I GSK 540/22

I GSK 540/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2747/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 81a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2747/21 w sprawie ze skargi K. S.A. w P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 lutego 2021 r. nr DPI-XII.7643.3.2020.JK.4 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz K. S.A. w P. 10 747 (dziesięć tysięcy siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2747/21 oddalił skargę K. S.A. w P. (dalej: skarżąca, spółka lub beneficjent) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ lub Minister) z 19 lutego 2021 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 6 grudnia 2017 r. skarżąca zawarła z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) umowę o dofinansowanie przedsięwzięcia "M. w S." ze środków europejskich w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020.
W wyniku przeprowadzonej kontroli NFOŚiGW stwierdził, że zamówienie udzielone zostało z naruszeniem wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne). W zapytaniu ofertowym spółka wskazała bowiem, że z udziału w postępowaniu wykluczone są podmioty powiązane osobowo lub kapitałowo z beneficjentem. Wykluczenie to obejmowało m.in. pozostawanie w stosunku powinowactwa II stopnia linii bocznej. Tymczasem prezes zarządu skarżącej A. B. oraz reprezentujący wykonawcę K. Ś. (prezes zarządu spółki wybranej do realizacji projektu skarżącej) pozostają w takim właśnie stosunku. W ocenie NFOŚiGW, w zaistniałej sytuacji, beneficjent zobowiązany był do wykluczenia oferty wykonawcy z postępowania. Beneficjent tego jednak nie uczynił, lecz dokonał wyboru oferty wykonawcy jako najkorzystniejszej i zawarł z nim umowę. Działanie takie NFOŚiGW uznał za konflikt interesów polegający na udzieleniu zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo z beneficjentem i nałożył korektę w wysokości 100% wydatków zamówienia.
Skarżąca wniosła zastrzeżenia do informacji pokontrolnej. Pismem z 26 września 2019 r. NFOŚiGW częściowo uznał argumentację spółki i przyjął, że zamówienie było tzw. zamówieniem sektorowym, przez co beneficjent miał prawo udzielić je podmiotowi powiązanemu z nim kapitałowo lub osobowo. Jednocześnie NFOŚiGW stwierdził, że okoliczność ta nie zmienia faktu, iż beneficjent udzielił zamówienia w sposób błędny. W sytuacji, gdy skarżąca ustanowiła warunek wykluczający z postępowania podmioty powiązane z nią osobowo lub kapitałowo, powinna była konsekwentnie się go trzymać i wykluczyć ofertę wykonawcy, a nie uznać ją za najkorzystniejszą. W ocenie NFOŚiGW, działanie takie stanowiło naruszenie w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty, poprzez wybór oferty niespełniającej warunków udziału w postępowaniu, w związku z czym NFOŚiGW nałożył korektę w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych.
W związku z odmową zapłaty korekty, jak i braku zgody na pomniejszenie płatności decyzją z 23 lipca 2020 r. NFOŚiGW zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Minister zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję NFOŚiGW z 23 lipca 2020 r.
Minister stwierdził, że wykonawca nie spełniał warunku udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, jakim był brak powiązań osobowych z beneficjentem. Jego oferta zatem powinna była zostać odrzucona. Wybranie jej przez beneficjenta jako najkorzystniejszej stanowiło zaś naruszenie pkt 8 lit. b) podrozdziału 6.5.2 Wytycznych. W ocenie organu spółka dopuściła się poważnego naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców ustanawiając wpierw warunek udziału w postępowaniu, następnie zaś warunek ten pomijając i wybierając ofertę podmiotu z nią powiązanego. Odnośnie zasądzonej kary dla spółki, organ nie stwierdził podstaw do obniżenia wskazanej stawki procentowej.
