I GSK 51/19

I GSK 51/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Go 270/18 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2018-09-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
art. 21 ust. 2 pkt 2-4
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 § 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 86, art. 95 § 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Go 270/18 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 27 marca 2018 r., nr 9004-2018-0032 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. B. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 września 2018r., sygn. akt I SA/Go 270/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej też: "Dyrektor LOR ARiMR", "Dyrektor", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 27 marca 2018r., nr 9004-2018-0032 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z 18 grudnia 2017r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z/s w K. (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik", "organ I instancji") odmówił przyznania S. B. płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2010.
Uzasadniając odmowę wskazał, że wnioskodawca nie jest rolnikiem albowiem nie prowadził w roku 2010 działalności rolniczej oraz nie był posiadaczem działek gruntu rolnego deklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Jak wskazał zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 grunty wchodziły w skład jednego, dużego i spójnego gospodarstwa rolnego, w rzeczywistości należącego do M. W. i przez niego zarządzanego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego do płatności oddzielnie przez fikcyjnych użytkowników, zarejestrowanych jako odrębni producenci rolni, celem pozyskania maksymalnych kwot płatności w ramach pomocy finansowej udzielanej przez ARiMR. Gdyby bowiem, ww. działki rolne zgłosił ich faktyczny posiadacz tj. M. W., to nigdy nie zakwalifikowałyby się one w całości do przyznania płatności ze względu na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub spowodowałyby zmniejszenie płatności ze względu na zastosowanie stawek degresywnych. Organ ustalił, że M. W. rozdzielał je na podstawie fikcyjnych umów (kupna lub dzierżawy) pomiędzy znajomych lub obecnych czy byłych pracowników firmy A. należącej do niego, tak by powierzchnia działek na każdą z nich nie przekraczała 50 hektarów, a następnie każdy z tych podmiotów zgłaszał je do płatności. Organ zauważył przy tym, że ww. działki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Ustalił też, że ww. podmioty przekazywały otrzymane dofinansowania M. W.. On też posiadał całą dokumentację dotyczącą wniosków o przyznanie płatności dla tych osób i nadzorował ich wypełnianie, podpisywanie i składanie. Wnioski o przyznanie płatności przygotowywane były przez wyznaczonego przez M. W. pracownika – M. C. lub K. S. i wysyłane zazwyczaj za pośrednictwem Poczty Polskiej. Daty i treść dokumentów składanych przez wnioskodawców i pełnomocników były niejednokrotnie tożsame, np. umowa przejęcia gospodarstwa, wniosek o wznowienie postępowania, zażalenia, itd. Ponadto, M. W. był w posiadaniu faksymili wszystkich osób wśród których sztucznie podzielił swoje gospodarstwo rolne. Organ wskazał, że S. B. został oskarżony między innymi o to, iż w okresie od roku 2006 do roku 2011 w Z. i N. działając wspólnie i w porozumieniu z M. W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadził ARiMR Oddział w Zielonej Górze do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że złożył w Agencji poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych otrzymując nienależne dotacje znacznej wartości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW, płatności rolnośrodowiskowej za lata 2007-2009 oraz w 2009r. dla młodych rolników.
