I GSK 531/21

I GSK 531/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Bk 922/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 922/20 w sprawie ze skargi Fundacji A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 23 października 2020 r. nr KO.501/17/20 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz A 7 480 (siedem tysięcy czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 922/20 oddalił skargę Fundacji A (dalej: strona, skarżąca, Fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (dalej: SKO) z 23 października 2020 r. w przedmiocie określenia dotacji pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r., a także nałożenia obowiązku jej zwrotu.
Z akt sprawy wynika, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy Suwałki 4 grudnia 2019 r. wydał decyzję, w której:
1) określił wysokość pobranej dotacji i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2018 przez Fundację w kwocie 24.000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Suwałki do dnia zapłaty;
2) nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy budżetu Gminy Suwałki;
3) określił termin naliczania odsetek należnych od pobranych kwot dotacji w każdym miesiącu 2018 r. przez Fundację z rachunku bieżącego Szkoły Podstawowej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, liczonych jak od zaległości podatkowych.
Decyzją z 3 lutego 2020 r., SKO w Suwałkach uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej obowiązek zwrotu przez Fundację dotacji w kwocie 24.000,00 zł w terminie 14 dni od otrzymania decyzji wraz z odsetkami (pkt 2 sentencji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Od tej decyzji Fundacja złożyła skargę do WSA w Białymstoku, który wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 217/20 ją uchylił.
Zdaniem Sądu organ II instancji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponieważ nie przesłał zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowego postępowania i przysługującym prawie wyrażonym w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca została pozbawiona uprawnień wynikających z treści art. 81 k.p.a., zgodnie z którym "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". Sąd zauważył, że jeżeli organ administracji nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego, to stroną tego postępowania powinna o tym wiedzieć i móc chociażby wypowiedzieć się w zakresie już zebranego przez organ pierwszoinstancyjny materiału dowodowego, przy świadomości, że jest on dla organu drugoinstancyjnego materiałem dowodowym wystarczającym do wydania decyzji administracyjnej. W innym przypadku dochodzi do oczywistego naruszenia zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
WSA uznał również, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie odpowiada standardom wynikającym z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w osnowie decyzji nie wypowiedziało się co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. Wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie tylko w części jest prawidłowe powoduje, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać decyzję, w której uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji.
W ocenie Sądu w tym przypadku istnieje obowiązek orzeczenia zarówno w przedmiocie uchylonej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i jednoczesnego orzeczenia odnośnie pozostałej części, niepodlegającej zdaniem organu odwoławczego uchyleniu. Brak któregoś z tych elementów decyzji sprawia, że decyzja organu odwoławczego nie rozstrzyga o całości sprawy związanej z wniesieniem odwołania, natomiast uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.
W efekcie SKO w Suwałkach decyzją z 23 października 2020 r.:
1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej obowiązek zwrotu przez Fundację dotacji w kwocie 24 00,00 zł w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji wraz z odsetkami (pkt 2 sentencji) i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji;
2. utrzymało w mocy decyzję w części określającej wysokość dotacji pobranej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2018 (pkt 1 sentencji) oraz określającej termin naliczenia odsetek (pkt 3 sentencji).
W efekcie wniesionej skargi – o czym była mowa na wstępie – WSA oddalił skargę.
W motywach wskazano (str. 9 i nast.), że w toku przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy Suwałki kontroli w placówce w zakresie prawidłowości podawania liczby uczniów, na których przekazano dotację oświatową oraz prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za 2018 r. ustalono, że do kosztów usługi prowadzenia Szkoły w każdym miesiącu zaliczono kwotę 2000 zł w oparciu o faktury o treści: "usługa przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w P z dnia 28.04.2016 r. w powiązaniu z art. 10 Prawa oświatowego". Faktury te były zatwierdzane przez Dyrektora ds. finansowo-budżetowych J.S. (prezesa Zarządu Fundacji) z adnotacją: "Potwierdzam uczestnictwo Fundacji "X" w działalności Szkoły wraz z wywiązaniem się z obowiązku jako organ prowadzący Szkołę Podstawową w P".
