I GSK 552/23

I GSK 552/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 658/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-01
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 18, art. 26 ust. 2, art. 36 ust. 6 i 7, art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Domaniów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 658/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w S. na czynność Wójta Gminy Domaniów w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 lutego 2023r., sygn. akt III SA/Wr 658/21 w wyniku rozpoznania skargi Fundacji [...] w S. (dalej też: "Fundacja", "skarżąca", "strona") na czynność Wójta Gminy Domaniów (dalej też: "organ dotujący", "Wójt") w przedmiocie nieprzekazania dotacji za lipiec 2021r. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od Gminy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd przyjął w sprawie następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Na podstawie umowy z 4 czerwca 2013r. Gmina Domaniów (dalej też: "Gmina") przekazała Fundacji prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym w G.
Decyzją z 26 czerwca 2019r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. zakazał eksploatacji związanej z prowadzeniem oddziałów przedszkolnych, pomieszczeń znajdujących się na 2 i 3 kondygnacji nadziemnej w budynku szkoły prowadzonej przez Fundację ze względu na zagrożenie dla życia ludzi. Z kolei Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 18 września 2019r. wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, w którym zorganizowano oddział przedszkolny.
Pismem z 27 września 2019r. organ dotujący, powołując się ww. rozstrzygnięcia, wstrzymał wypłatę dotacji dla oddziału przedszkolnego, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2018r., poz. 2245 ze zm.; dalej: "u.f.z.o."), zaznaczając, że w przypadku wywiązania się przez Fundację z obowiązków opisanych w postanowieniach Komendanta PPSP i PINB, a co za tym idzie przywrócenia funkcjonowania oddziału przedszkolnego wypłata dotacji zostanie ponownie uruchomiona.
W odpowiedzi na pismo organu z 8 listopada 2019r., skarżąca oświadczyła, że oddział przedszkolny został przeniesiony na parter budynku zgodnie ze wskazaniami Komendanta PPSP.
W skardze na czynność wstrzymania dotacji za lipiec 2021r. Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 u.f.z.o. i wniosła o uznanie bezskuteczności czynności polegającej na braku przekazania należnej dotacji oświatowej oraz uznanie obowiązku wypłaty tej dotacji przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), względnie o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę Fundacji.
W pierwszej kolejności WSA wskazał, że skarga dotyczy w istocie czynności odmowy wypłaty dotacji oświatowej dla przedszkola, która przez Wójta została określona jako wstrzymanie wypłaty dotacji.
Następnie Sąd odniósł się do podnoszonej przez organ dotujący kwestii dopuszczalności skargi przychylając się do stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku NSA z 19 marca 2021r., sygn. akt I GSK 1713/20 i WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Rz 406/20. W wyrokach tych wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organu nie można uznać, że wypłata dotacji jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania środków finansowych, bowiem stanowi ona finalny rezultat ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Dlatego Sąd uznał, że czynność odmowy wypłaty dotacji podlega kognicji Sądów administracyjnych.
Sąd przyjął następnie, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie spór dotyczył dotacji, jaka powinna być wypłacona za lipiec 2021r. W skardze skarżąca podała, że dotacja za lipiec 2021r. wpłynęła na jej rachunek 30 lipca 2021r. i w tym dniu Fundacja dowiedziała się, że miesięczna kwota dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego za lipiec 2021r. nie została przekazana. Tym samym wniesienie skargi 30 sierpnia 2021r. nastąpiło z zachowaniem terminu.
W zakresie merytorycznych zarzutów WSA wskazał, że przepisy art. 18 ust. 1, art. 33 ust.1 pkt 2, art. 34 ust. 1 u.f.z.o., określają warunki otrzymania dotacji na ucznia przedszkola przez organ prowadzący publiczną szkołę podstawową, w której zorganizowano oddział przedszkolny. Należy do niech zaliczyć: zorganizowanie oddziału przedszkolnego (art. 18 u.f.z.o.) oraz przekazanie przez placówkę stosownych informacji do systemu informacji oświatowej, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2. Spełnienie tych warunków rodzi więc po stronie organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wypłaty dotacji na zasadach określonych w art. 34 u.f.z.o., przy czym można zauważyć, że nawet w przypadku nieprzekazania danych, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (art. 33 ust. 4 u.f.z.o.).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie przekazał skarżącej dotacji, uznając, że ma podstawę do jej wstrzymania - czemu dał wyraz w piśmie z 27 września 2019r. Organ dotujący podał, że wstrzymuje wypłatę dotacji zaznaczając, że w przypadku wywiązania się przez Fundację z obowiązków opisanych w postanowieniach Komendanta PPSP oraz PINB, a co za tym idzie przywrócenia funkcjonowania oddziału przedszkolnego wypłata dotacji zostanie ponownie uruchomiona.
Sąd stwierdził, że czynność ta nie znajdowała umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Po pierwsze, nie można w sprawie mówić o niespełnieniu wymogu "zorganizowania przedszkola". Umowa Fundacji z Gminą o prowadzenie szkoły, obejmująca oddział przedszkolny nie została skutecznie rozwiązana, zaś przedszkole (w formie oddziału przedszkolnego), co wynika zarówno z pism samego Wójta, jak i innych organów, a także statutu szkoły, niewątpliwie zostało zorganizowane, funkcjonowało w szkole i były w nim realizowane zadania z zakresu oświaty przewidziane w takiej placówce. Próba jednostronnego rozwiązania przez Gminę umowy o prowadzenie szkoły obejmującej oddział przedszkolny, okazała się prawnie bezskuteczna. Nie można więc mówić o braku zorganizowania przedszkola nawet gdyby jego prowadzenie odbywało się z naruszeniem przepisów np. budowlanych czy przeciwpożarowych. Organ nie kwestionuje też spełnienia warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., a skarżąca przedłożyła również informacje o aktualnej liczbie uczniów w lipcu 2021r.