Decyzją z 27 marca 2018r., Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Dyrektora LOR ARiMR, w świetle spójnych dowodów z wyjaśnień samego skarżącego w charakterze podejrzanego, jak i zeznań innych współoskarżonych w postępowaniu karnym, zaangażowanych w proceder wyłudzeń dopłat, M. W. świadomie podzielił należący do siebie areał gruntów rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż to wyłącznie M. W. decydował o tym co będzie uprawiane na działkach rolnych, które rozdysponował fikcyjnie pomiędzy podstawione osoby. Podkreślił, że prace polowe prowadzone były przy użyciu sprzętu M. W., a prace agrotechniczne na jego zlecenie wykonywali pracownicy, których zatrudniał. W ocenie organu II instancji, to wyłącznie M. W. osiągał korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR. Zarówno S. B., jak i inne osoby zaangażowane przez M. W., w przypadku otrzymania z ARiMR jakikolwiek środków finansowych, w całości oddawali je M. W., który był inicjatorem składania wniosków o przyznanie płatności unijnych z ARiMR przez podstawione przez niego osoby, nakłonione do udziału w procederze. W opinii Dyrektora LOR ARiMR zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz ze wzrostem jego powierzchni, a zatem obejście mechanizmu modulacji wynikającego z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia PRŚ. Poprzez zestawienie łącznego areału podzielonego gospodarstwa z areałem zgłoszonym do płatności przez poszczególne osoby, organ wyliczył, że korzyść wynikająca z obejścia mechanizmu modulacji tylko w 2011r. w zakresie płatności PRŚ mógłby wynieść [...] zł, z kolei z tytułu płatności ONW wyniosłaby [...] zł. Ustalone okoliczności dotyczące fikcyjnego podziału gospodarstwa w celu uzyskania płatności wyższych od faktycznie należnych w ocenie Dyrektora LOR ARiMR wyczerpywały przesłanki wyłączenia z płatności na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, zgodnie z którym, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.
Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 września 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że spór w sprawie w istocie sprowadzał się do oceny, czy organy miały podstawy przyjąć, że zadeklarowane we wniosku pomocowym przez S. B. warunki do nabycia prawa do wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 nie zostały faktycznie spełnione.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, słusznie wywodząc, że S. B., w 2010r. nie był faktycznym posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek rolnych i nie prowadził na nich działalności rolniczej. Nadto, grunty rolne zgłoszone przez skarżącego do płatności nie stanowią odrębnego gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 2 lit. b rozporządzenia 73/2009. Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzonego w sprawie karnej, włączonego do badanej sprawy administracyjnej, wynika, że w latach 2006-2011, skarżący uczestniczył w stworzonym przez M. W. mechanizmie służącym uzyskiwaniu nienależnej pomocy, aplikując, jako fikcyjny posiadacz o płatności do gruntów rolnych. Nie tylko z treści aktu oskarżenia w sprawie o sygn. akt [...] (akt oskarżenia nr [...]), ale przede wszystkim z zeznań S. B., złożonych w Prokuraturze Rejonowej w N. 6 września 2011r., obszernie przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynika, że to M. W. był faktycznym posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, które następnie podzielił na mniejsze, fikcyjnie tworzone gospodarstwa, na inne powiązane z nim podmioty, którymi nadal zarządzał i je nadzorował, osiągał też korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR. To M. W. inicjował składanie wniosków pomocowych przez fikcyjnych właścicieli, użytkowników, posiadał też całą dokumentację dotyczącą gruntów, co zostało ujawnione podczas przeszukania pomieszczeń Przedsiębiorstwa Gospodarczego A. do niego należącego. W ocenie Sądu I instancji powyższe działania miały na celu ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi i jak oszacował to organ, zysk M. W., tylko w 2011r., w zakresie płatności PRŚ i ONW mógłby wynieść prawie 800 tys. zł. Również w toku przesłuchania w Prokuraturze Okręgowej w Z. 11 października 2012r. S. B. podtrzymał swoje wyjaśnienia co do faktów, które podał w protokole przesłuchania w Prokuraturze w N., wyrażając jedynie wątpliwości, czy jest to przestępstwo, a przesłuchanie to przeprowadzone zostało przy udziale jego pełnomocnika. W ocenie WSA późniejsza zmiana zeznań (protokół rozprawy głównej z 15 marca 2016r.) zasadnie uznana została przez organy za celowe działanie zmierzające do obrony w postępowaniu karnym. Natomiast mechanizm i sposób sztucznego wydzielenia gospodarstwa