I GSK 537/25

I GSK 537/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 55 ust. 1
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 56/25 w sprawie ze skargi Województwa L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 23 grudnia 2024 r. nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(73) w przedmiocie negatywnej ocena projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa L. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 56/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Lubelskiego na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 23 grudnia 2024 r., nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(73) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Województwo Lubelskie wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie projektu "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 820 od km 0+000 do km 19+050" w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027, Priorytet: spójna sieć transportowa, Działanie 04.01: Infrastruktura drogowa.
Pismem z 19 stycznia 2024 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie ww. projektu wskazując, że projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w zakresie kryterium nr 7 - Zachowanie jednolitych parametrów technicznych oraz kryterium nr 20 – Projekt jest zgodny z prawem ochrony środowiska.
Strona wniosła protest podnosząc, że nie zgadza się z oceną projektu, domagając się przyznania dodatkowych punktów w ramach kryteriów nr 7 i 20, a także kryteriów nr 24 i 28.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z 9 lutego 2024 r. poinformowała o wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wskazując, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania: Infrastruktura drogowa, została wyczerpana. Organ przytoczył treść art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079), dalej: "ustawa wdrożeniowa", zgodnie, z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zastanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania protest pozostawia się bez rozpatrzenia. Taka sytuacja miała miejsce, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie.
Strona wniosła skargę do WSA w Warszawie, który w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 516/24 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd nie przekazał sprawy do ponownej oceny, ponieważ z pisma PARP z 27 grudnia 2023 r., stanowiącego załącznik do skargi jednoznacznie wynika, że alokacja środków przeznaczonych na zawarcie umów w ramach przedmiotowego działania została wyczerpana.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Województwa Lubelskiego, wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 743/24 NSA uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. NSA wskazał, że wobec braku obiektywnego i definitywnego potwierdzenia wyczerpania środków, w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, na dzień wydania aktu, tj. 9 lutego 2024 r., powstaje obowiązek właściwej instytucji do merytorycznej oceny projektu pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej 820 od km 0+000 do km 19+050", w kontekście zarzutów podniesionych w proteście.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z 23 grudnia 2024 r. poinformowała o nieuwzględnieniu protestu wskazując, że projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w ramach kryterium nr 7 – Zachowanie jednolitych parametrów technicznych, kryterium nr 24 – Przygotowanie projektu do realizacji i kryterium nr 28 – Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
W uzasadnieniu organ zaznaczył, że po uzyskaniu przez PARP odpisu wyroku NSA o sygn. akt I GSK 743/24 w związku z uwolnieniem środków alokacji w działaniu 4.1FEPW, co zostało przedstawione w najnowszych tabelach Ministerstwa Finansów (aktualizacja 5 grudnia 2024 r.), przeanalizował zarzuty i argumentację podniesioną w proteście.
W odniesieniu do kryterium nr 7 PARP podtrzymała dotychczasową ocenę wskazując, że w wyniku uzupełnienia wniosku na wezwanie IP wnioskodawca usunął istotny zapis "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach." PARP wyjaśniła, zgodnie z zapisem kryterium ocenie podlega, czy w przypadku realizacji inwestycji służącej ustanowieniu niezbędnych połączeń do sieci TEN-T (...) - połączenie jest zapewnione lub na moment złożenia wniosku o dofinansowanie rozpoczęto roboty budowlane, których ukończenie zapewni wymagane połączenie przed rozliczeniem końcowym projektu, przez przynajmniej drogę wojewódzką bądź krajową, o takich samych parametrach technicznych jak droga objęta inwestycją (...). Wnioskodawca, w aktualnej wersji wniosku o dofinansowanie, nie uwzględnił informacji w tym zakresie. W związku z tym, niemożliwa jest ocena, czy połączenie jest zapewnione (...) przez przynajmniej drogę wojewódzką bądź krajową, o takich samych parametrach technicznych, jak droga objęta wnioskiem. W aktualnej wersji wniosku o dofinansowanie, przyjęte parametry techniczne dotyczą wyłącznie przedmiotowej inwestycji. Kryterium nie zostało zatem spełnione. Przyznano 0 pkt - projekt łączy się z siecią TEN-T, z przejściami granicznymi oraz innymi gałęziami zrównoważonego transportu poprzez drogi o niższych parametrach, niż budowana/przebudowywana droga". PARP podniosła, że oceniający miał obowiązek oprzeć się na ostatecznej wersji wniosku po poprawkach i nie miał możliwości domyślać się intencji wnioskodawcy.
W odniesieniu do kryterium nr 24 (w wyniku oceny projekt otrzymał 4 pkt) IP przypomniała, że w uzasadnieniu oceny podano: "Na moment złożenia wniosku o dofinansowanie, tj. 22 września 2023 r. zostało ogłoszone postępowanie na roboty budowalne oraz nastąpiło otwarcie ofert. Zgodnie z deklarację z wniosku o dofinansowanie ogłoszenie zostało opublikowane: 26 lipca 2023 r. Otwarcie ofert nastąpiło: 20 września 2023 r. Ponadto beneficjent dysponuje ZRID-em oraz decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z 19 czerwca 2023 r., która jest decyzję ostateczną. W ramach wezwania w kryterium nr 24 wnioskodawca w wyjaśnieniach potwierdził, że decyzja ZRID jest prawomocna od 19 czerwca 2023 r. Wskazana jednak przez wnioskodawcę data jest datą wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Technologii, która jest decyzją ostateczną, ale nie prawomocną. Dlatego też, podana we wniosku informacja o dacie uzyskania waloru prawomocności w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, jest informacją błędną. Z uwagi na niespełnienie kryteriów obligatoryjnych (tj. kryterium nr 7) wnioskodawca nie został wezwany do poprawy wniosku o dofinansowanie w trybie § 6 ust. 7 Regulaminu wyboru projektów.