Powyższe transakcje potwierdzają wyciągi bankowe przedłożone do akt sprawy przez beneficjenta przy piśmie wyjaśniającym z dnia 20 listopada 2019 r., którym J.S. – Prezes Zarządu Fundacji wyjaśniła, że kwota 24 000 zł (12 miesięcy x 2000 zł) jest zapłatą za wykonanie zadania publicznego w postaci prowadzenia Szkoły, logicznym kosztem usług świadczonych przez Fundację, mieszczącym się w granicach wydatku bieżącego Szkoły.
Sąd podzielił stanowisko Kolegium wskazując, że w sprawie sporne wydatki w kwocie 24.000 zł, wykraczają poza zadania finansowane z dotacji, ściśle określone w art. 35 u.f.z.o., a także nie mieszczą się w katalogu zadań organu prowadzącego szkołę, enumeratywnie wyszczególnionych w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Przepisy te zawierają bowiem zamknięty katalog zadań, jakie mogą być finansowane z udzielonej dotacji, zaś wynagrodzenie, jakie Fundacja zdecydowała się sobie comiesięcznie wypłacać, wykracza poza ten katalog. Dotacja oświatowa przyznana Fundacji mogła bowiem zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej uczniów ze Szkoły Podstawowej w P. Dotacja oświatowa nie służy przy tym finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę, tym bardziej, że Fundacja A oprócz prowadzenia Szkoły Podstawowej w P. prowadzi także Szkołę Podstawową w J., jak również wspiera różne inicjatywy lokalne, zwłaszcza na rzecz edukacji i wychowania.
Sąd wskazał, że jedynie wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły, a nie obsługi samego organu prowadzącego, w świetle powołanych wyżej przepisów, mogą być pokrywane z uzyskanej dotacji. Jak wynika natomiast z akt sprawy – obsługę szkoły w tym zakresie wykonują zatrudnieni w niej pracownicy – dyrektor szkoły, dyrektor ds. finansowo-budżetowych, kadrowa, sekretarz szkoły (pracownik administracyjny). Natomiast rozłożenie niektórych zadań do wykonania przez tę samą osobę, pełniącą jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Fundacji i dyrektora ds. finansowo-budżetowych Szkoły Podstawowej w P., mija się z celowością i racjonalnością wydatkowania środków publicznych. Dodania wymaga również, że art. 124 ust. 3 u.f.p., określający rodzajowo wydatki bieżące jednostek budżetowych, ma charakter ogólny i nie modyfikuje ani też nie zmienia powołanych powyżej przepisów szczególnych, znajdujących zastosowanie w sprawie.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić – zdaniem Sądu – należało, że organy, przy ocenie wydatkowania dotacji w powyższym zakresie, prawidłowo ustaliły znaczenie pojęcia
, a w konsekwencji prawidłowo zastosowały przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że skarżąca Fundacja wykorzystała środki w kwocie 24 000 zł niezgodnie z przeznaczeniem. Organ nie naruszył przy tym prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. w związku z art. 10 ustawy Prawo oświatowe.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, że wbrew stanowisku Fundacji, okoliczności rozpoznawanej sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie ze wskazaniem tut. Sądu w wyroku z 15 lipca 2020 r., uzupełniło materiał dowodowy o dokumenty, które skarżąca dołączyła do wniesionej uprzednio skargi z 9 marca 2020 r. na decyzję 3 lutego 2020 r. nr. KO.501/15/19 z oraz wzięło pod uwagę wyjaśnienia, zawarte w tej skardze. Co więcej, strona skarżąca została poinformowana, pismem z 7 października 2020 r., nr KO.501/17/20, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również miała możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów czy też służyło jej prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (pismo doręczono w dniu 12 października 2020 r. – k. 497 akt administracyjnych)."