rolnego, w rzeczywistości należącego do M. W., na mniejsze gospodarstwa, celem uzyskania maksymalnych dopłat z ARiMR, potwierdzili także inni współoskarżeni, uczestniczący w ww. procederze (P. S., J. G., M. B., J. M., J. B., M. C., K. S., J. J., T. S.), jak również pracownicy zatrudnieni w jego firmie (B. Z., T. S., T. Z.), którzy co prawda, nie brali bezpośredniego udziału w procederze wyłudzeń, ale posiadali wiedzę na ten temat i których zeznania są wyczerpujące i wzajemnie spójne. W sposób szczegółowy przedstawiają oni konkretne, powtarzające się działania polegające na fikcyjnym posiadaniu lub użytkowaniu gruntów rolnych wydzielonych z gospodarstwa M. W. i składaniu wniosków o dopłaty do ARiMR i co więcej, że cały ten proceder organizowany był przez M. W., który w całości "przejmował" również wypłacane dotacje. Według Sądu I instancji potwierdzają także czynny udział S. B., jako jednego z podmiotów działających na rzecz M. W.. Okoliczności przygotowywania dokumentacji, wypełniania wniosków o przyznanie płatności za fikcyjnych posiadaczy/użytkowników oraz współpracy z ARiMR w zakresie dopłat potwierdziły także pracownice A.: M. C. i K. S., które do tego zadania zostały wyznaczone przez M. W. (protokoły przesłuchania świadka z 24 sierpnia 2011r.). WSA zauważył, że skarżący w toku prowadzonego postępowania nie podważył stanowiska organów, zarówno co do posiadania zadeklarowanych gruntów, jak i samodzielnego prowadzenia na nich gospodarstwa rolnego. Oprócz gołosłownych twierdzeń negujących ustalenia organów podatkowych, nie przedłożył żadnych materialnych i wiarygodnych dowodów potwierdzających nabycie prawa do wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, jak i jej użytkowania we własnym imieniu, i na własne ryzyko i rachunek. Za takie, w ocenie Sądu I instancji nie może być uznane, przedłożone wraz z odwołaniem postanowienie o umorzeniu śledztwa z 14 lutego 2014r., bowiem nie dotyczy roku 2010 będącego przedmiotem badanej sprawy. Dalej wskazał, że kierując się regulacją art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadził uzupełniającego dowodu. Zwrócił też uwagę na szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia postępowania dowodowego i rozłożenia ciężaru dowodu w sprawach płatności rolnośrodowiskowej. Podkreślił, że w postępowaniach tych znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 21 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017r., poz. 1856). Wyjaśnił, że na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Jak wskazał obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania, co w konsekwencji oznacza, iż na organach ARiMR nie ciąży już obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez aktywne poszukiwanie dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować, lecz sama strona wnioskująca o przedmiotową dotację musi wykazać, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do uzyskania konkretnej płatności. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie, a w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie dotacji, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Tymczasem skarżący, w ocenie WSA w toku prowadzonego postępowania, mimo działania z profesjonalnym pełnomocnikiem, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku procesowego w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu, wykazując wręcz niezwykłą bierność, pomimo też wielokrotnych wezwań i zawiadomień, unikał stawiennictwa w organie. Nie skorzystał również z przysługującego mu prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy w uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi ona skutki prawne.
W skardze kasacyjnej S. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. obrazę:
1. przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony skarżącej S. B., w sytuacji gdy skarżący w odwołaniu wnosił o przesłuchanie go na okoliczność użytkowania i posiadania gruntów rolnych;
2. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na nie przeprowadzeniu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Z. w sprawie [...] na mocy którego umorzono postępowanie wobec skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, co do istoty rozstrzygnięcia, należało uznać za nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej trzeba przypomnieć, a nie jest to zakwestionowane przez stronę skarżącą, że Sąd I instancji słusznie wskazał, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a.
Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2-4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi wnioskowanej płatności byłoby zgodne z celami i zasadami Wspólnej Polityki Rolnej. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.