W skardze do WSA spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organu nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Jak zauważył WSA, zgodnie z pkt 8 lit. b) podrozdziału 6.5.2b Wytycznych, beneficjent zobowiązany był wybrać najkorzystniejszą spośród ofert złożonych przez wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu. Podkreślił też, że pomiędzy prezesem spółki skarżącej a prezesem spółki wykonawcy istnieje stosunek powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej. Tym samym wykonawca nie spełnił wszystkich warunków udziału w postępowaniu i powinien zostać wykluczony z przedmiotowego postępowania. Ponadto bez znaczenia jest fakt, że w przedmiotowym postępowaniu wpłynęła tylko jedna oferta. W ocenie Sądu nawet jeżeli wpłynęła tylko jedna oferta to nadal wszystkie warunki udziału w postępowaniu określone w zaproszeniu do składania ofert są wiążące dla każdego oferenta. Skoro bowiem skarżąca postawiła powyższy warunek udziału w postępowaniu to była zobowiązana konsekwentnie wymagać jego spełnienia przez wykonawców, którzy złożyli oferty w przedmiotowym postępowaniu. Okoliczność wpływu tylko jednej oferty nie jest podstawą do wybrania oferty, która nie spełnia warunków udziału w postępowaniu i podlega wykluczeniu. Niedopuszczalna jest sytuacja preferencyjnego traktowania wykonawcy tylko dlatego, że jako jedyny złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu i dlatego został wybrany mimo niespełnienia warunków udziału w postępowaniu. Zasada uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców i przejrzystości postępowania została naruszona w tym przypadku także przez fakt, że spółka zamieszczając zapytanie ofertowe na swojej stronie internetowej oraz wysyłając je do potencjalnych oferentów określiła sposób wyboru oferty, a później nie stosowała się do własnych warunków. Same wyjaśnienia, że nie było zainteresowania na rynku przedmiotowym postępowaniem nie są wystarczające. Skarżąca przeprowadziła bowiem tylko jedno postępowanie, nie powtarzała postępowania, które wcześniej zostało unieważnione z powodu braku ofert. Ponadto argumentacja, że gdyby beneficjent wykluczył jedynego oferenta z postępowania to byłby zmuszony do unieważnienia postępowania i w dalszym kroku mógłby potencjalnie zawrzeć umowę z dowolnym wykonawcą, bez stosowania konkurencyjnej procedury, a w związku z powyższym wynik postępowania byłby taki sam, nie ma uzasadnienia w wymogach Wytycznych.
W świetle powyższego należy zatem zgodzić się z Ministrem, że naruszenie jakiego dopuścił się beneficjent mogło spowodować, że część wykonawców, których oferta mogłaby okazać się korzystniejsza odstąpiło od udziału w postępowaniu. W konsekwencji mogło to spowodować szkodę w budżecie UE poprzez finansowanie ze środków publicznych nieuzasadnionego wydatku. Słusznym jest bowiem ustalenie, że odmienne potraktowanie jedynego wykonawcy, który złożył ofertę w przedmiotowym postępowaniu jest naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, przejrzystości postępowania i równego traktowania wykonawców obowiązujących przy procedurze zasady konkurencyjności. Ustanawiając omawiany warunek udziału w postępowaniu beneficjent wykluczył z zamówienia wszelkich wykonawców powiązanych z nim osobowo lub kapitałowo. Następnie zaś wybrał ofertę wykonawcy powiązanego z nim osobowo, tak jakby warunek ten nie został sformułowany. A wybór jako najkorzystniejszej oferty podlegającej odrzuceniu może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE.
Konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnej jest nałożenie korekty finansowej przez właściwą instytucję oraz wszczęcie procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej. Jeśli niemożliwym jest wskazanie konkretnej kwoty wydatków poniesionych nieprawidłowo. Skutki nieprawidłowości, której dopuścił się beneficjent, są bowiem trudne do oszacowania. Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że uzasadnionym jest nałożenie korekty w wysokości 25% ponieważ charakter i waga nieprawidłowości nie pozwalają na zastosowanie obniżonej stawki korekty.
WSA stwierdził także, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy dokonały stosownych ustaleń faktycznych, którym nie można zarzucić dowolności. Także wydane decyzje zawierają wszystkie element przewidziane prawem, natomiast to, że ich treść nie przekonuje skarżącej nie może świadczyć o naruszeniu zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.), poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do dokonania błędnej wykładni warunku udziału w postępowaniu określonego w pkt. V.1.1. Zapytania ofertowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. na roboty budowlane – M. w S., skutkującej uznaniem, że wykonawca M. S. z. o. o. S.K.A. (dalej: wykonawca) nie spełniał tego warunku;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i 11 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w zw. z pkt 6.5.2 ppkt 8 lit. b) Wytycznych poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca naruszyła Wytyczne poprzez wybór wykonawcy niespełniającego warunku udziału w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie przyznanych środków europejskich;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013), w zw. art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz poz. 24 kolumna 1 tabeli (załącznika) Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (dalej: rozporządzenie MR) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż działanie beneficjenta stanowiło nieprawidłowość indywidualną (w tym w szczególności domniemanie, że rzekome naruszenie mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez uniemożliwienie złożenia oferty potencjalnym innym wykonawcom powiązanym osobowo lub kapitałowo ze skarżącą, którzy mogli złożyć korzystniejszą ofertę), a co za tym idzie powinno zostać objęte korektą finansową;
4. naruszenie prawa materialnego, tj. pkt 6.5 ppkt 8 lit. a) Wytycznych polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni i uznanie, że zmiana warunków udziału stanowi istotną zmianę warunków zamówienia, co mogło doprowadzić do przyjęcia że działanie beneficjenta mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez uniemożliwienie złożenia oferty potencjalnym innym wykonawcom powiązanym osobowo lub kapitałowo ze skarżącą;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I i II instancji, podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji była ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym na niezebraniu niezbędnego materiału dowodowego skutkującego niewykazaniem wystąpienia wszystkich przesłanek nieprawidłowości indywidualnej, w tym w szczególności jej szkodliwego wpływu na budżet Unii Europejskiej poprzez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem;
6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 81a §1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I i II instancji, mimo, iż były one wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., co doprowadziło do rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości co do interpretacji przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu na niekorzyść beneficjenta;
7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu II instancji, podczas gdy była one wydana z naruszeniem ww. przepisu k.p.a., ponieważ organ II instancji ustalił, że skarżąca popełniła inną nieprawidłowość (nieobjętą postępowaniem przed organem I instancji), co skutkowało przyjęciem, że nałożona korekta nie może ulec obniżeniu;
8. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku:
- metody wykładni spornego warunku udziału w postępowaniu przyjętego przez Sąd I instancji, w tym w szczególności wyjaśnienia, czy w i jakim zakresie sporny warunek należało wykładać zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.c.;
- podstaw i przyczyn uznania przez Sąd, że organ I i organ II instancji nie dopuściły się naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w zakresie rozumienia treści warunku udziału w zapytaniu ofertowym na korzyść beneficjenta.
Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem Wytycznych, zarzucono:
9. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 24 ust. 5, 6 i 13 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 3 ust. 1-2, § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia MR oraz poz. 24 kolumna 3 i 5 tabeli - załącznika do rozporządzenia MR, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na ustaleniu wysokości korekty finansowej w sposób nieproporcjonalny do charakteru i wagi naruszenia i nieuwzględniającej wszystkich okoliczności sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu II i I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera istotne braki w zakresie wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do poszczególnych zarzutów przez skarżącą, wskazując pierwszoplanowo na brak wyjaśnień w przedmiocie rozumienia warunku udziału wykonawcy w prowadzonym przez spółkę postępowaniu, a także podstaw i przyczyn uznania braku naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w zakresie rozumienia treści warunku udziału w zapytaniu ofertowym na korzyść beneficjenta (spółki).
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że oceniany zarzut w zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 81a k.p.a. nie mógł być skuteczny. Spółka wskazuje bowiem na kwestię wystąpienia wątpliwości co do treści warunku w zapytaniu ofertowym, a zatem wątpliwości odnośnie rozumienia (wykładni) obowiązujących w toku postępowania ofertowego regulacji (procedur). Tymczasem art. 81 § 1 k.p.a. stanowi o rozstrzyganiu na korzyść strony w przypadku zaistnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji w istocie nie ustosunkował się do podnoszonej przez spółkę kwestii błędnej wykładni sformułowanego w zapytaniu ofertowym warunku udziału w prowadzonym przez nią postępowaniu ofertowym oraz nie wyjaśnił przesłanek które przemawiały za tym aby uznać, że w sprawie zaistniało takie powiązanie pomiędzy zamawiającym (skarżącą spółką) a wykonawcą, które powodowało niemożność udzielenia zamówienia. Kwestia ta zaś miała podstawowe znaczenie dla ustalenia czy w realiach tej sprawy doszło czy nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei rzutuje na ocenę prawidłowości zastosowania dyspozycji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz innych zastosowanych w sprawie regulacji.