Z kolei przesłanki wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej zostały uregulowane - w odniesieniu do szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2 (niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki) oraz niepublicznych placówek - w przepisie art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. Zgodnie z treścią tych przepisów w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2. Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 i 2 u.f.z.o. jeżeli szkoła, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepubliczna placówka, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe:
1) nie przekazała rozliczenia wykorzystania dotacji za rok bazowy lub nie dokonała w rozliczeniu korekty błędów w terminie wskazanym przez organ dotujący,
2) nie przekazała informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, na których jest udzielana dotacja zgodnie z art. 34 ust. 2, w terminie określonym w uchwale, o której mowa w art. 38 ust. 1,
3) nie wykonała decyzji administracyjnej lub prawomocnego wyroku sądu wydanych w związku z przekazaną dotacją
- organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do wykonania działań, o których mowa w pkt 1-3, w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w ust. 1, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia wykonania działań, o których mowa w ust. 1.
WSA zaznaczył, że z powyższego wynika, że w okolicznościach sprawy regulacje powyższe nie mogły znaleźć i nie znalazły zastosowania. Uzasadnieniem dla wstrzymania skarżącej przekazywania na jej rzecz dotacji oświatowej organ uczynił natomiast kwestie związane z wydaniem przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej decyzji z 26 czerwca 2019r. i wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia 18 września 2019r. dotyczących odpowiednio zakazu eksploatacji związanej z prowadzeniem oddziału przedszkolnego oraz wstrzymania użytkowania części obiektu budowlanego, w której mieści się oddział przedszkolny. Powyższe okoliczności nie mogą w żadnym razie stanowić podstawy do wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej. Zatem czynność ta została podjęta poza ustawowymi przesłankami takiego wstrzymania i z tego względu należało stwierdzić jej bezskuteczność.
Z powyższych przyczyn WSA stwierdził bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości.
Wyrokowi, na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
1. art. 3 § 2 pkt 1-9, § 2a i § 3 w zw. z art 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych;
2. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo że została ona wniesiona z naruszeniem 30-dniowego terminu;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia poza granicami danej spraw, co stanowiło konsekwencję procedowania w przedmiocie "czynności Wójta Gminy Domaniów polegającej na wstrzymaniu wypłaty na rzecz skarżącej dotacji oświatowej (...)" w sytuacji, gdy istotą postępowania była nie "czynność", ale "brak czynności o charakterze rachunkowo-księgowym" Wójta Gminy Domaniów;
4. art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaistniała "czynność", której bezskuteczność można by stwierdzić.
Na podstawie powyższych zarzutów organ dotujący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi Fundacji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot poniesionych przez organ kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 19 sierpnia 2025r., sygn. akt I GSK 908/24 - wyrok NSA dostępny w internecie). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. braku kognicji Sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowo wywiódł, dlaczego kwestia kontroli czynności dotyczącej wypłaty kwoty dotacji oświatowej, o jakiej mowa w art. 18 u.f.z.o., należy do kognicji Sądów administracyjnych. Wskazać należy, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji Sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela powyższy pogląd. Podkreślając, że obecnie jest to wypracowany i nie podlegający już początkowym rozbieżnościom pogląd orzeczniczy (por. np. postanowienia NSA z: 18 listopada 2020r.,I GSK 1414/20; 9 lipca 2025r.,I GSK 832/25; 26 czerwca 2015r.,I GSK 865/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można mieć zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona czynność przekazania dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. kwestii określenia początku biegu terminu do wniesienia skargi, to wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przepis ten nie przewiduje odstępstw od liczenia w ten sposób terminu.
O podjęciu zaskarżonej czynności skarżąca Fundacja dowiedziała się z chwilą otrzymania dotacji na jej rachunek bankowy (dla szkoły), tj. 30 lipca 2021r. Tym samym termin na wniesienie skargi biegł od tej daty. Zatem wniesienie skargi 30 sierpnia 2021r. nastąpiło z zachowaniem terminu, co prawidłowo wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku. Tym samym nietrafny jest argument skargi kasacyjnej, że skoro dotacja powinna była być wypłacona za lipiec 2021r., to dopiero z końcem lipca 2021r. rozpoczął bieg 30-dniowy termin do wniesienia skargi.
Z tego powodu zarzut naruszenia art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut trzeci dotyczący naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia poza granicami danej sprawy.
Wskazać należy, że WSA zasadnie przyjął, że skarga Fundacji dotyczyła w istocie czynności odmowy wypłaty dotacji oświatowej dla przedszkola za lipiec 2021r.,która przez Wójta została określona jako wstrzymanie wypłaty dotacji. Podkreślić należy, że WSA w zaskarżonym wyroku dokładnie wyjaśnił na czym polega i jak przebiega procedura wstrzymania dotacji (art. 26 ust. 2 i art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o.) i w związku z tym wskazał, dlaczego nie można było uznać, że mamy do czynienia ze sprawą wstrzymania dotacji. Przy czym wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podjął jakiejkolwiek merytorycznej polemiki.
Nie można zatem uznać jak zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że WSA nie rozstrzygał w granicach danej sprawy, naruszając przez to przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.
W rezultacie jako chybiony należało uznać ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis ma charakter wynikowy i określa formułę rozstrzygnięcia Sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. wymaga więc wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa. Jak wskazano wyżej, żadne z zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie zostały naruszone, dlatego i ten zarzut nie mógł okazać się skuteczny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.