W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie, czy skarżący posiadał deklarowane do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 grunty rolne i czy w związku z tym prowadził na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów zeznań albo wyjaśnień różnych osób występujących w różnych rolach procesowych w postępowaniu karnym (świadkowie, podejrzani) organ ustalił, że skarżący nie był w rzeczywistości posiadaczem gruntów rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie płatności i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań i wyjaśnień przesłuchanych świadków i podejrzanych wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób powiązanych z M. W. towarzysko, zawodowo czy finansowo).
Co więcej potwierdzają to także wyjaśnienia złożone w charakterze podejrzanego przez samego skarżącego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony skarżącego nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało zaniechanie przez organ jego przesłuchania w charakterze strony, biorąc pod uwagę treść zeznań i wyjaśnień pozostałych osób a także samego skarżącego złożonych w postępowaniu karnym.
Należy podkreślić, że z treści art. 86 k.p.a., inaczej niż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca skarżący, nie wynika aby przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony w postępowaniu administracyjnym było w każdym przypadku obowiązkowe. Według tego przepisu, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Z powyższego przepisu wynika więc, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organ dysponował obszernym materiałem dowodowym, łącznie w wyjaśnieniami samego skarżącego składanymi w postępowaniu karnym. Skarżący uzasadniając naruszenie art. 86 k.p.a. powinien był wykazać, że wyczerpane zostały środki dowodowe lub jest ich brak i nadal pozostały fakty niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które jednak mogą być wyjaśnione przez jego przesłuchanie. Na takie okoliczności skarżący w niniejszej sprawie ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze kasacyjnej nie wskazywał.
Okoliczność, że strona chce inaczej przestawić okoliczności faktyczne sprawy niż to wynika z zebranego materiału dowodowego nie może być utożsamiane z pozostawaniem niewyjaśnionymi faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 86 k.p.a. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 86 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie, mimo wskazania w zarzucie skargi naruszenie także art. 95 § 1 k.p.a. nie wykazał na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Przepis ten dotyczy uprawnień stron w czasie rozprawy administracyjnej i w związku z tym wskazanie na jego naruszenie w powiązaniu z naruszeniem art. 86 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest niezrozumiałe. Według art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się, co do wyników postępowania dowodowego. Skarżący nie wskazał na jakiej rozprawie, kiedy i w jaki sposób przepis ten został naruszony. Uwzględniając powyższe, omawiany zarzut kasacyjny nie mógł podlegać uwzględnieniu.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu z dokumentu tj. w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Z. wydanego w sprawie karnej, sygn. akt [...] , na mocy którego umorzono postępowanie wobec skarżącego
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeżeli Sąd administracyjny rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego (a tak było w tej sprawie), to w skardze kasacyjnej nie można zarzucać mu błędów w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 6 stycznia 2005r., sygn. akt FSK 891/04, opubl. CBOiS). Niemniej jednak, uwzględniając stanowisko skarżącego z którego wynika, że upatruje on w powyższym dokumencie dowodu na potwierdzenie, iż w kontrolowanym przez WSA postępowaniu administracyjnym powinien otrzymać wnioskowaną pomoc Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia stronie skarżącej, że jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wiążą Sąd administracyjny (art. 11 p.p.s.a). W przedmiotowym wyroku z 21 grudnia 2017r. przedłożonym przez stronę w trakcie postępowania przed WSA, Sąd karny umorzył postępowanie m.in. wobec skarżącego na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 k.p.k. a więc dopuszczenie dowodu z tego dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było obowiązkowe. Należy ponownie podkreślić, że w realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi. Podkreślenia także wymaga, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, w skardze do WSA, jak i w niniejszej skardze kasacyjnej nie podważono zasadniczego ustalenia organów, że faktycznym posiadaczem i zarządzającym gruntami rolnymi był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Skarżący natomiast nie prowadził samodzielnie na gruntach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności bezpośrednich musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego czego w tej sprawie nie udowodniono.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji.