I GSK 548/19

I GSK 548/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Henryk Wach /przewodniczący/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 582/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-22
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1, w zw. z art. 147, w zw. z art. 151 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/18 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/18 w wyniku rozpoznania skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1. lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") w pkt.1) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; w pkt. 2) zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 302 925,80 zł oraz przyznającą pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 12 542 511,32 zł. Łączna kwota pomocy finansowej wynosiła 12 845 437,12 zł.
Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Postępowanie wznowieniowe zakończył wydaniem decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. którą Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji Grupa złożyła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w postaci błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1, w zw. z art. 147, w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. polegającego na wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] pomimo braku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania. Strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania.
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w zaskarżonej części decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 3 marca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. z naruszeniem prawa oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 066 134,23 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wysokości 1 066 134,23 zł.
Organ wskazał na brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE.L. 157 z 15 czerwca 2011 r., str. 1; dalej: "rozporządzenie 543/2011") i podkreślił, że postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura [...] wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r., w [...] przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu vdla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników tego organu w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21.302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.
Organ II instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r.,
1) uchylił w zaskarżonej części decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 3 marca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., z naruszeniem prawa,
2) uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 066 134,23 złotych oraz
3) zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wysokości 1 066 134,23 zł.
Skargę na powyższą decyzję organu złożyła do WSA w Warszawie skarżąca. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r.:
1) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...];
2) zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd rozpoznając skargę wskazał na szczególny tryb w jakim organ wydał zaskarżoną decyzję oraz zasady jakimi charakteryzuje się wznowienie postępowania administracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania, a następnie wydaniem przez organ I instancji decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że decyzja ostateczna z [...] kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2011 r. uchylonej w części zaskarżoną decyzją wynika, że w postępowaniu zwyczajnym, organ uznał przedstawione przez stronę dowody – m.in. kosztorys powykonawczy dot. budowy sortowni owoców z chłodniami i częścią socjalno-biurową – etap I podpisany przez kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego, a także faktury i rachunki potwierdzające wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów inwestycji, za w pełni wiarygodne. Organ wskazał w uchylonej decyzji, że przeprowadził również kontrolę administracyjną wniosku oraz kontrolę na miejscu, które nie wykazały nieprawidłowości skutkujących redukcją kwoty pomocy finansowej. Powyższe dowody zostały przez organ w postępowaniu zwyczajnym ocenione jako w pełni wiarygodne. Na ich zaś podstawie organ dokonał ustalenia, że wykazywane przez stronę koszty inwestycji, zostały przez nią poniesione i są w pełni rynkowe i kwalifikowane. Z kolei organ I instancji we wznowionym postępowaniu przyjął, że nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest kwota do odliczenia wynikająca z odmiennego oszacowania przez kosztorysanta wartości inwestycji zrealizowanej przez stronę. Sąd I instancji uznał za w pełni zasadne stanowisko skarżącej, w ocenie której nową okolicznością w rozumieniu ww. przepisu, nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Sąd stanął na stanowisku, że organ administracji publicznej ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są nieprzekonujące i lakoniczne, co skutkowało uchyleniem przez Sąd I instancji tej decyzji.
Ponadto Sąd I instancji uchylając decyzję Prezes ARiMR wskazał, że organ ten w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, jednocześnie w sposób błędny wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 i okoliczność wszczęcia przez Prokuraturę [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] postępowania. Sąd stanął na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia 14 lipca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. W sprawie niniejszej organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, który został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie rozważył dostatecznie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, ale nie orzekł co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz uchylił w tej części decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2011 r., biorąc za podstawę art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu prawa unijnego, stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.
Organ w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach:
1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że odnosi się on tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;
b) art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na ww. okoliczność jako '"nową".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku z 5 października 2022r., sygn. I GSK 3020/18 oraz 5 stycznia 2022r., sygn. I GSK 2735/18; CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (patrz wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11 i z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie. Nie jest to zarzut zasadny.
Naruszenie wskazanego przepisu może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (patrz uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 502/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (patrz wyrok NSA z 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; CBOSA). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Prezes ARiMR zarzucając WSA, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011 sam zastosował przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakichkolwiek rozważań co do dopuszczalności jego zastosowania w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi Sądu w tym zakresie. Również przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, w stanie sprawy jest niezasadny, bowiem WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14, wskazujące, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia. To, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Drugi z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.
Na tle powyższego przede wszystkim zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji zasadnie WSA uchylił decyzje i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.
Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji uznał, że w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.
Słuszność powyższego ustalenia potwierdza zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenie, że "(...) inwestycje budowlane posiadają wartość rynkową, więc wykazywanie tego jest zbędne. Natomiast w zakresie ustalenia, czy wartość rynkowa inwestycji była znana organowi, należy zauważyć, że w decyzji ostatecznej nie podano wartości rynkowej inwestycji. W postępowaniu zwyczajnym przedstawiono tylko zestawienie kosztów budowy (kosztorys). Natomiast nie było ono weryfikowane względem zgodności z wartością rynkową inwestycji" (str. 9). W tym kontekście zauważyć także trzeba, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wskutek przeprowadzonej weryfikacji kosztorysu powykonawczego inwestycji, która wykazała inną (niższą) wartość niż zgłoszona we wniosku do kosztów kwalifikowalnych inwestycji. Weryfikacja ta zaś miała nastąpić w oparciu o kalkulację szczegółową oraz oferty cenowe na wykonanie wskazanych przez organ pozycji kosztorysu. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) faktycznie dokonały ponownej oceny danych okoliczności (wartości inwestycji), która była im znana w postępowaniu zwyczajnym.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017r., II FSK 1840/15, wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.
Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministacyjnym. W wyroku z 27 września 2006r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014r., II GSK 20/13.
Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018r., II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie wskazać należy, że błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania, ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której jak w rozpoznawanej sprawie organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego, co sugeruje skarżący kasacyjnie jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.
Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Ponownie należy podzielić stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym wyroku z 24 czerwca 2015r., II GSK 1011/14.
Niezasadny jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie już przyznanej płatności jak również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.
Bezpodstawny jest również argument, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, stanowisko WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.
Podkreślić też należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to wskazać należy, że ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków. Również szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń. Skoro też instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania, ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter jak określa to organ "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.