I GSK 541/23

I GSK 541/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Kowalska
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4599/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4599/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni I. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 lipca 2021 r. nr 15-1/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Spółdzielni I. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4599/21, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni I. (dalej: skarżący) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub kasator) z 13 lipca 2021 r., nr 15-1/2021, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania grup producentów rolnych, po pierwsze uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 2 kwietnia 2021 r.; po drugie zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od wyżej powołanego wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a w każdej z tych sytuacji o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022, poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422; dalej: ustawa PROW), polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów i błędne uznanie, iż "organ przedwcześnie" uznał, iż pełnomocnik strony nie złożył wniosku o płatność przez wrzucenie go do urny, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż wniosek strony o płatność nie wpłynął do organu w terminie, a strona nie podjęła się udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, dotyczącego prawidłowego złożenia wniosku o płatność;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy PROW, polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego i zebranych w sprawie dowodów i błędne uznanie, iż z materiału dowodowego oraz z treści postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji, nie wynika jaka była procedura składania dokumentów do organu, a także iż organ nie zapewnił stronie możliwości potwierdzenia faktu odbioru wniosku z urny, podczas gdy organ wyjaśnił w wydanym rozstrzygnięciu, iż złożenie wniosku poprzez wrzucenie go do urny zgodnie z informacją umieszczoną przy urnach mogło zostać na wniosek strony potwierdzone przez organ, a o co strona nie wnioskowała do organu.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało w ocenie kasatora istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup producentów i organizacji producentów" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2016 r., poz. 1284 ze zm.) i art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID i art. 10 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż termin do złożenia wniosku o płatność, który jest terminem prawa materialnego podlegał przywróceniu na podstawie ww. przepisu szczególnego tj. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, podczas gdy przepis art. 15zzzzzn2 § 3 ustawy COVID wprowadza jedynie tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia terminu i wydłuża wynikający z art. 58 § 2 k.p.a. z 7 do 30 dni termin złożenia prośby o jego przywrócenie. Zatem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID i nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do przywrócenia terminu w niniejszej sprawie;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID), w zw. z art. 10 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 2255; dalej: ustawa zmieniająca), poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID i w konsekwencji uznanie, że termin do złożenia wniosku o płatność, który jest terminem prawa materialnego podlegał przywróceniu na podstawie ww. przepisu szczególnego tj. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID, podczas gdy termin na złożenie wniosku o płatność upływał w dniu 5 września 2020 r., a przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID w zw. z brzmieniem art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r., a zatem przepis art. 15zzzzzn2 nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 81 k.p.a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, iż organ powinien dowodzić, iż skarżący złożył wniosek o płatność do skrzynki na korespondencję (urny), podczas gdy przepis powyższy modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. Zgodnie z tym przepisem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości i przyznanie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej – będącego przecież profesjonalistą – należy zatem ścisłe wskazanie określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało.
Na wstępie należy ocenić i odnieść się do kwestii jakości (a zarazem staranności) wniesionego środka zaskarżenia - jest on daleki od doskonałości, a tego należałoby oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika.
Po pierwsze, zarzuty naruszenia prawa procesowego ujęte w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie mogą znaleźć oparcia w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; prawidłowe jest zatem powołanie treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie ulega wątpliwości, że kasator nie wykazał w treści uzasadnienia zarzutu nr 1 wniesionego środka zaskarżenia – wbrew art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – na czym polegało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także – w konsekwencji – nie wykazał, że uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wymóg – prócz wskazania, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – nie został spełniony także w odniesieniu do treści powołanego art. 27 ust. 2 ustawy PROW (w motywach skargi kasacyjnej wskazano jedynie na treść art. 27 tego aktu normatywnego pomijając zupełnie uregulowania ust. 2 tego przepisu), co oznacza, iż zarzut powołany w petitum skargi kasacyjnej pod nr 1 nie zasługuje na uwzględnienie.
Powyższe braki towarzyszą również zarzutowi nr 2 (gdzie powołane zostały te same przepisy prawa) wobec czego nie ma potrzeby ponownego przytaczania tej samej argumentacji, a zatem i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Reasumując wątek procesowy wskazać należy, iż nie wystarczy powołać w obu zarzutach tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. by wykazać, iż Sąd I instancji naruszył prawo formalne w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lecz winno temu towarzyszyć właściwie sporządzone uzasadnienie, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wykazujące w jaki sposób i z jakim skutkiem naruszono powołane przepisy.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że ich podstawy w żaden sposób nie może stanowić treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; właściwe jest powołanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a wskazać należało – powołując adekwatne przepisy prawa materialnego – na błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie. Tymczasem zarzucono na wstępie "naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy".
Kolejno wskazania wymaga, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr 5 petitum skargi kasacyjnej, w którym – w jego treści – wskazano trzy przepisy prawa podnosząc "jego niezastosowanie", co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę. Sąd drugiej instancji – z uwagi na możliwość popełnienia błędu – nie podejmuje się samodzielnego dokonania wyboru właściwego przepisu, który stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
Ponadto autor skargi kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu wykazał się niestarannością, skutkującą jedynie przypuszczeniem Sądu drugiej instancji , że jeden z przepisów prawa w nim wymienionych dotyczy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 nie zaś jak zostało to przez kasatora powołane – "art. 27 ust. 2 w zw. z art. 81 k.p.a". – co sugeruje, że pierwszy z przepisów odnosi się do wyłączenia członka organu kolegialnego w postępowaniu administracyjnym. Tym niemniej najistotniejsze jest to, że nie zostało wskazane, którego z powołanych przepisów prawa dotyczy zarzut "jego niezastosowania". Poddając zarzut ten ocenie – co już wyżej zaznaczono - Sąd musiałby samodzielnie dokonać wyboru jednego z przepisów, a to – co oczywiste - mogłoby być obarczone możliwością popełnienia błędu.
Przechodząc do zarzutu nr 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać wstępnie należy, że przepis oznaczony "art. 15zzzzzn2 § 3" ustawy COVID nie istnieje, zaś art. 10 ustawy zmieniającej zawiera blisko dziesięć jednostek redakcyjnych. W odniesieniu do ostatniej kwestii – w motywach skargi kasacyjnej – wskazano, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., a zatem nie powinien mieć zastosowania w sprawie (brak jednak nadal uściślenia w odniesieniu do art. 10 ustawy zmieniającej).
Ten sam mankament występuje w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej, w odniesieniu do treści art. 10 ustawy zmieniającej, a to oznacza, że i ten zarzut nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Reasumując uwagi odnośnie zarzutów o charakterze materialnym wskazać należy, że nie jest rolą Sądu II instancji uściślanie podstaw kasacyjnych, powoływanie właściwych przepisów, a następnie modyfikowanie stawianych zarzutów. Ustawodawca – o czym była mowa na wstępie – wyraźnie rozgraniczył rolę kasatora (profesjonalnego pełnomocnika) i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.