PARP nie uwzględniła również zarzutów dotyczących oceny kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany. W tym kryterium wniosek otrzymał 0 punktów, ponieważ projekt nie przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych. Po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w proteście PARP utrzymała ocenę stwierdzając, że kryterium to nie zostało spełnione. W ramach tego kryterium ocenie podlega, na ile projekt przyczynia się do wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany dzięki powstaniu nowego przebiegu drogi w sposób, który pomija tereny zabudowane. Komisja Oceniająca Projekt (KOP) miała prawo przyznać punkty wyłącznie, gdy łącznie spełnione są trzy warunki wynikające z nazwy i definicji kryterium, tj.:
1) przewidziano powstanie nowego przebiegu drogi,
2) inwestycja zostanie zrealizowana poza terenem zabudowanym,
3) dotychczasowy ślad był zlokalizowany na terenach zabudowanych (element niezbędny, by uzyskać rezultat w postaci wyprowadzenia ruchu poza teren zabudowany).
Organ stwierdził, że we wniosku o dofinansowanie w polu "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany" wnioskodawca zawarł następujące informacje: "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany." PARP uznała wobec tego, że w przypadku inwestycji wskazanej we wniosku o dofinansowanie nie mamy do czynienia z nowym przebiegiem drogi (jest to przebudowa drogi istniejącej), a dotychczasowy przebieg drogi znajdował się częściowo poza terenem zabudowanym, a zatem nie wyprowadzono ruchu drogowego poza teren zabudowany. Wobec powyższego PARP uznała, że argumentacja wnioskodawcy jest niewłaściwa, KOP ocenił prawidłowo, że inwestycja wskazana we wniosku o dofinansowanie w ramach kryterium nr 28 powinna otrzymać 0 punktów.
Województwo Lubelskie 7 stycznia 2025 r. wniosło do WSA w Warszawie skargę wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istoty wpływ na wynik oceny. Formułując powyższy wniosek strona zarzuciła, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem:
1) zasad wynikających z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, tj. z naruszeniem: a) zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności; b) obowiązku zapewnienia równego dostępu o warunkach i sposobie wyboru projektu do dofinansowania, oraz obowiązku równego traktowania wnioskodawców, a ponadto
2) art. 54 ust. 1 w zw. z art. 19, art. 2 pkt 16 i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz z naruszeniem art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. z naruszeniem kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący i mających zastosowanie przy ocenie wniosku o dofinasowanie nr FEPW.04.01-IP.01-0006/23, w tym poprzez zaniechanie czynności wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku o dofinansowanie, pomimo zastrzeżenia takiej możliwości w Regulaminie wyboru projektów;
- co polegało w szczególności na dokonaniu oceny projektu w ramach kryterium nr 7 Zachowanie jednolitych parametrów technicznych), kryterium 24 – (Przygotowanie projektu do realizacji) oraz kryterium nr 28 (Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany) w sposób sprzeczny z treścią tych kryteriów, a także na dokonaniu tej oceny z naruszeniem procedur określonych w Regulaminie Wyboru Projektów.
W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 13 lutego 2025 r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: listy projektów wybranych do dofinansowania w naborze FEPW.04.01-IP.01-001/23 na okoliczność dokonania przez organ wyboru do dofinansowania projektów wymienionych na liście oraz wartości dofinansowania dla poszczególnych projektów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2025 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Województwa Lubelskiego na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 23 grudnia 2024 r. wskazując na wstępie, że ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania PARP z prawem, w tym zgodności m.in. z ustawą z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027; Regulaminem wyboru projektów w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027, Priorytet: spójna sieć transportowa, Działanie 04.01: Infrastruktura drogowa (dalej: "Regulamin wyboru projektów") wraz z kryteriami wyboru projektów stanowiącego załącznik nr 1 do tego regulaminu (dalej: "Kryteria wyboru") oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinasowanie projektu w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej Priorytet FEPW.04 Spójna sieć transportowa działanie FEPW.04.01 Infrastruktura drogowa (dalej: "Instrukcja wypełniania wniosku").
Sąd podkreślił, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł, co oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom.
Sąd wskazał, że skarżąca zakwestionowała ocenę projektu w zakresie dotyczącym: kryterium nr 7 - Zachowanie jednolitych parametrów technicznych, kryterium nr 24 – Przygotowanie projektu do realizacji oraz kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Jak wynika z "Kryteriów wyboru projektów. Działanie 4.1.Infrastruktura drogowa. Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027." w zakresie kryterium nr 7 ocenie podlega, czy w przypadku realizacji inwestycji służącej ustanowieniu niezbędnych połączeń do sieci TEN-T, przejść granicznych oraz innych gałęzi zrównoważonego transportu - połączenie jest zapewnione lub na moment złożenia wniosku o dofinansowanie rozpoczęto roboty budowlane, których ukończenie zapewni wymagane połączenie przed rozliczeniem końcowym projektu, przez przynajmniej drogę wojewódzką bądź krajową, o takich samych parametrach technicznych jak droga objęta inwestycją w programie FEPW 2021-2027 (nie dotyczy budowy obwodnic). Ocena na podstawie informacji zawartych we wniosku wraz z załącznikami (będą brane pod uwagę następujące parametry: dopuszczalny nacisk na oś, przekrój drogi, przepustowość) możliwe jest przyznanie 0 albo 1 pkt.
Zgodnie z treścią Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącą zał. nr 4 do Regulaminu w polu pn. "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych" należało wskazać informację, "czy inwestycja zachowuje jednolite parametry techniczne przy uwzględnieniu niezbędnych połączeń do sieci TEN-T, (...), przez przynajmniej drogę wojewódzką, bądź krajową. W opisie uwzględnij takie paramenty jak: dopuszczalny nacisk na oś, przekrój drogi, przepustowość. (...) Informacje zawarte w tym punkcie wniosku będą brane pod uwagę przy ocenie spełnienia kryterium Zachowanie jednolitych parametrów technicznych".
Sąd zwrócił uwagę, że w przedmiotowym polu pierwotnego wniosku o dofinansowanie strona skarżąca wskazała, że droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach oraz wskazała niektóre tylko parametry wymagane w kryterium. Strona została wezwana do uzupełnienia wskazanego opisu o informację na temat brakujących parametrów inwestycji w stosunku do wymogów Instrukcji (tj. przekroju drogi oraz przepustowości), a także o informacje dotyczące dróg łączących z siecią TEN-T ("wskazanie co najmniej drogi wojewódzkiej lub krajowej o takich samych parametrach technicznych jak droga objęta inwestycją"). Zdaniem WSA zakres tego wezwania wynikał z wymogów zawartych w przytoczonej wyżej treści kryterium oraz Instrukcji. Skarżący nie podał bowiem w polu wniosku, poprzez jakie drogi nastąpi połączenie jego inwestycji z siecią TEN-T i wskazał tylko jeden z trzech wymaganych parametrów inwestycji.
W odpowiedzi na wezwanie strona wskazała parametry drogi stanowiącej inwestycję oraz drogi wojewódzkie i krajowe łączące inwestycję z siecią, jednak usunęła z pola wniosku dotychczasowy, istotny z punktu widzenia wymogu kryterium zapis, że "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach". Wobec tego za trafne Sąd uznał stanowisko PARP, że skarżący, w wersji wniosku podlegającej ocenie (poprawionej) nie uwzględnił informacji wymaganych w kryterium i niemożliwa była ocena, czy połączenie jest zapewnione przez przynajmniej drogę wojewódzką, bądź krajową, o takich samych parametrach technicznych, jak droga objęta wnioskiem.
Sąd wskazał, że brak informacji we wniosku o wymaganych przez kryterium parametrach drogi łączącej inwestycję w ramach projektu z siecią TEN-T, jak chociażby z poprzedniej wersji wniosku, że "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach", nie dawał podstaw oceniającym do potwierdzenia, że wnioskodawca wykazał, że połączenie z siecią TEN-T jest realizowane poprzez drogi o takich samych albo lepszych (wyższych) parametrach.
W zakresie kryterium nr 24 – Przygotowanie projektu do realizacji, WSA podkreślił, iż ocenie podlega, czy na moment złożenia wniosku wnioskodawca dysponuje wszystkimi wymaganymi prawomocnymi decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD) lub pozwoleniami na budowę. Wniosek o dofinansowanie strona został złożyła 22 września 2023 r., a uzupełniony został 5 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca uzupełnił wniosek o datę wydania decyzji ostatecznej (tj. 19 czerwca 2023 r.), jednak w odpowiedzi na wezwanie wskazał, iż "We wniosku o dofinansowanie wpisano daty uprawomocnienia się decyzji: ZRiD - 19 czerwca 2023 r. oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – 12 lutego 2019 r." Wskazana data wydania decyzji ZRiD jako ostateczna i równocześnie jako prawomocna została zakwestionowana przez PARP, ponieważ wskazanie daty uzyskania decyzji ostatecznej ale nie prawomocnej nie uprawniało oceniających do przyznania punktacji za posiadanie takiej decyzji.
Zdaniem sądu za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego, że bezpodstawnie został pozbawiony możliwości skorygowania wniosku w trybie § 6 ust. 7 Regulaminu, ponieważ możliwość ta dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy "po Panelu KOP członkowie oceniający KOP uznają, że projekt może uzyskać ocenę pozytywną, ale niezbędna jest poprawa wniosku w zakresie: przeniesienia części wydatków kwalifikowalnych (do 20%) do wydatków niekwalifikowanych; wskaźników; czy porządkowych zmian we wniosku". Żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał, że kolejnym powodem negatywnej oceny projektu było niespełnienie kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany. Z opisu kryterium wynika, że ocenie podlega, na ile projekt przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi, z pominięciem terenów zabudowanych. Ocena dokonywana jest na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Możliwe jest przyznanie 0 albo 2, albo 4, albo 6, albo 8, albo 10 pkt, przy czym:
W ramach tego kryterium wniosek otrzymał 0 punktów z uzasadnieniem, że projekt nie przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych. Po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w proteście PARP utrzymała ocenę stwierdzając, że kryterium to nie zostało spełnione.
Zdaniem sądu zasadnie oceniający uznali na podstawie całości dokumentacji, w tym informacji i danych zawartych w załącznikach do wniosku o dofinansowanie, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącej drogi o przebiegu tożsamym z obecnym, a nie inwestycja, której celem jest wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany, a podnoszona w skardze argumentacja, że rozbudowa drogi poprzez zmianę granic pasa drogowego powoduje powstanie nowego przebiegu drogi, nie znajduje uzasadnienia. Strona nie podważyła w sposób skuteczny zasadności stanowiska organu w zakresie oceny wskazanego wyżej kryterium, w związku z powyższym zarzuty skargi w tym zakresie sąd uznał za nietrafne.
W ocenie sądu ocena w zakresie zakwestionowanych kryteriów została przeprowadzona prawidłowo, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. WSA nie podzielił zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwego sposobu procedowania, braku bezstronności organu i uzasadnienia stanowiska zajętego przez PARP. Projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w ramach kryterium nr 7, 24 i 28. Zdaniem sądu brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Jednocześnie sąd I instancji nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą. W ocenie sądu dowody, o których przeprowadzenie wnosiła strona nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy i z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Województwa Lubelskiego, w której zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
I.1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a."), tj.:
1) naruszenie kryterium wyboru projektów nr 7 (Zachowanie jednolitych parametrów technicznych - dalej: "kryterium 7"), zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu Wyboru Projektów (dalej "RWP"), w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2, art. 50 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 i 2, art 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię (stanowiącą podzielenie poglądu organu wyrażonego w informacji o wyniku rozstrzygnięciu protestu) polegającą na: (1) przyjęciu, iż ocena spełniania kryterium 7 dokonywana jest wyłącznie na podstawie treści pola "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych" znajdującego się w formularzu wniosku o dofinansowanie, podczas gdy z treści samego kryterium 7 wynika, że jego ocena dokonywana jest na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz załączników do wniosku;
2) naruszenie kryterium wyboru projektów nr 28 (Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany - dalej: "kryterium 28"), zawartego w Załączniku nr 1 do RWP, w zw. z art. 45 ust. 1 i 2, 50 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię (stanowiącą podzielenie poglądu organu wyrażonego w Informacji) polegającą na: (1) przyjęciu, że zakresem kryterium 28 objęte są wyłącznie projekty obejmujące budowę nowych dróg, rozumianą jako budowa "nowego śladu" drogi, podczas gdy w kryterium 28 nie formułuje się takiego zastrzeżenia, ani nie definiuje się pojęcia "przebiegu drogi", co oznacza, że pojęcie nowego przebiegu drogi powinno być interpretowane jako każda zmiana granic pasa drogowego, w tym wskutek rozbudowy dróg już istniejących (2) pominięciu treści opisu kryterium 28, z którego wynika, że punkty w ramach kryterium 28 przyznawane są za budowę lub rozbudowę drogi poza terenem zabudowanym, bez dodatkowych zastrzeżeń,
I.2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz z § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opisem kryterium 7, zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji, w zakresie niespełnienia przez projekt kryterium nr 7 i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium nr 7, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis kryterium 7 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP ; (1) bezzasadnie wezwał skarżącego do poprawy pola "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych", podczas gdy wszystkie informacje konieczne do pozytywnej oceny kryterium nr 7 znajdowały się w we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do wniosku; (2) dokonał oceny spełniania kryterium 7 wyłącznie na podstawie treści pola "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych", z pominięciem informacji znajdujących się w załącznikach do wniosku o dofinansowanie, które zgodnie z treścią opisu kryterium nr 7 powinny być brane pod uwagę przy ocenie tego kryterium; (3) zaniechał wystosowania pod adresem skarżącego wezwania w trybie § 6 ust. 7 RWP, pomimo istnienia takiego obowiązku po stronie organu
-które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
2) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 1-2 i ust. 7 RWP i opisem kryterium nr 24, zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji, w zakresie niespełnienia przez projekt kryterium nr 24 i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium nr 24, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis kryterium 7 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP (1) zaniechał wystosowania pod adresem skarżącego wezwania w trybie § 6 ust. 7 RWP, pomimo istnienia takiego obowiązku po stronie organu, (2) przyznał w kryterium zaniżoną liczbę punktów, podczas gdy prawidłowo przyznana liczba punktów umożliwiałaby wybór projektu do dofinansowania;
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
3) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opisem kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji w przedmiocie niespełnienia przez projekt kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP : (1) zaniechał wezwania skarżącego do poprawy wniosku o dofinansowanie projektu w odniesieniu do kryterium 28 pomimo istnienia obiektywnych wymagających wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o dofinansowanie projektu oraz załączników do tego wniosku
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
4) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 68, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z opisem kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji, w przedmiocie niespełnienia przez projekt kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 50 ust 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ustawy wdrożeniowej, jak również opis kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP: (1) wbrew treści kryterium 28 uznał, iż przedmiotowe kryterium nie dotyczyło projektu, gdyż nie obejmował budowy nowych dróg, podczas gdy projekt obejmował swoim zakresem rozbudowę drogi, również wchodzącą w zakres prawidłowo interpretowanego kryterium 28; (2) nie przyznał dla projektu jakichkolwiek punktów w ramach kryterium nr 28 pomimo, iż przedmiotowy zakres projektu uzasadniał ich przyznanie w ilości pozwalającej wybór projektu do dofinansowania;
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
5) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 73 ust. 1 i 5 ustawy wdrożeniowej, polegające na nierozpoznaniu przez sąd zarzutu naruszenia przez organ art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez czynności organu opisane w pkt III uzasadnienia skargi, jak również w piśmie skarżącego z 13 lutego 2025 r. pomimo, iż przedstawione tam czynności organu świadczą o intencjonalnym dążeniu organu do "obrony" wadliwego aktu administracyjnego (Informacji), poprzez uniemożliwienie skarżącemu skutecznego skorzystania z przysługujących środków ochrony prawnej, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
6) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, zawartych w pismach procesowych datowanych 13 lutego 2025 r. jako zbędne dla wyjaśnienia sprawy, podczas gdy przedmiotowe wnioski dowodowe obejmowały dokumenty wskazujące na naruszenie przez organ w toku oceny projektu zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przy jednoczesnym nierozpoznaniu przez sąd przedmiotowego zarzutu od strony merytorycznej (por. pkt 5 powyżej)
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę organowi w celu ponownego rozpatrzenia lub w razie stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. - przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kasacyjnego, w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, w wysokości wynikającej z przepisów, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., z tym, iż z uwagi na złożony charakter sprawy, jej ciężar gatunkowy oraz przyczynienie się pełnomocnika do jej wyjaśnienia, wnoszę o przyznanie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości dwukrotności stawki minimalnej i rozpatrzenie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ NSA mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. NSA nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący powinien więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Rozpoznawana skarga nie spełnia wskazanych wymogów.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) wskazano jedynie na błędną wykładnię dwóch kryteriów zawartych w Załączniku nr 1 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru (dalej: RWP), tj. kryterium nr 7 oraz nr 28, przywołując jako naruszone przede wszystkim przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 45 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 (w odniesieniu do kryterium 28 wskazano także na naruszenie przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych). W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w nawiązaniu do opisów ww. kryteriów zgłoszono w pkt I.2. w ppkt 1-4 zarzuty naruszenia: art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej (a także, w przypadku ppkt 2 oraz ppkt 4, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej) w związku ze wskazanymi regulacjami RWP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wymienionym powyżej zakresie dokonano przedstawienia argumentacji w odniesieniu do łącznie potraktowanych zarzutów: - z pkt I.1. ppkt 1 oraz pkt I.2. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej; - z pkt I.1. ppkt 2 oraz pkt I.2. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej (chociaż w pkt I.1 ppkt 2 brak jest zarzutu naruszenia prawa materialnego który odnosiłby się do kryterium nr 24). - z pkt I.1. ppkt 2 oraz pkt I.2. ppkt 3-4 petitum skargi kasacyjnej. Łącznie zostały uzasadnione zarzuty procesowe z pkt I.2. ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej.
Wskazane powyżej zarzuty nie mogły być skuteczne.
Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - łącznie w odniesieniu do zarzutów z pkt I.1. ppkt 2 oraz z pkt I.2. ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej - zawarto jedynie ogólny opis lub wskazanie tylko niektórych z wymienionych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisów ustawy wdrożeniowej i powołano wybrane judykaty NSA oraz poglądy doktrynalne eksponując, że: - Instytucja Zarządzająca, czy Instytucja Pośrednicząca nie są uprawnione do modyfikowania treści kryteriów zatwierdzonych przez komitet monitorujący; - wymagania stawiane wnioskodawcom muszą być skonstruowane w sposób jednoznaczny; - kryteria powinny być interpretowane w sposób ścisły, a wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść wnioskodawcy. "To bowiem Organ ponosi wyłączną odpowiedzialność za przejrzyste i jasne sformułowanie Regulaminu Wyboru Projektów". Podniesiono, że w ocenie skarżącego ocena projektu, podtrzymana w informacji została przeprowadzona z naruszeniem opisanych reguł i w sposób sprzeczny z treścią kryterium. Dalsza część uzasadnienia we wskazanym zakresie wskazuje, że w istocie argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem oraz kwestionowaniem prawidłowości zastosowania w sprawie kryterium nr 28 (co nie było objęte zarzutem) oraz procedowania w tej kwestii. W tym ostatnim względzie brak jest jakiejkolwiek uzasadnienia w przedmiocie ewentualnego istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy. Nie kwestionowano przy tym, że wnioskodawca podał jednoznacznie, iż "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany" - a z opisu punktacji wynikało, iż brak budowy poza terenem zabudowanym skutkuje przypisaniem 0 pkt (brzmienie opisu punktacji: "0 pkt - Wnioskodawca w ramach projektu nie przewidział budowy drogi poza terenem zabudowanym"). Podnoszono zaś, że był to oczywisty błąd wnioskodawcy, który powinien być zauważony przez oceniających, a wnioskodawca powinien być wezwany do poprawy lub uzupełnienia wniosku.
Ustosunkowując się do zarzutów w powyżej wskazanym zakresie należy zauważyć, że treść ich uzasadnienia nie tylko nie jest w pełni skorelowana ze zgłoszonymi w petitum skargi kasacyjnej naruszeniami, ale także jest istotnie niepełna. Brak jest jednoznacznego przedstawienia na czym polegać miała błędna wykładnia kryterium oraz na czym konkretnie w tym względzie polegać miało naruszenie powołanych w ramach zarzutu materialnego naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej. W zakresie zaś wskazywanych kwestii procesowych także brak jest określenia na czym polegać miało naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej (w uzasadnieniu w tym względzie przywołano jedynie zasadę równego traktowania wynikającą z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz ogólnikowo jej art. 45). Autor skargi kasacyjnej forsuje jedynie stanowisko, zgodnie z którym powinien być wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku. Jak już wcześniej zaznaczono, brak jest także wymaganego elementu uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci uprawdopodobnienia istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy. Za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie protestu, a następnie oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec bardzo obszernej treści uzasadnienia powyżej ocenionych zarzutów - za potrzebne uznał wyjaśnienie, że zawiera ona w istocie merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia organu. To zaś nie mogło być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją, które to rozumiane jest stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.
Analogicznie do oceny zarzutów dotyczących kryterium nr 28 przedstawia się sytuacja w przypadku zarzutów zgłoszonych pkt I.2. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przy czym w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przywołaniu kryterium nr 24, zrelacjonowano przebieg postępowania oraz zastosowanie tego kryterium przez oceniających (co nie było przedmiotem zarzutu kasacyjnego z pkt I.1) wraz z krytycznymi uwagami autora skargi oraz wskazano, że wyłączną podstawą negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 24 był brak wezwania skarżącego do poprawienia wniosku w tym zakresie z uwagi na niespełnienie kryterium dostępu nr 7. Zupełnie zaniechano jednak określenia, na czym w tym przypadku miało polegać naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie w tym zakresie przepisów ustawy wdrożeniowej. Za takowe nie może być przyjęta merytoryczna polemika ze stanowiskiem organu, w tym mająca wykazać także nieprawidłowości zastosowania kryterium. Już z tego względu na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty procesowe z pkt I.2. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż ewentualna wadliwość procedowania organu musiałaby być konsekwencją błędnej wykładni oraz zastosowania regulacji materialnoprawnych - czego nie wykazano. Wskazać jednak trzeba, że zarzuty natury procesowej nie poddawały się ocenie merytorycznej z uwagi na poważne braki ich uzasadnienia, zarówno w odniesieniu do wykazania zaistnienia naruszenia wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej (nie mogą w tym względzie być uznane jedynie ogólnikowe twierdzenia), jak i w odniesieniu do uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu w zakresie kryterium nr 28 - mimo jego wadliwej konstrukcji - Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje wskazać, iż analiza oceny tego kryterium w odniesieniu do projektu złożonego przez skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji zasługuje na aprobatę. Zarzuty podniesione przez stronę, a dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy, a także nierówne traktowanie poprzez brak wezwania do poprawy wniosku o dofinansowanie są nieuzasadnione.
Brzmienie przedmiotowego kryterium "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany" wskazuje na cel, którym było premiowanie projektów, które wyprowadzają ruch drogowy z miasta. Zgodnie z opisem kryterium, ocenie w tym kryterium podlega, na ile projekt przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi, z pominięciem terenów zabudowanych.
W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu, wskazano przy tym jednoznacznie, iż w tym polu należy opisać, czy zakres planowego projektu, uwzględniając przebieg nowej drogi, ma na celu pominięcie terenów zabudowanych. Wnioskodawca powinien podać odcinki nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych wskazując ich długość (km) w odniesieniu do całkowitej inwestycji. Ponadto należało podać procentowy udział długości drogi poza terenem zabudowanym, w stosunku do całkowitej długości drogi przewidzianej do realizacji w projekcie. W Instrukcji wyraźnie wskazano, iż informacje zawarte w tym punkcie wniosku będą brane pod uwagę przy ocenie spełnienia kryterium "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany". Skarżący w powyższym miejscu we wniosku o dofinansowanie wskazał jednoznacznie, że: "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany". KOP prawidłowo ocenił, że stwierdzenie to jest zgodne ze stanem rzeczywistym i pozostałymi informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie. W ramach inwestycji opisanej we wniosku mamy bowiem do czynienia z rozbudową drogi już istniejącej, która w żaden sposób nie stanowi o nowym jej przebiegu. Jest to droga o przebiegu tożsamym z obecnym przebiegiem (przed rozbudową). Wezwanie do poprawy wniosku w tym zakresie byłoby nieuprawnione, bowiem brak było po stronie oceniających wątpliwości, iż złożony projekt nie spełnia kryterium nr 28. Nie było niejasności, jak również sprzeczności pomiędzy deklaracjami skarżącego zawartymi we wniosku o dofinansowanie w sekcji "Szczegółowe informacje o projekcie", pole "Wprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany", a pozostałymi informacjami, które zostały umieszczone we wniosku o dofinansowanie i załącznikach do niego. W sytuacji, gdy sam wnioskodawca nie ubiega się o przyznanie punktów w odniesieniu do kryterium nr 28 we wniosku o dofinansowanie, oceniający nie mieli podstaw, aby takie stanowisko zanegować, zwłaszcza w sytuacji, gdy kryterium nr 28 to kryterium premiujące, zatem uzyskanie punktów w ramach tego kryterium nie było obligatoryjne.
Jednocześnie nie można się zgodzić z argumentacją strony skarżącej, iż rozbudowa drogi poprzez zmianę granic pasa drogowego powoduje powstanie nowego przebiegu drogi. Przebieg dróg nie odnosi się bowiem do pasa ruchu drogowego, ale do miejscowości (lub ulic), przez które drogi przebiegają. Tym samym, nowy przebieg dróg może oznaczać tylko i wyłącznie nowe miejscowości i ulice, lecz nie zmianę granic poprzez poszerzenie pasa drogowego. W przypadku inwestycji wskazanej we wniosku strony skarżącej o dofinansowanie nie mamy do czynienia z nowym przebiegiem drogi lecz z rozbudową drogi istniejącej, a skoro dotychczasowy przebieg drogi znajdował się poza terenem zabudowanym - zatem nie ma również mowy o wyprowadzeniu ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Zarzuty skarżącego, że PARP dokonała modyfikacji treści kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, czym naruszyła art. 54 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej należy uznać jedynie za merytoryczną polemikę z oceną projektu, z którą strona się nie zgadza.
Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty wyartykułowane w pkt I.1. ppkt 1 i pkt I.2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do kryterium nr 7, będącym kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie warunkowało uzyskanie pozytywnej oceny projektu. Zarzucając organowi naruszenie art. 50 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skarżący podnosi, iż organ zobowiązany był przeprowadzić nabór na podstawie ustalonego przez siebie regulaminu oraz dokonanie oceny projektu na podstawie obowiązujących kryteriów wyboru projektów, co zdaje się sugerować, iż w przypadku oceny kryterium nr 7 oceniający nie zastosowali się do zapisów Regulaminu. Strona skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu pomija jednak treść Instrukcji wypełniania wniosku, która stanowi załącznik nr 4 do Regulaminu.
Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do zarzutów i argumentacji na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego i prawnego, w tym opisu przedmiotowego kryterium oraz postanowień Instrukcji, Regulaminu oraz ustawy wdrożeniowej, wskazując, iż postępowanie PARP przy ocenie kryterium nr 7 było zgodne z tymi regulacjami, z czym Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza.
Wskazać należy, iż zgodnie z treścią kryterium nr 7 ocenie podlega, czy w przypadku realizacji inwestycji służącej ustanowieniu niezbędnych połączeń do sieci TEN-T, przejść granicznych oraz innych gałęzi zrównoważonego transportu - połączenie jest zapewnione lub na moment złożenia wniosku o dofinansowanie rozpoczęto roboty budowlane, których ukończenie zapewni wymagane połączenie przed rozliczeniem końcowym projektu, przez przynajmniej drogę wojewódzką, bądź krajową, o takich samych parametrach technicznych jak droga objęta inwestycją w programie FEPW 2021-2027 (nie dotyczy budowy obwodnic). Ocena na podstawie informacji zawartych we wniosku wraz z załącznikami (będą brane pod uwagę następujące parametry: dopuszczalny nacisk na oś, przekrój drogi, przepustowość).
Zgodnie przy tym z treścią Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącą zał. nr 4 do Regulaminu w polu pn. "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych" należało podać informację: "czy inwestycja zachowuje jednolite parametry techniczne przy uwzględnieniu niezbędnych połączeń do sieci TEN-T, (...), przez przynajmniej drogę wojewódzką bądź krajową. W opisie należało uwzględnić takie paramenty jak: dopuszczalny nacisk na oś, przekrój drogi, przepustowość. Zawarte zostało pouczenie, że informacje zawarte w tym punkcie wniosku będą brane pod uwagę przy ocenie spełnienia kryterium "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych".
Nie jest sporne, iż w przedmiotowym polu pierwotnego wniosku o dofinansowanie skarżący wskazał, iż: "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach...)" oraz wskazał tylko jeden z parametrów wymaganych w kryterium. Z tego względu zasadnie został wezwany do uzupełnienia wskazanego opisu o informację na temat brakujących parametrów inwestycji w stosunku do wymogów Instrukcji (tj. przekroju drogi oraz przepustowości), a także o informacje "w zakresie wykazania, czy i w jaki sposób realizacja projektu przyczyni się do zwiększenia spójności komunikacyjnej do sieci TEN-T ("wskazanie co najmniej drogi wojewódzkiej lub krajowej o takich samych parametrach technicznych jak droga objęta inwestycją"). Zgodzić się należy z WSA oraz stanowiskiem organu, iż zakres tego wezwania wynikał z wymogów zawartych w przytoczonej wyżej treści Kryterium oraz Instrukcji. Skarżący nie podał bowiem w polu wniosku, poprzez jakie drogi nastąpi połączenie jego inwestycji z siecią TEN-T i wskazał tylko jeden z trzech wymaganych parametrów inwestycji.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący wskazał parametry drogi stanowiącej inwestycję oraz drogi wojewódzkie i krajowe łączące inwestycję z siecią poprzez stwierdzenie, iż: "rozbudowywana droga poprzez drogę 829 łączy się z drogami krajowymi nr 12 i nr 17 oraz poprzez drogę wojewódzką nr 819 oraz drogi wojewódzkie nr 814 i 815, łączy się z drogą krajową S19 będącą w sieci TEN-T.", jednak usunął z pola wniosku dotychczasowy, istotny z punktu widzenia wymogu tego kryterium zapis, iż: "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach." Przy czym, zarówno z kontekstu samego wniosku oraz wezwania i uzupełnień wynikało, że w uzupełnionym wniosku o dofinansowanie nie zostały wskazane parametry techniczne ani nie pojawiła się żadna informacja w tym zakresie w odniesieniu do dróg łączących z siecią TEN-T. Przedstawione w uzupełnionym wniosku parametry dotyczą drogi podlegającej przebudowie, a w samym wniosku brak jest informacji o zachowaniu parametrów dróg łączących z siecią TEN-T. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż PARP dokonała oceny tylko na podstawie treści jednego pola wniosku "zachowanie jednolitych parametrów technicznych" a nie całości wniosku i dołączonych dokumentów (załączników), a Sąd I instancji ten błąd zaaprobował. Wniosek skarżącego wraz z załącznikami podlegał ocenie całościowej, jednak ocena dotyczyła wersji po uzupełnieniach. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 4 Regulamin Wyboru Projektów: "Jeśli wnioskodawca uzupełni lub poprawi wniosek w wyznaczonym terminie, lecz niezgodnie z zakresem wezwania, ocenie podlegać będzie wersja wniosku uwzględniająca dokonane uzupełnienia lub poprawę pomimo, że są niezgodne z zakresem wezwania". Zatem po wezwaniu do uzupełnień oceniający miał obowiązek oceny wniosku w jego ostatecznej wersji, bez brania pod uwagę tego, co znajdowało się w poprzedniej wersji wniosku. Usunięcie w ramach poprawy wniosku zapisu: "Droga wojewódzka nr 820 rozbudowywana w ramach przedmiotowego projektu łączy się z siecią TEN-T poprzez drogi o takich samych lub wyższych parametrach" spowodowało, że oceniający nie mieli podstaw by uznać, iż wnioskodawca potwierdził we wniosku o dofinansowanie, że przebudowywana droga łączy się z siecią TEN-T, przejściami granicznymi oraz innymi gałęziami zrównoważonego transportu, poprzez drogi o takich samych albo wyższych parametrach. Jak zaznaczono bowiem wyżej, wbrew twierdzeniom strony, informacje, na które się powoływała jako zamieszczone we wniosku lub w załącznikach były ogólne i nie wskazywały na parametry dróg łączących inwestycję z siecią TEN-T, w szczególności nie pozwalały ocenić, czy drogi wskazane przez skarżącego są drogami o takich samych albo wyższych parametrach technicznych, jak droga objęta inwestycją.
Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, iż właściwa instytucja oceniająca projekt nie jest zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania, gdyż byłoby to nie do pogodzenia ze specyfiką przedmiotowego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym, a ponadto naruszałoby zasadę równego traktowania uczestników naboru.
W zakresie natomiast zarzutu dotyczącego zaniechania wezwania strony do poprawy wniosku, to należy powtórzyć za Sądem I instancji, że wezwanie wnioskodawcy do uzupełnień nie jest działaniem obligatoryjnym, a ponadto wezwanie o którym mowa w § 6 ust. 7 Regulaminu następuje wyłącznie w przypadku, gdy Panel KOP uzna, że projekt może uzyskać ocenę pozytywną, co nie miało miejsca w odniesieniu do projektu skarżącego.
Reasumując, zgodzić się należy z WSA, iż PARP dokonała prawidłowej oceny wniosku skarżącego w zakresie spełnienia kryterium nr 7 i była uprawniona do wezwania do uzupełnienia wniosku w polu "Zachowanie jednolitych parametrów technicznych" ze względu na braki we wniosku oraz wymogi zawarte w Kryterium i Instrukcji. Wobec tego, że po uzupełnieniu wniosek nie zawierał informacji, które dawałyby oceniającym podstawę do uznania, że obligatoryjne kryterium nr 7 zostało spełnione, zasadnie w zakresie tego kryterium przyznane zostało 0 punktów, co powoduje, iż projekt został oceniony negatywnie i nie było przesłanek do wzywania do poprawienia projektu w zakresie kryterium nr 24. Zgodnie z treścią kryterium nr 24 ocenie podlega, czy na moment złożenia wniosku wnioskodawca dysponuje wszystkimi wymaganymi prawomocnymi decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD) lub pozwoleniami na budowę. Wskazanie daty uzyskania decyzji ostatecznej, ale nie prawomocnej nie uprawniało oceniających do przyznania punktacji za posiadanie takiej decyzji, co zostało podniesione w uzasadnieniu oceny poprzez wskazanie, iż podana przez wnioskodawcę data jest datą wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Technologii, która jest decyzją ostateczną, ale nie prawomocną. Wobec powyższego prawidłowo WSA ocenił, iż na dzień złożenia uzupełnienia wniosku o dofinansowanie skarżący nie wykazał posiadania prawomocnej decyzji ZRiD.
Ocenie merytorycznej nie poddawały się także łącznie uzasadnione zarzuty z pkt I.2. ppkt 5-6 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi w ich ramach wyraził jedynie swoje opinie. Mianowicie, że: - organ bezprawnie próbował pozostawić protest skarżącego bez rozpatrzenia, próbując wprowadzić w błąd, co do faktu rzekomego wyczerpania alokacji w naborze; - organ nie poddał ocenie opinii eksperta i przeniósł opinię do treści informacji; - bezprawne było działanie organu odmawiające skarżącemu podania danych umożliwiających identyfikacje eksperta; - organ intencjonalnie, w sposób sprzeczny z celem norm regulujących postepowanie odwoławcze nadużył swoich uprawnień, w celu maksymalnego utrudnienia skarżącemu skorzystania z ochrony sądowej; - wskazane wyżej okoliczności nie zostały w ogóle rozpoznane przez Sąd I instancji, co miało się przekładać na mankamenty wyroku; - Sąd I instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia oddalił wnioski dowodowe skarżącego dotyczące dokumentów objętych tymi zarzutami. Opinie te nie zostały poparte stosowną argumentacją, która wymagana jest w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a co NSA wyjaśniał na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że kwestia pozostawienia protestu skarżącego bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji w naborze była już przedmiotem rozstrzygnięcia NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 743/24.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).