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 177 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła Fundacja, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznania skargi, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:
1. postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA w Białymstoku, że organ II instancji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, w sytuacji w której pełnomocnik ustanowiony w sprawie nie otrzymał od SKO pisma z 7 października 2020 r., które miał otrzymać 12 października 2020 r. (k.497 akt administracyjnych) str. 10 wyroku a tym samym strona nie miała możliwości skutecznego wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
2. postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. art. 40 § 2, art. 10 oraz art. 81, art. 7 i art. 77 oraz 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 z późn. zm., dalej k.p.a.), przejawiające się w tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na ww. decyzję SKO w Suwałkach wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wobec przesłania zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, a tym samym z naruszeniem w art. 10 § 1 k.p.a. brak takiego, skutecznego zawiadomienia uniemożliwił stronie przedstawienie dowodów w szczególności dotyczących kwestionowanych wydatków uznanych za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem, a także ustalenie momentu zakończenia zbierania dowodów przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyżej wskazane uchybienia skarżąca pozbawiona została również uprawnień wynikających z treści art. 81 k.p.a., wedle którego "okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji nie przeprowadził postępowania dowodowego umożliwiającego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem strony, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ I instancji powinien wezwać stronę przed wydaniem skarżonej decyzji do przedstawienia dowodów w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Organ I instancji w żadnym momencie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zwrócił się skutecznie do pełnomocnika skarżącej o przedstawienie dowodów lub wyjaśnień uzasadniających uznanie poniesionych wydatków za dokonane niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślając, że postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie podlega zasadom postępowania określonym w k.p.a., strona uznała, że ewentualne czynności wykonane w postępowaniu kontrolnym nie mogą być uznane za takie, a w oparciu o treść art. 75 § 1 k.p.a., mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie może to być dowód jedyny;
3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.17 ze zm., dalej: u.f.z.o.), w zw. z art. 10 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2020.910 ze zm.), polegającym na uznaniu przez Sąd I instancji, że wydatki na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną nie są wydatkami bieżącymi oraz, że wydatki te wykraczają poza zadania finansowane z dotacji, określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., a także – nie mieszczą się w katalogu zadań organu prowadzącego szkołę, enumeratywnie wyszczególnionych w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, podczas gdy zgodnie z art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przez wydatki bieżące, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a tym samym nie sposób uznać, aby wydatki na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną wykraczały poza katalog określony w art. 235 ust. 1 u.f.z.o., jako że wydatki te ponoszone były na obsługę szkoły to były wydatkami bieżącymi organu prowadzącego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
In principio wskazać należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania; ta jednak – w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. – nie wystąpiła.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza w kontekście realizacji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 15 lipca 2020 r. sygn. art. I SA/Bk 217/20, w którym wskazano: "Kolegium – ponownie rozpoznając sprawę – uzupełni zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w sprawie, wyznaczony stronie termin do wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia (...)".
Tymczasem – co wynika z ostatniej decyzji – SKO wskazało, iż "Po analizie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż jest on wystarczający do dokonania prawidłowej subsumcji okoliczności faktycznych do prawa. W stanie faktycznym sprawy, poza dokumentacją księgową i finansowo-organizacyjną pozyskaną w trakcie przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy w Suwałkach kontroli oraz przedstawiona w trakcie postępowania przy piśmie Fundacji z 20 listopada 2019 r. nie ma potrzeby sięgania do innych dowodów i materiałów, gdyż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności można ustalić na podstawie posiadanych już akt".
Sąd II instancji – będąc związany treścią art. 153 p.p.s.a. – nie podziela poglądu wyrażonego w pomieszczonym wyżej cudzysłowie; w świetle regulacji zawartej w tym przepisie również Naczelny Sąd Administracyjny nie może odstąpić od wytycznych zawartych w wyroku WSA w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 217/20.
Nie zasługuje natomiast na akceptację zarzut pozbawienia pełnomocnika Fundacji możliwości skorzystania z wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez SKO. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik przyznała, że w sprawie toczącej się przed organami nie złożyła pełnomocnictwa, a zatem – w ocenie NSA - prawidłowo o treści art. 10 k.p.a. zawiadomiono tylko stronę
Za przedwczesny Sąd II instancji uznaje postulat oceny zarzutu o charakterze materialnoprawnym, a to z uwagi na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. To zaś winno polegać na przeprowadzeniu z urzędu adekwatnych dowodów, które pozwolą ustalić jakie faktycznie czynności podejmowała Fundacja, której ekwiwalentem była kwota 24 000 zł. Nie ulega wątpliwości, że na tym etapie postępowania stosowną aktywnością może wykazać się także pełnomocnik strony – po złożeniu właściwego pełnomocnictwa.
Mając na względzie treść art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a.