I GSK 1545/21

I GSK 1545/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
I SA/Bd 277/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-07-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21 w sprawie ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 czerwca 2018 r. nr XLIX/411/2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. I SA/Bd 227/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA w Bydgoszczy) po rozpoznaniu skargi B.S. (dalej zwanej skarżącą lub stroną) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 czerwca 2018 r., nr XLIX/411/2018, w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy [...], trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (dalej zwanej uchwałą), odrzucił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, oddalając skargę w pozostałej części.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy wniosła skarżąca.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez uznanie, iż żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały powinno zostać odrzucone, ponieważ zarzut skarżącej oparty jest wyłącznie na hipotetycznym, potencjalnym zainteresowaniu podniesioną kwestią (chodzi o prawo przesłuchiwania świadków), zatem skarga w tej części opiera się tylko na obywatelskiej trosce o zgodność uchwały z przepisami ustaw, nie zaś na konkretnym interesie prawnym lub naruszeniu uprawnienia. Zatem z powodu braku legitymacji skargowej do podważania zgodności z prawem tego przepisu § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały, skargę w tej części należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:
1) art. 38 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 z pożn.zm.) poprzez błędne uznanie, iż obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 - który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Zatem przyjęte rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji.
2) art. 38 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne uznanie, iż pojęcie "dzień roboczy" jest pojęciem języka potocznego, co jednak samo w sobie nie rodzi niejasności, albowiem skarżąca podaje mało przekonujący argument, a mianowicie taki, że niejasność pojawi się gdy pierwszy dzień miesiąca wypadnie np. w dzień taki jak poniedziałek - kiedy to jednak przedszkole jest nieczynne z powodu przerwy technicznej. Sąd po pierwsze nie dostrzega tu wątpliwości interpretacyjnej co do pojęcia "dzień roboczy", a po drugie - niejako ubocznie należy odnotować, że skarżąca nie powołała się na swój konkretny zagrożony czy już naruszony interes przejawiający się w tym, że taka sytuacja (i zarazem niejasność) miała bądź ma w stosunku do niej miejsce.
3) art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z poźn. zm.) oraz art. 35 i 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż nie można podzielić zarzutów skarżącej, że kwestionowany przepis § 5 ust. 1 i 2 uchwały (oraz załącznik nr 3) wykraczają poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej. Zarzut, że kontrola wykorzystania zostanie zastąpiona przez rozliczenie dotacji zdaniem Sądu I instancji jest demagogiczny; skoro Miasto ma zarówno ustawowe kompetencje do ustalania zasad rozliczania dotacji, jak i do kontroli wykorzystania, to nie ma znaczenia, w ramach którego uprawnienia oczekuje dostarczenia określonych informacji. Samo wyrażenie "tryb rozliczania dotacji" użyte w art. 38 ust. 1 ustawy zdaniem Sądu I instancji mieści w sobie prawo domagania się informacji nie tylko o charakterze globalnym, ale i informacji na tyle szczegółowych, aby możliwa była ocena co do prawidłowości wykorzystania dotacji.
4) art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu Gminy [...]. Nie ma racji skarżąca, że dokonywanie - opisów na dokumentach księgowych o treści wskazanej w uchwale Rady Miejskiej w [...] zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z poźn, zm.) czy też ustawy Ordynacja podatkowa. Zdaniem Sądu I instancji przepisy regulujące prowadzenie księgowości mają do spełnienia inną funkcję, zaś rada gminy (miasta) mając uprawnienie do rozliczania dotacji i kontrolowania sposobu wydatkowania środków - musi mieć realne instrumenty, które pozwolą jej te funkcje wykonać.
