I GSK 500/25

I GSK 500/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 57/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 68, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 57/25 w sprawie ze skargi Województwa na informacje Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 24 grudnia 2024 r. nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(74) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 57/25 oddalił skargę Województwa na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 24 grudnia 2024 r. nr DPI.SPT.550.1.1.2024.ADM(74) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Województwo wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie projektu "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 844 od km 75+200 do km 80+260" w ramach Programu: Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej 2021-2027, Priorytet: spójna sieć transportowa, Działanie 04.01: Infrastruktura drogowa.
Pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. znak: DPI.SPT.550.4.2023.PB(41), PARP poinformowała Wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie ww. projektu wskazując, że projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w Kryterium 15 - Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej.
Strona wniosła protest podnosząc, że nie zgadza się z oceną projektu w zakresie dotyczącym: Kryterium nr 15 - Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej oraz Kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z dnia 9 lutego 2024 r. poinformowała o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wskazując, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Działania: Infrastruktura drogowa, została wyczerpana.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 514/24 Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Województwa, wyrokiem z dnia 5 lipca 2024 r. sygn. akt I GSK 735/24 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. NSA wskazał, że wobec braku obiektywnego i definitywnego potwierdzenia wyczerpania środków, w rozumieniu art. 77 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, na dzień wydania aktu z dnia 9 lutego 2024 r., powstaje obowiązek właściwej instytucji do merytorycznej oceny projektu pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 844 od km 75+200 do km 80+260", w kontekście zarzutów podniesionych w proteście.
Po rozpatrzeniu protestu, PARP pismem z dnia 24 grudnia 2024 r. poinformowała o nieuwzględnieniu protestu wskazując, że projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów i nie uzyskał wymaganej liczby punktów w kryterium nr 15 - Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej, kryterium nr 25 - Zastosowanie w projekcie elementów poprawiających bezpieczeństwo rowerzystów w ruchu drogowym, kryterium nr 26 - Zastosowanie w projekcie elementów poprawiających bezpieczeństwo niezmotoryzowanych uczestników ruchu drogowego na terenach zabudowanych, kryterium nr 27 - Bezpośrednie połączenie budowanego/przebudowywanego odcinka drogi, z siecią TEN-T, albo przejściami granicznymi, albo innymi gałęziami zrównoważonego transportu, kryterium nr 28 - Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Po rozpatrzeniu protestu PARP stwierdziła, że zarzuty Skarżącego nie znajdują uzasadnienia i pismem z dnia 24 grudnia 2024 r. poinformowała Województwo o odmowie uwzględnienia protestu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że ocena projektu jest dokonywana na podstawie treści wniosku i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie Wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych. Należy zwrócić uwagę, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Skarżący przystępując do konkursu winien więc znać jego zasady zwłaszcza, że są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy.
Uzasadnienia nie znajduje zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut, że kryterium nr 15 zostało sformułowane zbyt ogólnie. Zdaniem Sądu treść opisu kwestionowanego kryterium oceny wniosku nie budzi wątpliwości, jest sformułowane jasno i zrozumiale. W kryterium wskazano, także regulacje prawne na podstawie, których będzie dokonywana ocena poprawności analizy finansowej i ekonomicznej. Brak wskazania źródła danych przedstawionych we wniosku uniemożliwia weryfikację poprawności tej analizy.
Sąd stwierdził, że zasadnie oceniający uznali na podstawie całości dokumentacji, w tym informacji i danych zawartych w załącznikach do wniosku o dofinansowanie, że przedmiotem inwestycji skarżącego objętej wnioskiem, jest rozbudowa istniejącej drogi o przebiegu tożsamym z obecnym, a nie inwestycja, której celem jest wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena w zakresie zakwestionowanych kryteriów została przeprowadzona prawidłowo, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, przy wypełnieniu zasady wskazanej w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1.1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) naruszenie Kryterium wyboru projektów nr 15 (Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej - dalej: "Kryterium 15"), zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu Wyboru Projektów dla Naboru (dalej: "RWP"), w zw. z art. 45 ust. 1 i 2, 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię (stanowiącą podzielenie poglądu Organu wyrażonego w Informacji) polegającą na: (1) przyjęciu, iż do projektów o wartości poniżej 50.000.000 zł przy ocenie Kryterium 15 stosuje się Wytyczne dotyczące zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym hybrydowych na lata 2021-2027, podczas gdy wymienione wytyczne miały zastosowanie wyłącznie do projektów o wartości wynoszącej co najmniej 50.000.000 zł; (2) poprzez uznanie, iż na potrzeby oceny Kryterium 15 na wnioskodawcach ciążył obowiązek podania źródeł danych w załączniku "Analiza ekonomiczna", podczas gdy Organ takiego obowiązku na wnioskodawców nie nałożył ani w treści Kryterium 15 ani też w jakimkolwiek innym postanowieniu RWP;
2) naruszenie Kryterium wyboru projektów nr 28 (Wyprowadzenie ruchu drogowego poza teren zabudowany - dalej: "Kryterium 28"), zawartego w Załączniku nr 1 do RWP, w zw. z art. 45 ust. 1 i 2, 50 ust. 1 i ust. 1 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 ustawy wdrożeniowej, oraz w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię (stanowiącą podzielenie poglądu Organu wyrażonego w Informacji) polegającą na: (1) przyjęciu, iż zakresem Kryterium 28 objęte są wyłącznie projekty obejmujące budowę nowych dróg, rozumianych jako budowa "nowego śladu" drogi, podczas gdy w Kryterium 28 nie formułuje się takiego zastrzeżenia, ani nie definiuje się pojęcia "przebiegu drogi", co oznacza, że powinno być ono interpretowane jako każda zmiana granic pasa drogowego, w tym wskutek rozbudowy dróg już istniejących (2) pominięciu treści opisu Kryterium 28, z którego wynika, iż punkty w ramach Kryterium 28 przyznawane są za budowę lub rozbudowę drogi poza terenem zabudowanym, bez dodatkowych zastrzeżeń,
1.2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opisem Kryterium 15, zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska Organu zawartego w Informacji, w zakresie niespełnienia przez Projekt Kryterium nr 15 i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Organ przy ocenie Kryterium nr 15, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis Kryterium 15 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP: (1) sformułował pod adresem Skarżącego niejednoznaczne, nieprzejrzyste wezwanie do poprawy wniosku o dofinansowanie Projektu; (2) zaniechał wezwania Skarżącego do poprawy wniosku o dofinansowanie Projektu w odniesieniu do wymogu ujętego pod lit. b) w definicji Kryterium 15; (3) zaniechał wystosowania pod adresem Skarżącego wezwania w trybie § 6 ust. 7 RWP, pomimo istnienia takiego obowiązku po stronie Organu
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
2) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 68, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, oraz w zw. z opisem Kryterium 15 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska Organu zawartego w Informacji, w zakresie niespełnienia przez Projekt Kryterium nr 15 i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Organ przy ocenie Kryterium 15, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ustawy wdrożeniowej, jak również opis Kryterium 15 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP : (1) wbrew treści Kryterium nr 15 oraz RWP uznał, iż do Projektu mają zastosowanie Wytyczne dotyczące zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym hybrydowych na lata 2021-2027, podczas gdy wymienione wytyczne nie miały zastosowania do Projektu; (2) wbrew treści Kryterium 15 oraz RPW uznał, iż na Skarżącym ciążył obowiązek podania źródeł danych w załączniku "Analiza ekonomiczna", podczas gdy Organ takiego obowiązku na Skarżącego nie nałożył; (3) wskutek wadliwej oceny bezpodstawnie uznał, iż Projekt nie spełnia Kryterium 15
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
3) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opisem Kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska Organu zawartego w Informacji w przedmiocie niespełnienia przez Projekt Kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Organ przy ocenie Kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak również § 6 ust 2 i ust. 7 RWP i opis Kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP : (1) zaniechał wezwania Skarżącego do poprawy wniosku o dofinansowanie Projektu w odniesieniu do Kryterium 28 pomimo istnienia obiektywnych wymagających wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią wniosku o dofinansowanie Projektu oraz załączników do tego wniosku
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
4) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 i art. 68, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, oraz w zw. z opisem Kryterium 28 zawartym w Załączniku nr 1 do RWP, polegające na zaaprobowaniu wadliwego stanowiska Organu zawartego w informacji, w przedmiocie niespełnienia przez Projekt Kryterium 28 w jakimkolwiek zakresie i będącym jego konsekwencją bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy Organ przy ocenie Kryterium 28, naruszając art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ustawy wdrożeniowej, jak również opis Kryterium 28 zawarty w Załączniku nr 1 do RWP: (1) wbrew treści Kryterium 28 uznał, iż przedmiotowe kryterium nie dotyczyło Projektu, gdyż nie obejmował on budowy nowych dróg, podczas gdy Projekt obejmował swoim zakresem rozbudowę drogi, również wchodzącą w zakres prawidłowo interpretowanego Kryterium 28; (2) nie przyznał dla Projektu jakichkolwiek punktów w ramach Kryterium 28, pomimo iż przedmiotowy zakres Projektu uzasadniał ich przyznanie w ilości pozwalającej na wybór Projektu do dofinansowania;
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
5) naruszenie art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 66 pkt 2, art. 68, art. 71 i art. 85 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 24 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a."), polegające na zaaprobowaniu przez Sąd wadliwego postępowania Organu polegającego na: (1) niezawarciu w treści Informacji w odniesieniu do Kryterium 15 jakichkolwiek własnych ocen i rozważań Organu; zamiast tego Organ poprzestał na literalnym przeniesieniu do Informacji treści opinii niezidentyfikowanego eksperta, podczas gdy to do Organu należy obowiązek rozpoznania protestu; (2) nieudostępnieniu Skarżącemu, pomimo ponawianych wniosków, pełnej treści opinii eksperta oraz jego danych, co skutkowało uniemożliwieniem Skarżącemu zapoznanie się z pełną treścią złożonej opinii przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz uniemożliwiło mu weryfikację ewentualnych podstaw wyłączenia eksperta od udziału w ocenie Projektu
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
6) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, oraz art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd zarzutu naruszenia przez Organ art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez czynności Organu opisane w pkt V uzasadnienia skargi, jak również w piśmie Skarżącego z dnia 13 lutego 2025 r. i w piśmie z dnia 14 lutego 2025 r., pomimo iż przedstawione tam czynności Organu świadczą o intencjonalnym dążeniu Organu do "obrony" wadliwego aktu administracyjnego (Informacji), poprzez uniemożliwienie Skarżącemu skutecznego skorzystania z przysługujących mu środków ochrony prawnej, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
7) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej, poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego, zawartych w pismach procesowych datowanych na dzień 13 lutego 2025 r. oraz 14 lutego 2025 r. jako zbędnych dla wyjaśnienia sprawy, podczas gdy przedmiotowe wioski dowodowe obejmowały dokumenty wskazujące na naruszenie przez Organ w toku oceny projektu zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przy jednoczesnym nierozpoznaniu przez Sąd przedmiotowego zarzutu od strony merytorycznej (por. pkt 6 powyżej)
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem protestu przez Organ a następnie bezzasadnym oddaleniem skargi przez Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);
Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej. Uzasadnienie zaś skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny, ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący powinien więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.
Rozpoznawana skarga nie spełnia wskazanych wymogów.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) wskazano jedynie na błędną wykładnię dwóch kryteriów zawartych w załączniku nr 1 do RWP, tj. Kryterium 15 oraz 28, przywołując jako naruszone przede wszystkim przepisy ustawy wdrożeniowej: art. 45 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 19 (w odniesieniu do Kryterium 28 wskazano także na naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane). W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w nawiązaniu do opisów ww. kryteriów zgłoszono w pkt I.2. w ppkt 1-4 zarzuty naruszenia: art. 45 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i art. 68 ustawy wdrożeniowej (a także, w przypadku ppkt 2 oraz ppkt 4, w zw. z art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej) w związku ze wskazanymi regulacjami RWP. Dodatkowo, w ppkt 5 oraz 6 wskazano analogiczne lub podobne naruszenia przepisów w odniesieniu do Kryterium 16. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wymienionym powyżej zakresie dokonano przedstawienia argumentacji w odniesieniu do łącznie potraktowanych zarzutów: - z pkt I.1. ppkt 2 oraz pkt I.2. ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej (s. 8-19); - z pkt I.1. ppkt 1 oraz pkt I.2. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej (s. 19-25). Łącznie zostały uzasadnione zarzuty procesowe z pkt I.2. ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej (s. 25-28).