Jak już wskazano, podstawową kwestią sporną w sprawie było to czy wybrany przez spółkę wykonawca nie spełniał warunku udziału w postępowaniu. Warunek ten brzmiał następująco: "Z udziału w postępowaniu wykluczone są podmioty powiązane osobowo i kapitałowo z zamawiającym. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między zamawiającym lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu zamawiającego lub osobami wykonującymi w imieniu zamawiającego czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na:
A) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej,
B) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, o ile niższy próg nie wynika z przepisów prawa lub nie został określony przez IZ w wytycznych programowych,
C) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika,
D) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii j bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli."
Wskazać trzeba, że w sprawie niesporne były okoliczności, że prezes zarządu beneficjenta (skarżącej spółki) oraz reprezentujący wykonawcę (prezes zarządu jego komplementariusza) są szwagrami.
W skardze do WSA spółka postawiła zarzut błędnej wykładni wyżej przywołanego warunku udziału w postępowaniu. Obszernie to argumentując (s. 7-14 skargi wniesionej do WSA) wskazywała, że powiązania osobowe i kapitałowe wskazane w ww. warunku dotyczącym udziału w postępowaniu mogą zachodzić wyłącznie pomiędzy następującymi podmiotami: wykonawcą a zamawiającym, lub wykonawcą a osobą upoważnioną do zaciągania zobowiązań po stronie zamawiającego, lub wykonawcą a osobą wykonującą w imieniu zamawiającego czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy. Podnosiła, że w sformułowaniu warunku - w przeciwieństwie do określenia kręgu podmiotowego zamawiającego - pominięto osoby reprezentujące wykonawcę, czy osoby wykonujące czynności w jego imieniu. Katalog zaś osób, pomiędzy którymi w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia nie mogą zachodzić określone powiązania osobowe i kapitałowe ma przy tym niewątpliwie charakter zamknięty.
W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd I instancji skonstatował jedynie, że konsekwencją określenia wyżej przywołanego warunku udziału w postępowaniu "(...) była jednak utrata możliwości udzielenia przez beneficjenta - w ramach danego postępowania - zamówienia wykonawcom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo (formalnie dopuszczonej w pkt 2 lit. a podrozdziału 6.5.2 Wytycznych). Zgodnie z pkt 8 lit. b podrozdziału 6.5.2 Wytycznych, beneficjent zobowiązany był wybrać najkorzystniejszą spośród ofert złożonych przez wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu." Po czym, po przytoczeniu powiązań osobowych pomiędzy prezesem zarządu zamawiającego a reprezentantem wykonawcy wskazał, że "(...) wykonawca nie spełnił wszystkich warunków udziału w postępowaniu, i powinien zostać wykluczony z przedmiotowego postępowania." (s. 8 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia).
W przedstawionym wyżej stanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę instancyjną. Wskazać trzeba, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie wyroku powinno umożliwić stronom oraz sądowi odwoławczemu poznanie sposobu rozumowania sądu orzekającego. W uzasadnieniu tym powinna zostać precyzyjnie przedstawiona argumentacja odnosząca się zarówno do stanowiska organu, jak i istotnych dla sprawy zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Sąd nie może pozostawić podstawowych dla jego rozstrzygnięcia kwestii bez uzasadnienia. Z uzasadnienia musi wynikać, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W omawianej kwestii dokonania wykładni regulacji uwzględnić także należy - na co zwrócił dodatkowo uwagę pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - że sformułowany przez spółkę warunek odnośnie powiązań kapitałowych i osobowych zawiera koniunkcję (poprzez użycia spójnika "i’), co oznacza, że związek pomiędzy zamawiającym a wykonawcą wykluczający możliwość udzielenia zamówienia musi jednocześnie wypełniać znamiona powiązania kapitałowego i (oraz) osobowego. Dla porównania, w Wytycznych w tym zakresie użyto zaś spójnika "lub", co powoduje inne skutki dla interpretacji warunku.
Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni stanowisko i wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszym orzeczeniu, odnosząc się merytorycznie do podnoszonego przez spółkę zarzutu błędnej wykładni warunku udziału w prowadzonym przez nią postępowaniu oraz dokona oceny prawidłowości wykładni zastosowanej przez organ w tym względzie, mając także na uwadze specyfikę sformułowania warunku przez spółkę (w którym użyto - inaczej niż ma to miejsce w Wytycznych - spójnika "i").
Zważywszy, że zagadnienie, które wymaga ustosunkowania się przez Sąd I instancji ma - jak zaznaczono wcześniej - podstawowe znaczenie w sprawie, dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny pozostałych zarzutów jest na tym etapie przedwczesne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 w § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).