5) art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż prawidłowa wykładnia uchwały prowadzi do wniosku, że kwestionowany przepis uchwały dotyczy samej możliwości przeprowadzenia kontroli - nie naruszając w żaden sposób wynikającego z ustawy terminu 14-dniowego, w którym jednostka ma obowiązek przekazać dokumentację, o która zwrócił się kontrolujący. Kontrola nie musi wszak polegać na natychmiastowym analizowaniu dokumentacji, lecz może polegać np. na sprawdzeniu, czy sprzęt sfinansowany z dotacji znajduje się w pomieszczeniach przedszkola, lub na innych czynnościach. Skarżąca jest zatem w błędzie twierdząc, że z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że kontrola może rozpocząć się najwcześniej w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
6) art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż kwestionowany § 7 ust. 1 pkt 1 Uchwały nieco ten przepis ustawy uszczegóławia - w przekonaniu Sądu I instancji nie łamiąc ustawowego upoważnienia do określenia m.in. "trybu kontroli". Bezsporne jest, że prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości, gdyż wynika z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zaznaczyć należy, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.
7) art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż uchwała zastrzega, że jej przepisy nie naruszają ograniczeń i reguł wynikających z innych przepisów, dlatego bezpodstawne są obawy skarżącej co do nieuprawnionego przetwarzania przez kontrolujących danych osobowych opiekunów prawnych dzieci, do czego rzekomo uchwała miałaby stwarzać podstawę.
8) art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, iż Sąd I instancji dostrzega pewną niezręczność użytego w § 7 ust. 2 uchwały sformułowania, podziela jednak stanowisko organu, że dopatrywanie się w nim podstawy do żądania wydania dokumentacji do siedziby urzędu jest zbyt daleko idące. Organ przekonująco wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że ponieważ dokumentacja kontrolowanych placówek często znajduje się poza ich siedzibą, uchwała użyła sformułowania o jej "dostarczeniu" do wglądu kontrolującemu. WSA w Gliwicach nie dostrzega tego, aby uchwała wykreowała dodatkowe uprawnienie dla kontrolujących, wykraczającą ponad to co przewiduje ustawa.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy. Oprócz tego wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Burmistrz [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W tym zakresie organ stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera podstaw kasacyjnych a jedynie polemizuje z ustaleniami poczynionymi przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Bydgoszczy podniosła łącznie dziewięć zarzutów, spośród których jeden określiła jako dotyczący naruszenia przepisów postępowania, pozostałe zaś jako odnoszące się do naruszenia regulacji prawa materialnego.
Mając na względzie postać i treść przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw, co jest w głównej mierze następstwem wadliwego sposobu ich skonstruowania.
I tak jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa procesowego, to w tym wypadku skarżąca kasacyjnie, formułując twierdzenia tego zarzutu odnośnie rodzaju/postaci naruszenia prawa – w tym wypadku art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., ograniczyła się do wskazania, że nastąpiło ono poprzez uznanie przez WSA w Bydgoszczy, iż żądanie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały powinno zostać odrzucone, ponieważ zarzut skarżącej oparty jest wyłącznie na hipotetycznym, potencjalnym zainteresowaniu podniesioną kwestią. W zakresie argumentacji przytoczonej na poparcie swojego stanowiska ograniczyła się zaś, zarówno w treści samego zarzutu, jak również odnoszącego się do niego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, do przytoczenia, błędnej jej zdaniem, argumentacji Sądu I instancji, bez merytorycznego odniesienia się do niej. W związku z tym nie sposób jest stwierdzić na czym w istocie miałoby polegać naruszenia przez WSA w Bydgoszczy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., nie mówiąc już o tym, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. To zaś wyklucza możliwość odniesienia się do przedmiotowego zarzutu, wobec czego uznać go należy za nieskuteczny.