Wskazane powyżej zarzuty nie mogły być skuteczne.
Przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - łącznie w odniesieniu do zarzutów z pkt I.1. ppkt 2 oraz z pkt I.2. ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej - zawarto jedynie ogólny opis lub wskazanie tylko niektórych z wymienionych w petitum skargi kasacyjnej jako naruszone przepisów ustawy wdrożeniowej (v. s. 8-9 skargi kasacyjnej) i powołano wybrane judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktrynalne, eksponując, że: - Instytucja Zarządzająca czy Instytucja Pośrednicząca nie są uprawnione do modyfikowania treści kryteriów zatwierdzonych przez komitet monitorujący; - wymagania stawiane wnioskodawcom muszą być skonstruowane w sposób jednoznaczny; - kryteria powinny być interpretowane w sposób ścisły, a wszelkie wątpliwości powinny być interpretowane na korzyść wnioskodawcy. "To bowiem Organ ponosi wyłączną odpowiedzialność za przejrzyste i jasne sformułowanie Regulaminu Wyboru Projektów" (s. 9 skargi kasacyjnej). Podniesiono, że w ocenie skarżącego ocena projektu, podtrzymana w informacji została przeprowadzona z naruszeniem opisanych reguł i w sposób sprzeczny z treścią kryterium. Dalsza część uzasadnienia we wskazanym zakresie wskazuje, że w istocie argumentacja skarżącego kasacyjnie stanowi merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem oraz kwestionowaniem prawidłowości zastosowania w sprawie kryterium nr 28 (co nie było objęte zarzutem) oraz procedowania w tej kwestii. W tym ostatnim względzie brak jest jakiejkolwiek uzasadnienia w przedmiocie ewentualnego istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy. Nie kwestionowano przy tym, że wnioskodawca podał jednoznacznie, iż "Zakres przedmiotowego projektu obejmuje rozbudowę istniejącego przebiegu drogi, nie zakłada wyprowadzenia ruchu drogowego poza teren zabudowany" (s. 15 skargi kasacyjnej) - a z opisu punktacji wynikało, iż brak budowy poza terenem zabudowanym skutkuje przypisaniem 0 pkt (brzmienie opisu punktacji: "0 pkt - Wnioskodawca w ramach projektu nie przewidział budowy drogi poza terenem zabudowanym"). Podnoszono zaś, że był to oczywisty błąd wnioskodawcy, który powinien być zauważony przez oceniających, a wnioskodawca powinien być wezwany do poprawy lub uzupełnienia wniosku.
Ustosunkowując się do zarzutów w powyżej wskazanym zakresie należy zauważyć, że treść ich uzasadnienia nie tylko nie jest w pełni skorelowana ze zgłoszonymi w petitum skargi kasacyjnej naruszeniami, ale także jest istotnie niepełna. Brak jest jednoznacznego przedstawienia na czym polegać miała błędna wykładnia kryterium oraz na czym konkretnie w tym względzie polegać miało naruszenie powołanych w ramach zarzutu materialnego naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej. W zakresie zaś wskazywanych kwestii procesowych także brak jest określenia na czym polegać miało naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej (w uzasadnieniu w tym względzie przywołano jedynie zasadę równego traktowania wynikającą z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz ogólnikowo jej art. 45). Autor skargi kasacyjnej forsuje jedynie stanowisko, zgodnie z którym powinien być wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku. Jak już wcześniej zaznaczono, brak jest także wymaganego elementu uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci uprawdopodobnienia istotności wskazywanych naruszeń na wynik sprawy. Za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie protestu, a następnie oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec bardzo obszernej treści uzasadnienia powyżej ocenionych zarzutów - za potrzebne uznał wyjaśnienie, że zawiera ona w istocie merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia organu. To zaś nie mogło być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją, które to rozumiane jest stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.
