I GSK 536/25

I GSK 536/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 55 ust. 1
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 55/25 w sprawie ze skargi Województwa L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 23 listopada 2024 r. nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(72) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa L. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 55/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 23 listopada 2024 r., nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(72) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Województwo [...] wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie projektu "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od km 14+860 do km 21+999" w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Polski [...] 2021-2027, Priorytet: spójna sieć transportowa, Działanie 04.01: Infrastruktura drogowa.
Pismem z 19 stycznia 2024 r. PARP poinformowała wnioskodawcę, że projekt spełnił kryteria wyboru projektów, ale nie uzyskał wymaganej liczby punktów w ramach kryteriów premiujących. Minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania wynosiła 16 pkt, natomiast projekt strony uzyskał 14 pkt.
29 stycznia 2024 r. strona złożyła protest od wyników oceny domagając się przyznania dodatkowych punktów w ramach kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z 9 lutego 2024 r. poinformowała o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wskazując, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania: Infrastruktura drogowa, została wyczerpana. Organ przytoczył treść art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r., poz. 1079), dalej: "ustawa wdrożeniowa", zgodnie, z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zastanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania protest pozostawia się bez rozpatrzenia, co zdaniem organu miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Strona wniosła skargę do WSA w Warszawie, który w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 515/24 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sąd nie przekazał sprawy do ponownej oceny, gdyż z pisma PARP z 27 grudnia 2023 r., będącego załącznikiem do skargi jednoznacznie wynikało, że alokacja środków przeznaczonych na zawarcie umów w ramach przedmiotowego działania została wyczerpana.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Województwa [...], wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 742/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. NSA stwierdził, że wobec braku obiektywnego i definitywnego potwierdzenia wyczerpania środków, w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, na dzień wydania aktu, tj. 9 lutego 2024 r., powstaje obowiązek właściwej instytucji do merytorycznej oceny projektu pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej [...] od km 14+860 do km 21+999", w kontekście zarzutów podniesionych w proteście.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z 23 listopada 2024 r. poinformowała o nieuwzględnieniu protestu wskazując, że projekt spełnił kryteria wyboru projektów wymienione w pkt 1-23 Załącznika 1 do Regulaminu wyboru projektów, ale nie uzyskał wymaganej liczby punktów w zakresie kryteriów premiujących wymienionych w pkt 24-29. PARP nie uwzględniła zarzutów dotyczących oceny kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany. W tym kryterium wniosek otrzymał 0 punktów z uzasadnieniem, że projekt nie przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych. Po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w proteście PARP utrzymała tę ocenę stwierdzając, że kryterium to nie zostało spełnione. Wskazała, że w ramach tego kryterium ocenie podlega, na ile projekt przyczynia się do wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany dzięki powstaniu nowego przebiegu drogi w sposób, który pomija tereny zabudowane. Komisja Oceniająca Projekt (KOP) miała prawo przyznać punkty wyłącznie, gdy łącznie spełnione są trzy warunki wynikające z nazwy i definicji kryterium: 1) przewidziano powstanie nowego przebiegu drogi, 2) inwestycja zostanie zrealizowana poza terenem zabudowanym, 3) dotychczasowy ślad był zlokalizowany na terenach zabudowanych (element niezbędny, by uzyskać rezultat w postaci wyprowadzenia ruchu poza teren zabudowany).
Zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu wyboru projektów, tj. Instrukcją wypełniania wniosku o dofinasowanie projektu w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej Priorytet FEPW.04 Spójna sieć transportowa, działanie FEPW.04.01 Infrastruktura drogowa, Wnioskodawca w treści wniosku o dofinansowanie, w polu "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowań" miał podać informacje, które będą brane pod uwagę przy ocenie spełniania kryterium nr 28. Organ stwierdził, że we wniosku o dofinansowanie w polu "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany" Wnioskodawca zawarł informację: "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany.".
PARP uznała, że w przypadku inwestycji wskazanej we wniosku o dofinansowanie nie mamy zatem do czynienia z nowym przebiegiem drogi (jest to przebudowa drogi istniejącej), a dotychczasowy przebieg drogi znajdował się częściowo poza terenem zabudowanym, a zatem nie wyprowadzono ruchu drogowego poza teren zabudowany. Tymczasem wnioskodawca, co podkreślił organ, twierdzi w proteście, wbrew deklaracjom złożonym we wniosku o dofinansowanie i wyłącznie na podstawie wyrwanego z kontekstu opisu liczby punktów, że w ramach kryterium należało wziąć pod uwagę jedynie fakt prowadzenia inwestycji poza terenem zabudowanym. Wobec powyższego PARP uznała, że argumentacja wnioskodawcy jest niewłaściwa, a KOP ocenił prawidłowo, że inwestycja wskazana we wniosku o dofinansowanie w ramach kryt. nr 28 powinna otrzymać 0 punktów.