Przechodząc do pozostałych zarzutów, które skarżąca kasacyjnie określiła jako oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, iż na wstępie tego rodzaju zarzutów, w pkt 2 skargi kasacyjnej, w ramach którego zawarto zarzuty oznaczone numerami 1)-8), jej autorka stwierdziła, że podnoszone przez nią naruszenie regulacji materialnoprawnych miało polegać na błędnej wykładni tego rodzaju przepisów. Co do postaci tego rodzaju naruszenia prawa, w zdecydowanie większości tego rodzaju przypadków ograniczyła się jednak do przytoczenia stanowiska Sądu I instancji, wadliwego w jej ocenie, nie wskazując jak wymienione przez nią przepisy winny być prawidłowo wykładane. Innymi słowy ograniczyła się do prostego zaprzeczenia stanowisku Sądu, nie wskazując w zasadzie argumentów na poparcie swych twierdzeń. W tej sytuacji stwierdzić więc należy, że zarzuty te również dotknięte są istotną wadliwością, wykluczającą w przeważającej mierze możliwość odniesienia się do ich twierdzeń.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie zarzuciła WSA w Bydgoszczy naruszenie wymienionych w swoich zarzutach przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 38 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 36 ust. 2) oraz Konstytucji RP (art. 7, art. 9), w przypadku każdego z zarzutów, "poprzez błędne uznanie" lub "uznanie że" odnosząc to stwierdzenie do konkretnych argumentów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczących okoliczności przedmiotowej sprawy, tj. zaskarżonej uchwały. W związku z tym w istocie nie wiadomo czy podnosi ona błędną wykładnię wymienionych przez siebie przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz Konstytucji RP, jak zadeklarowała na wstępie swoich zarzutów kasacyjnych z pkt 2, czy też ich wadliwe zastosowanie, na co z kolei wskazywałoby odnoszenie jej twierdzeń i argumentów do konkretnych okoliczności sprawy, tym bardziej że uzasadnienia poszczególnych zarzutów również nie są jednoznaczne. W ich ramach autorka skargi kasacyjnej ograniczyła się w istocie do dość ogólnikowego, zdawkowego i enigmatycznego zaprzeczenia zasadności stanowiska Sądu I instancji, odnośnie zgodności z wymienionymi przez nią przepisami postanowień zaskarżonej uchwały i zakwestionowania argumentów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy, w istocie bez odwołania do konkretnych argumentów, odnoszących się do stanowiska Sądu. Próbę wykazania wadliwej wykładni przepisów podjęła jedynie w bardzo ograniczonym zakresie.
Jak to już wyżej stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, nie dokonuje ponownej oceny całokształtu okoliczności sprawy, w jej granicach, ale ocenia zasadność zarzutów skierowanej do niego skargi kasacyjnej od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Aby to było możliwe zarzuty te muszą odpowiadać ustawowym wymogom, między innymi tym dotyczącym postaci podnoszonego w nich naruszenia prawa, o których wyżej mowa.
W przypadku niniejszej skargi kasacyjnej, jeżeli chodzi o większość jej zarzutów, nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Sformułowane bowiem pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty kasacyjne nie wskazują na czym miało by polegać naruszenie przez WSA w Bydgoszczy wskazanych w tych zarzutach przepisów na tyle precyzyjnie, aby można się było odnieść do tego rodzaju twierdzeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś ani uprawniony ani też zobowiązany do modyfikowania, względnie uzupełniania, za strony braków czy wad sformułowanych przez nie zarzutów kasacyjnych. W zakresie ich rozpoznania nie może czynić również ustaleń, co do ich zamierzonej postaci, ani opierać się na jakichkolwiek domniemaniach w tym zakresie.
Niezależnie od powyższego stwierdzić jednak należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zapisy uchwały odnośnie liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wykraczają poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne argumenty, w świetle których jej stanowisko mogłoby być uznane za zasadne. Tak więc uznać je należy za gołosłowne.
Jeżeli chodzi natomiast o kwestię rozumienia pojęcia "dnia roboczego" to w tym zakresie stwierdzić należy, że termin ten jest jasny i nie budzi w zasadzie wątpliwości interpretacyjnych. Skoro bowiem przepisy prawa określają dni wolne od pracy, to a contrario rozumienie dnia roboczego, co do zasady, nie rodzi problemów interpretacyjnych.
Podobnie posługując się pojęciem kontroli rozliczenia dotacji czy też wskazując na obowiązki podmiotu dotowanego w tym zakresie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, odnoszącego się do określenia trybu rozliczenia dotacji. Przeciwne twierdzenia skarżącej kasacyjnej są niejasne i oparte na prostych zaprzeczeniach stanowisku Sądu, bez odwołania do konkretnych argumentów natury prawnej. Stąd więc brak jest podstaw do uznania ich zasadności.
Tak więc z powodu opisanych wyżej wad zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść merytorycznie do nich. W związku z tym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.