Analogicznie do oceny zarzutów dotyczących Kryterium 28 przedstawia się sytuacja w przypadku zarzutów zgłoszonych w pkt I.1. ppkt 1 oraz pkt I.2. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej (które także uzasadniono łącznie). Przy czym w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przywołaniu Kryterium 15, zrelacjonowano przebieg postępowania oraz zastosowanie tegoż kryterium przez oceniających (co nie było przedmiotem zarzutu kasacyjnego) wraz z krytycznymi uwagami autora skargi oraz wskazano, że wyłączną podstawą negatywnej oceny spełniania Kryterium 15 jest brak wykazania źródła danych. Zupełnie zaś zaniechano określenia na czym w tym przypadku miało polegać naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie w tym zakresie wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej. Za takowe nie może być przyjęta merytoryczna polemika ze stanowiskiem organu, w tym mająca wykazać także nieprawidłowości zastosowania kryterium (co nie było objęte zarzutem). Już z tego względu na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty procesowe z pkt I.2. ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż ewentualna wadliwość procedowania organu musiałaby być konsekwencją błędnej wykładni oraz zastosowania regulacji materialnoprawnych - czego nie wykazano. Wskazać jednak trzeba, że zarzuty natury procesowej nie poddawały się ocenie merytorycznej z uwagi na poważne braki formalne, mianowicie dotyczące ich uzasadnienia, zarówno w odniesieniu do wykazania zaistnienia naruszenia wskazywanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej (nie mogą w tym względzie być uznane jedynie ogólnikowe twierdzenia - v. s. 25 skargi kasacyjnej), jak i w odniesieniu do uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty wyartykułowane w pkt. I.2. ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, z treści uzasadnienia w tym względzie nie wynika aby odnosiła się ona do zarzutu wskazanego w ww. ppkt 6. Po drugie, w odniesieniu do zarzutu z ww. ppkt 5 brak jest zarówno sprecyzowania na czym polegało naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej, jak też ukazania kwestii istotności tych naruszeń na wynik sprawy. Jak już wskazywano wcześniej, za takowe nie mogą uchodzić jedynie ogólne twierdzenia w tym względzie (zawarte w petitum skargi kasacyjnej).
Z powyższego wynika, że omówione wyżej zarzuty nie poddawały się ocenie merytorycznej.
Takiej ocenie nie poddawały się także łącznie uzasadnione zarzuty z pkt I.2. ppkt 7-9 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ich ramach wyraził jedynie swoje opinie. Mianowicie, że: - organ bezprawnie próbował pozostawić protest skarżącego bez rozpatrzenia, próbując wprowadzić w błąd co do faktu rzekomego wyczerpania alokacji w naborze (s. 28 skargi kasacyjnej); - organ nie poddał ocenie opinii eksperta i przeniósł opinię do treści informacji (s. 29 skargi kasacyjnej); - bezprawne było działanie organu odmawiające skarżącemu podania danych umożliwiających identyfikacje eksperta (s. jw.); - organ intencjonalnie, w sposób sprzeczny z celem norm regulujących postępowanie odwoławcze nadużył swoich uprawnień, w celu maksymalnego utrudnienia skarżącemu skorzystania z ochrony sądowej (s. 30 skargi kasacyjnej); - wskazane wyżej okoliczności nie zostały w ogóle rozpoznane przez Sąd I instancji, co miało się przekładać na mankamenty wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.; s. jw.); - Sąd I instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia oddalił wnioski dowodowe skarżącego dotyczące dokumentów objętych tymi zarzutami. Opinie te nie zostały poparte stosowną argumentacją, która wymagana jest w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a co NSA wyjaśniał na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że kwestia pozostawienia protestu skarżącego bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji w naborze była już przedmiotem rozstrzygnięcia NSA w sprawie o sygn. I GSK 835/24.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).