Województwo [...] 7 stycznia 2025 r. wniosło do WSA w Warszawie skargę na informację PARP z 23 listopada 2024 r. o odmowie uwzględnienia protestu dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od km 14+860 do km 21+999", wnosząc o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istoty wpływ na wynik oceny. Formułując powyższy wniosek strona zarzuciła, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem:
1) zasad wynikających z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, tj. z naruszeniem: a) zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności; b) obowiązku zapewnienia równego dostępu o warunkach i sposobie wyboru projektu do dofinansowania, oraz obowiązku równego traktowania wnioskodawców, a ponadto
2) art. 54 ust. 1 w zw. z art. 19, art. 2 pkt 16 i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz z naruszeniem art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. z naruszeniem kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący i mających zastosowanie przy ocenie wniosku o dofinasowanie, w tym poprzez zaniechanie czynności wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku o dofinansowanie, pomimo zastrzeżenia takiej możliwości w Regulaminie wyboru projektów;
- co polegało w szczególności na dokonaniu oceny projektu w ramach kryterium nr 28 (Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany) w sposób sprzeczny z treścią tych kryteriów, a także na dokonaniu tej oceny z naruszeniem procedur określonych w Regulaminie Wyboru Projektów.
W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 13 lutego 2025 r. strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: listy projektów wybranych do dofinansowania w naborze FEPW.04.01-IP.01-001/23 na okoliczność dokonania przez organ wyboru do dofinansowania projektów wymienionych na liście oraz wartości dofinansowania dla poszczególnych projektów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2025 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 23 listopada 2024 r. wskazując na wstępie, że ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania PARP z prawem, tj. ustawą z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027; Regulaminem wyboru projektów w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027, Priorytet: spójna sieć transportowa, Działanie 04.01: Infrastruktura drogowa (dalej: "Regulamin wyboru projektów") wraz z kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 1 do tego regulaminu (dalej: "Kryteria wyboru") i Instrukcją wypełniania wniosku o dofinasowanie projektu w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej Priorytet FEPW.04 Spójna sieć transportowa działanie FEPW.04.01 Infrastruktura drogowa (dalej: "Instrukcja wypełniania wniosku").
Sąd podkreślił, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł, co oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom.
Sąd wskazał, że skarżąca zakwestionowała ocenę projektu w zakresie dotyczącym kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany. Jak wynika z opisu tego kryterium zawartego w "Kryteriach wyboru projektów. Działanie 4.1.Infrastruktura drogowa. Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027." ocenie podlega, na ile projekt przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi, z pominięciem terenów zabudowanych. Ocena dokonywana jest na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Możliwe jest przyznanie 0 albo 2, albo 4, albo 6, albo 8, albo 10 punktów. W ramach tego kryterium wniosek otrzymał 0 punktów z uzasadnieniem, że projekt nie przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych.
Zdaniem sądu zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinasowanie projektu, wnioskodawca w treści wniosku o dofinansowanie, w polu "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowań" ma podać informacje, które będą brane pod uwagę przy ocenie spełniania kryterium nr 28. Zasadnie zatem oceniający uznali na podstawie całości dokumentacji, w tym informacji i danych zawartych w załącznikach do wniosku o dofinansowanie, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskiem, jest rozbudowa istniejącej drogi o przebiegu tożsamym z obecnym, a nie inwestycja, której celem jest wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany. Sąd stwierdził, że podnoszona w skardze argumentacja, że rozbudowa drogi poprzez zmianę granic pasa drogowego powoduje powstanie nowego przebiegu drogi, nie znajduje uzasadnienia. Strona skarżąca nie podważyła w sposób skuteczny zasadności stanowiska organu w zakresie oceny wskazanego wyżej kryterium, w związku z powyższym zarzuty skargi w tym zakresie sąd uznał za nietrafne. Zdaniem sądu ocena w zakresie zakwestionowanych kryteriów została przeprowadzona prawidłowo, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, przy wypełnieniu zasady wskazanej w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów strony dotyczących wadliwego sposobu procedowania, braku bezstronności organu i uzasadnienia stanowiska zajętego przez PARP.
