposób nie spełniający wymogów z rozporządzenia z 2008 r. Nie doszło bowiem do stworzenia platformy współpracy pomiędzy Skarżącym, a dwoma innymi przedsiębiorcami, co było warunkiem niezbędnym dla uznania systemu B2B za zgodny z celami Działania 8.2 POIG. Nie zostały też osiągnięte cele w ustalonym czasie (okres realizacji projektu). Powyższe skutkuje brakiem wsparcia na wdrażanie elektronicznego biznesu typu B2B z przeznaczeniem na realizację projektów o charakterze technicznym, informatycznym i organizacyjnym, które prowadzą do realizacji procesów biznesowych w formie elektronicznej. Opisane powyżej okoliczności stanowią o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem, a więc z naruszeniem procedur określonych w umowie. W tym stanie rzeczy za zasadne uznano odzyskanie środków, które zostały uprzednio przekazane Skarżącemu.
2.1. Strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 P.p.s.a. w bezpośrednim związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a."), art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") oraz art. 207 ust. 1 u.f.p. polegające na nie umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia podstaw do jego umorzenia z uwagi na fakt przedawnienia, zważywszy, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku - terminem tym jest zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem, w związku z czym przedawnienie nastąpiło najpóźniej dnia 1 stycznia 2015 r.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ II instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organy obu instancji obowiązku wyczerpującego odniesienia się do dokumentów przedstawionych przez Stronę, w tym bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego o przeprowadzenia dowodów z:
- opinii biegłego z zakresu informatyki, w osobie biegłego z listy Prezesa Sądu Okręgowego w Poznaniu (niezależna opinia z uwagi na rażące odmienności pomiędzy przeprowadzoną opinią biegłego a opinią prywatną),
- opinii prof. dr. bab. W. A., prof. zw. UEP, kierownika katedry [...] Uniwersytetu [...] w P. z dnia 19 listopada 2015 r. kluczowy dowód w sprawie - obrazujący błędy i nieścisłości w opinii biegłego W.C.,
- przesłuchania M.F.,
- uzupełniającego przesłuchania świadków A.F., B.M. i M.M.,
w sytuacji w której przeprowadzenie powyższych dowodów miało istotny wpływ na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż Skarżący nie spełnił wymogów i warunków określonych umową o dofinansowanie, a w związku z czym został zobowiązany do zwrotu w całości kwoty dofinansowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. w zw. z § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie Skarżący wykorzystał środki otrzymane na podstawie umowy o dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz w sposób niespełniający wymogów określonych w rozporządzeniu z 2008 r., co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia wobec Strony nakazu zwrotu w całości kwoty dofinansowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na przedawnienie zobowiązania do zwrotu udzielnej Stronie dotacji i z tego powodu decyzja powinna zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący zakwestionował wartość dowodową opinii biegłego powołanego przez organ wskazując, że należało zweryfikować i zestawić ze sobą przeciwstawne twierdzenia zawarte w opinii przedłożonej przez Stronę. Za niezasadne uznano w skardze kasacyjnej pominięcie inicjatywy dowodowej, gdzie wnioskowano m.in. o przesłuchanie świadków. Zdaniem Skarżącego bezsporny jest fakt zawarcia umowy o współpracę z dwoma podmiotami, w ramach realizowania projektu.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.
3.1. W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu ujętego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, który błędnie został określony jako naruszenie prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu udzielnego Stronie dofinansowania. Poza sporem jest, że projekt Skarżącego był realizowany w ramach programu wieloletniego (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013), zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. W kwestii przedawnienia kluczowym jest, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., do ustawy o finansach publicznych dodano przepis art. 66a. Stosownie zaś do art. 66a ust. 1 pkt 1 u.p.f., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. W art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych ustawodawca zaliczył należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Z kolei decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, to decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu powyższych środków, czyli taka jak w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 66a ust. 1 pkt 1 u.p.f. bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków, rozpoczął się dopiero w dniu kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, tj. 20 lutego 2018 r. Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącym, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania oraz, że zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Rację ma organ odwoławczy, że w sprawie należało uwzględnić art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ten ostatni przepis nie został dostrzeżony w zarzutach skargi kasacyjnej, co uniemożliwia szersze odniesienie się do tej kwestii. Wobec powyższego wbrew stanowisku Skarżącego, który powołując się na art. 207 ust. 1 u.f.p., art. 105 K.p.a. i art. 70 § 1 O.p., oczekiwał zastosowania 5-letniego okresu przedawnienia, w niniejszej sprawie to art. 66a u.f.p. ustanawia szczególną regulację instytucji przedawnienia. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 P.p.s.a.
Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. W wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 848), TK podkreślił, z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym.
3.2. W niniejszej sprawie poprzez multiplikację zarzutów proceduralnych Strona, kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, przy czym formułując powyższe zarzuty nie wykazuje okoliczności mających istotny, a nie jakikolwiek, wpływ ewentualnych uchybień na wynik sprawy, co czyni zarzuty te nieuzasadnionymi. Jako niewystarczające uznać należy powołanie, że opisane w zarzutach naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wykazania ich wagi jako istotnych na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniem, że doszło do naruszenia przez niego postanowień umowy o dofinansowanie oraz naruszenia procedur projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, co doprowadziło do powstania obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z przepisami K.p.a. Sąd pierwszej instancji miał bowiem podstawy uznać, iż organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (z art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. W myśl art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatować należy, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co wynika z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uznać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwał tego Skarżący kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że w dniu 7 września 2009 r. Strona zawarła z PARP umowę o dofinansowanie projektu dotyczącego innowacyjnego systemu klasy B2B. WSA w Warszawie trafnie podzielił stanowisko organów obu instancji, że Skarżący nie zrealizował projektu w pełnym zakresie określonym harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, w terminie do 31 sierpnia 2010 r. z należytą starannością i zgodnie z umową o dofinansowanie. W skardze kasacyjnej Skarżący nie podważył poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, z których wynika, że nie osiągnął wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, nie osiągnął założonych celów projektu oraz nie utrzymał trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia jego realizacji. Kwestionując wnioski wypływające z dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ, Skarżący twierdzi, że z uwagi na przeciwstawne wnioski opinia ta powinna zostać zweryfikowana i zestawiona z opinią przedłożoną przez Stronę. Powyższych wywodów nie sposób zaakceptować, albowiem tego typu opinie, z uwagi na ich zlecenie przez podmiot zainteresowany są co najwyżej traktowane na poparcie stanowiska lub rozszerzenie argumentacji stron postępowania i podlegają ocenie organów jako kolejny dowód w sprawie. Wykorzystanie w niniejszej sprawie opinii eksperta nie stanowiło uchybienia przepisom K.p.a., w szczególności art. 75 § 1 K.p.a., w którym ustawodawca przewidział otwarty katalog dowodów, które mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, a jedynym kryterium je dyskwalifikującym jest sprzeczność z prawem. Autor skargi kasacyjnej kwestionując opinię sporządzoną w toku postępowania, nie podważył ani przyjętej w niej metodologii, ani jej wyników.
Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organów, że kolejne wnioski dowodowe obejmujące m.in. przesłuchanie świadków, służyły jedynie przedłużeniu postępowania. Co więcej autor skargi kasacyjnej nie sformułował tez dowodowych i nie wykazał, o czym wspomniano powyżej, aby pominięcie wnioskowanych dowodów miało istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na rozstrzygnięcie WSA w Warszawie. Nieuprawnione jest oczekiwanie Skarżącego przeprowadzenia kolejnych dowodów z przesłuchania świadków, skoro z innych dowodów wynika naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu, o czym władny jest rozstrzygać organ administracyjny. Uznany przez Skarżącego jako bezsporny fakt zawarcia umowy o współpracę z dwoma podmiotami, w ramach realizowania projektu, nie świadczy, że w rzeczywistości doszło do wdrożenia innowacyjnego systemu B2B pomiędzy Stroną a B. Sp. z o.o. Niemożność zweryfikowania faktycznej współpracy z tym ostatnim podmiotem potwierdza jednoznacznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Strona nie wykorzystała środków na dofinansowanie zgodnie z przeznaczeniem, ale z naruszeniem procedur (art. 184 u.f.p.) oraz w sposób niespełniający wymogów z rozporządzenia z 2008 r. Całokształt materiału dowodowego, a nie tylko opinia biegłego, wskazuje jednoznacznie, że nie doszło do stworzenia platformy współpracy pomiędzy Skarżącym, a dwoma innymi przedsiębiorcami, co było warunkiem niezbędnym dla uznania systemu B2B za zgodny z celami Działania 8.2 POIG. Nie zostały też osiągnięte cele w ustalonym czasie. Opisane powyżej okoliczności świadczą o wydatkowaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur określonych w umowie, a konsekwencji wykluczają możliwość wsparcia na wdrażanie elektronicznego biznesu typu B2B.
Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy słusznie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie budził żadnych wątpliwości. Organy obu instancji zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa. W zaskarżonej decyzji organ w sposób precyzyjny wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Organy informowały i wyjaśniały Stronie na każdym etapie postępowania, jej uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa, których realizacja miała wpływ na wynik sprawy. Okoliczności wskazujące na wystąpienie przesłanek art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zostały dostatecznie wyjaśnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć ustalenia, że przy realizacji umowy z dnia 7 września 2009 r. o dofinansowanie projektu doszło do nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że Skarżący wydatkował środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Skarżący nie obalił też jednoznacznych ustaleń organów obu instancji, że nie osiągnął zaplanowanych w umowie wszystkich wskaźników produktu i rezultatu oraz nie osiągnął celu projektu poprzez wdrożenie innowacyjnego systemu B2B do elektronicznej wymiany danych i zarządzania informacją handlową w swojej firmie. Strona nie wykazała, że zakwestionowane wskaźniki produktu i rezultatu zostały osiągnięte, a cel projektu spełniony, zaś zarzuty podnoszone przez Skarżącego odnoszą się w istocie do działań organów, a nie do wykonania projektu. Skoro Strona nie osiągnęła celu projektu i nie zrealizowała obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko, iż Skarżący kasacyjnie nie wykorzystał przyznanych jej środków zgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków.
3.3. Odnosząc się do zarzutu obrazy prawa materialnego prawidłowo w sprawie zastosowano regulacje z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. w zw. z § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte na art. 207 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., który stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.
Przepis art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 5056/16).
Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że Strona dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć powyższych ustaleń organów obu instancji, które skonfrontowały działania Strony z punktu widzenia zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie po potwierdzeniu tego naruszenia, zastosowały odpowiednie konsekwencje. Wobec powyższego za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego.
3.4. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji regulacji tych nie stosował, albowiem zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Powołane przepisy stanowią jednak regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując zarzuty z powołaniem na te przepisy, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy, co opisano powyżej i co czyni zarzuty te nieuprawnionymi. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 u.f.p., a przy tym Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby doszło do naruszenia przepisów K.p.a. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwana przez Stronę, nie stanowi o wadliwej kontroli Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie wykazano braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania, czy zrealizowania przez Stronę projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, czego Skarżącemu kasacyjnie nie udało się zdyskwalifikować.
3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Pietrasz