W ocenie sądu brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania (art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy i opierała się w całości na dokumentacji przedstawionej przez stronę, tj. informacjach podanych w treści wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach oraz informacjach przedstawionych podczas panelu ekspertów. PARP wyczerpująco uzasadniła powody, dla których uznała, że projekt zgłoszony przez stronę skarżącą nie spełnia wskazanych kryteriów. Zdaniem sądu brak było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie sąd nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą. W ocenie sądu, dowody, o których przeprowadzenie wnosiła strona nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy i z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Województwa [...], w której zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
I.1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a."), tj.:
-naruszenie kryterium wyboru projektów nr 28 (Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany - dalej: "kryterium 28"), zawartego w Załączniku nr 1 do RWP, w zw. z art. 45 ust. 1 i 2, 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ustawy wdrożeniowej, oraz w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię (stanowiącą podzielenie poglądu organu wyrażonego w Informacji) polegającą na: (1) przyjęciu, że zakresem kryterium 28 objęte są wyłącznie projekty obejmujące budowę nowych dróg, rozumianą jako budowa "nowego śladu" drogi, podczas gdy w kryterium 28 nie formułuje się takiego zastrzeżenia, ani nie definiuje się pojęcia "przebiegu drogi", co oznacza, że pojęcie nowego przebiegu drogi powinno być interpretowane jako każda zmiana granic pasa drogowego, w tym wskutek rozbudowy dróg już istniejących; (2) pominięciu treści opisu kryterium 28, z którego wynika, że punkty w ramach kryterium nr 28 przyznawane są za budowę lub rozbudowę drogi poza terenem zabudowanym, bez dodatkowych zastrzeżeń;
I.2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opisem kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji w przedmiocie niespełnienia przez projekt kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP: (1) zaniechał wezwania skarżącego do poprawy wniosku o dofinansowanie projektu w odniesieniu do kryterium 28, pomimo istnienia obiektywnych wymagających wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o dofinansowanie projektu oraz załączników do tego wniosku
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
2) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 68, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z opisem kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska organu zawartego w Informacji, w przedmiocie niespełnienia przez projekt kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy organ przy ocenie kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ustawy wdrożeniowej, jak również opis kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP: (1) wbrew treści kryterium 28 uznał, iż przedmiotowe kryterium nie dotyczyło projektu, gdyż nie obejmował budowy nowych dróg, podczas gdy projekt obejmował swoim zakresem rozbudowę drogi, również wchodzącą w zakres prawidłowo interpretowanego kryterium 28; (2) nie przyznał dla projektu jakichkolwiek punktów w ramach kryterium nr 28, pomimo że przedmiotowy zakres projektu uzasadniał ich przyznanie w ilości pozwalającej wybór projektu do dofinansowania;
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej, polegające na nierozpoznaniu przez sąd zarzutu naruszenia przez organ art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez czynności organu opisane w pkt III uzasadnienia skargi, jak również w piśmie skarżącego z 13 lutego 2025 r. pomimo, że przedstawione tam czynności organu świadczą o intencjonalnym dążeniu organu do "obrony" wadliwego aktu administracyjnego (Informacji), poprzez uniemożliwienie skarżącemu skutecznego skorzystania z przysługujących mu środków ochrony prawnej, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ, a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
4) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, zawartych w pismach procesowych datowanych 13 lutego 2025 r., jako zbędnego dla wyjaśnienia sprawy, podczas gdy przedmiotowe wnioski dowodowe obejmowały dokumenty wskazujące na naruszenie przez organ w toku oceny projektu zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przy jednoczesnym nierozpoznaniu przez sąd przedmiotowego zarzutu od strony merytorycznej (por. pkt 3 powyżej)
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę organowi w celu ponownego rozpatrzenia lub w razie stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. - przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz kasacyjnego, w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, w wysokości wynikającej z przepisów, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., z tym, iż z uwagi na złożony charakter sprawy, jej ciężar gatunkowy oraz przyczynienie się pełnomocnika do jej wyjaśnienia, wnoszę o przyznanie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości dwukrotności stawki minimalnej i rozpatrzenie skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny, ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący powinien więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Rozpoznawana skarga nie spełnia wskazanych wymogów.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) wskazano jedynie na błędną wykładnię jednego kryterium zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu wyboru projektów dla naboru (dalej: RWP), tj. kryterium nr 28, przywołując jako naruszone przede wszystkim przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 45 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 oraz art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w nawiązaniu do opisów ww. kryterium zgłoszono w pkt I.2. w ppkt 1-2 zarzuty naruszenia: art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej (a także, w przypadku ppkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 68 ustawy wdrożeniowej) w związku ze wskazanymi regulacjami RWP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wymienionym powyżej zakresie dokonano przedstawienia argumentacji w odniesieniu do łącznie potraktowanych zarzutów: - z pkt I.1. oraz pkt I.2. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Łącznie zostały uzasadnione zarzuty procesowe z pkt I.2. ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Wskazane powyżej zarzuty nie mogły być skuteczne.
Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - łącznie w odniesieniu do zarzutów z pkt I.1 oraz z pkt I.2. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - zawarto jedynie ogólny opis lub wskazanie tylko niektórych z wymienionych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisów ustawy wdrożeniowej i powołano wybrane judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktrynalne, eksponując, że: - Instytucja Zarządzająca, czy Instytucja Pośrednicząca nie są uprawnione do modyfikowania treści kryteriów zatwierdzonych przez komitet monitorujący; - wymagania stawiane wnioskodawcom muszą być skonstruowane w sposób jednoznaczny; - kryteria powinny być interpretowane w sposób ścisły, a wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść wnioskodawcy. "To bowiem Organ ponosi wyłączną odpowiedzialność za przejrzyste i jasne sformułowanie Regulaminu Wyboru Projektów". Podniesiono, że w ocenie skarżącego ocena projektu, podtrzymana w informacji została przeprowadzona z naruszeniem opisanych reguł i w sposób sprzeczny z treścią kryterium. Dalsza część uzasadnienia we wskazanym zakresie wskazuje, że w istocie argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem oraz kwestionowaniem prawidłowości zastosowania w sprawie kryterium nr 28 oraz procedowania w tej kwestii. W tym ostatnim względzie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w przedmiocie ewentualnego istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy. Nie kwestionowano przy tym, że wnioskodawca podał jednoznacznie, iż "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany" - a z opisu punktacji wynikało, iż brak budowy poza terenem zabudowanym skutkuje przypisaniem 0 pkt (brzmienie opisu punktacji: "0 pkt - Wnioskodawca w ramach projektu nie przewidział budowy drogi poza terenem zabudowanym"). Podnoszono zaś, że był to oczywisty błąd wnioskodawcy, który powinien być zauważony przez oceniających, a wnioskodawca powinien być wezwany do poprawy lub uzupełnienia wniosku.
Ustosunkowując się do zarzutów w powyżej wskazanym zakresie należy zauważyć, że treść ich uzasadnienia nie tylko nie jest w pełni skorelowana ze zgłoszonymi w petitum skargi kasacyjnej naruszeniami ale także jest istotnie niepełna. Brak jest jednoznacznego przedstawienia na czym polegać miała błędna wykładnia kryterium oraz na czym konkretnie w tym względzie polegać miało naruszenie powołanych w ramach zarzutu materialnego naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej. W zakresie zaś wskazywanych kwestii procesowych także brak jest określenia na czym polegać miało naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej (w uzasadnieniu w tym względzie przywołano jedynie zasadę równego traktowania wynikającą z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz ogólnikowo jej art. 45). Autor skargi kasacyjnej forsuje jedynie stanowisko, zgodnie z którym powinien być wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku. Jak już wcześniej zaznaczono, brak jest także wymaganego elementu uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci uprawdopodobnienia istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy. Za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie protestu, a następnie oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec bardzo obszernej treści uzasadnienia powyżej ocenionych zarzutów - za potrzebne uznał wyjaśnienie, że zawiera ona w istocie merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia organu. To zaś nie mogło być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją, które to rozumiane jest stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.
Mimo wadliwego sformułowania zarzutów w odniesieniu do kryterium nr 28 Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje wskazać, iż analiza oceny tego kryterium w odniesieniu do projektu złożonego przez skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji zasługuje na aprobatę. Zarzuty podniesione przez stronę, a dotyczące naruszenia wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i stronniczy, a także nierówne traktowanie poprzez brak wezwania do poprawy wniosku o dofinansowanie są nieuzasadnione.
Brzmienie przedmiotowego kryterium "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany" wskazuje na cel, którym było premiowanie projektów, które wyprowadzają ruch drogowy z miasta. Zgodnie z opisem kryterium ocenie w tym kryterium podlega, na ile projekt przyczynia się do powstania nowego przebiegu drogi, z pominięciem terenów zabudowanych.
W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu, wskazano przy tym jednoznacznie, iż w tym polu należy opisać, czy zakres planowego projektu, uwzględniając przebieg nowej drogi, ma na celu pominięcie terenów zabudowanych. Wnioskodawca powinien podać odcinki nowego przebiegu drogi z pominięciem terenów zabudowanych wskazując ich długość (km) w odniesieniu do całkowitej inwestycji. Ponadto należało podać procentowy udział długości drogi poza terenem zabudowanym, w stosunku do całkowitej długości drogi przewidzianej do realizacji w projekcie. W Instrukcji wyraźnie wskazano, iż informacje zawarte w tym punkcie wniosku będą brane pod uwagę przy ocenie spełnienia kryterium "Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany". Skarżący w powyższym miejscu we wniosku o dofinansowanie wskazał jednoznacznie, że: "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany". KOP prawidłowo ocenił, że stwierdzenie to jest zgodne ze stanem rzeczywistym i pozostałymi informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie. W ramach inwestycji opisanej we wniosku mamy bowiem do czynienia z rozbudową drogi już istniejącej, która w żaden sposób nie stanowi o nowym jej przebiegu. Jest to droga o przebiegu tożsamym z obecnym przebiegiem (przed rozbudową). Wezwanie do poprawy wniosku w tym zakresie byłoby nieuprawnione, bowiem brak było po stronie oceniających wątpliwości, iż złożony projekt nie spełnia kryterium nr 28. Nie było niejasności, jak również sprzeczności pomiędzy deklaracjami skarżącego zawartymi we wniosku o dofinansowanie w sekcji "Szczegółowe informacje o projekcie", pole "Wprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany" a pozostałymi informacjami, które zostały umieszczone we wniosku o dofinansowanie i załącznikach do niego. W sytuacji gdy sam wnioskodawca nie ubiega się o przyznanie punktów w odniesieniu do kryterium nr 28 we wniosku o dofinansowanie, oceniający nie mieli podstaw, aby takie stanowisko zanegować, zwłaszcza w sytuacji, gdy kryterium nr 28 to kryterium premiujące, a zatem uzyskanie punktów w ramach tego kryterium nie było obligatoryjne.
Jednocześnie nie można się zgodzić z argumentacją strony skarżącej, iż rozbudowa drogi poprzez zmianę granic pasa drogowego powoduje powstanie nowego przebiegu drogi. Przebieg dróg nie odnosi się bowiem do pasa ruchu drogowego ale do miejscowości (lub ulic), przez które drogi przebiegają. Tym samym, nowy przebieg dróg może oznaczać tylko i wyłącznie nowe miejscowości i ulice, lecz nie zmianę granic poprzez poszerzenie pasa drogowego. W przypadku inwestycji wskazanej we wniosku strony skarżącej o dofinansowanie nie mamy do czynienia z nowym przebiegiem drogi lecz z rozbudową drogi istniejącej, a skoro dotychczasowy przebieg drogi znajdował się poza terenem zabudowanym - zatem nie ma również mowy o wyprowadzeniu ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Zarzuty skarżącego, że PARP dokonała modyfikacji treści kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, czym naruszyła art. 54 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej należy uznać jedynie za merytoryczną polemikę z oceną projektu, z którą strona się nie zgadza.
Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty wyartykułowane w pkt. I.2. ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, gdyż nie poddawały się ocenie merytorycznej. Autor skargi w ich ramach wyraził jedynie swoje opinie. Mianowicie, że: - organ bezprawnie próbował pozostawić protest skarżącego bez rozpatrzenia, próbując wprowadzić w błąd co do faktu rzekomego wyczerpania alokacji w naborze ; - organ nie poddał ocenie opinii eksperta i przeniósł opinię do treści informacji; - bezprawne było działanie organu odmawiające skarżącemu podania danych umożliwiających identyfikacje eksperta; - organ intencjonalnie, w sposób sprzeczny z celem norm regulujących postepowanie odwoławcze nadużył swoich uprawnień, w celu maksymalnego utrudnienia skarżącemu skorzystania z ochrony sądowej; - wskazane wyżej okoliczności nie zostały w ogóle rozpoznane przez Sąd I instancji, co miało się przekładać na mankamenty wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.); - Sąd I instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia oddalił wnioski dowodowe skarżącego dotyczące dokumentów objętych tymi zarzutami. Opinie te nie zostały poparte stosowną argumentacją, która wymagana jest w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a co NSA wyjaśniał na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że kwestia pozostawienia protestu skarżącego bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji w naborze była już przedmiotem rozstrzygnięcia NSA w sprawie o sygn. akt I GSK 742/24.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).