I GSK 490/23

I GSK 490/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Henryk Wach
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 524/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-01-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 174 pkt 2,  art. 183 § 1, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 2137
art. 10a ust. 1,  art. 29 ust. 1 i ust. 2,  art. 29 ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80,  art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 132
art. 15 § 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 524/21 w sprawie ze skargi N. Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 9013-2021-001043 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 524/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę N. Spółka jawna w K. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej powoływany jako Dyrektor OR ARiMR, organ) z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 9013-2021-001043 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów. Treść uzasadnienia wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego polegające na:
1. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA w Kielcach naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013
w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zgodnie z którą obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, które to przesłanki, zostały spełnione w sprawie niniejszej.
2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla bezstronnej oceny, czy skarżąca powinna była wiedzieć, - jak utrzymuje organ w zaskarżonej decyzji - o konsekwentnych błędach organu, jakimi było przyznanie stronie płatności na zalesienie na jej wniosek z dnia 29.08.2010 r. oraz w rezultacie poprzez bezpodstawne uznanie za dowiedzione przez organy, iż skarżąca spółka jakoby powinna była wiedzieć o błędzie, jakim zdaniem organu był brak stwierdzenia wobec niej - w roku 2011 – przypadku sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania korzyści niezgodnych z celami płatności na zalesienie.
Jednocześnie, skarżąca zaznaczyła, że w związku z nieprawomocnym stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Kielcach z dnia 13 lipca 2011 r. nr 0238-2011-019581 przyznającej jej płatność na zalesienie na jej wniosek z dnia 29.08.2010 r. , nie podnosi ona obecnie innych od wymienionych wyżej zarzutów odnośnie zasadności decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 9013-2021-001043 oraz decyzji organu I instancji ją poprzedzającej, mając na uwadze że decyzja zaskarżona wynika bezpośrednio z faktu wydania przez właściwy organ, w miejsce decyzji unieważnionej, decyzji odmawiającej skarżącej spółce przyznania płatności na zalesienie objętej wnioskiem z dnia 29.08.2010 r.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 19 stycznia 2023 r., I SA/Ke 524/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora OR ARiMR w Kielcach. N. Spółka jawna w K. złożyła wniosek o przyznanie płatności za zalesienie na rok 2010, w którym zadeklarowała do zalesienia łącznie 4,69 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z 13 lipca 2011 r. przyznał pomoc w łącznej wysokości 46 822,20 złotych, zaś płatność z tego tytułu przekazano 9 sierpnia 2011 r. na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W latach 2012- 2013 na podstawie wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie na rachunek bankowy strony przekazano po 11 959,50 złotych za każdy rok, zaś za 2014 r. kwotę 11 732,03 zł. Następnie 15 czerwca 2015 r. i 15 czerwca 2016 r. strona złożyła wnioski o przyznanie płatności na lata 2015 i 2016. Dyrektor OR ARiMR decyzją z 23 marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji z 13 lipca 2011 r. o przyznaniu pomocy na zalesianie. W dniu 4 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach decyzją z 25 stycznia 2021 r. odmówił pomocy na zalesianie stwierdzając stworzenie sztucznych warunków. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor OR ARiMR w Kielcach decyzją z 16 kwietnia 2021 r.
Zawiadomieniem z 26 lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) za lata 2010-2016 przyznanych na mocy decyzji z 13 lipca 2011 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ zarzut podniesiony w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. jest wadliwie skonstruowany.
Zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez sąd pierwszej instancji jest zawsze następstwem naruszenia prawa materialnego. Skoro kasator nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej, to zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczny.
Podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej z 29 czerwca 2021 r. są przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...). Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 29 ust. 7 pkt 2) tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.
Podniesiony w pkt I. 2. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, kasator nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu, jakiego materiału nie zebrał organ administracji publicznej; jaki materiał dowodowy pominął organ administracji publicznej rozpatrując zebrany materiał dowodowy w sprawie w przedmiocie ustalenia zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Należy wskazać, że art. 77 § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ według art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2022 r.), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Z kolei naruszenia art. 80 k.p.a. kasator upatruje w błędnym ustaleniu, że nie zachodzi okoliczność z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora OR ARiMR dokonane w tym zakresie i wyraził prawidłową ocenę prawną: "Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ ponadto prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez stronę, bowiem całokształt działań utworzonego podmiotu zarządzanego przez osoby nimi kierujące opierał się na świadomym – intencjonalnym jej działaniu. Działania te polegały na wytworzeniu fałszywych przesłanek rozumowania u organu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia rodzaju konsekwencji prawnych ustalanych przez organ administracyjny na zakończenie procesu decyzyjnego stosowania prawa. Zmierzały do zakłócenia procesu decyzyjnego organu w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Etyczna naganność takiego postępowania polegająca na stworzeniu trwałego stanu bezprawności nie może być źródłem uprawnień strony. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. Oceniony na płaszczyźnie prawa publicznego stan bezprawności, zbliżony jest w pewnym stopniu w swym mechanizmie do instytucji prawnej podstępu w polskim prawie prywatnym. Jego istota wyraża się w rozmyślności ukierunkowanej na wywołanie niezgodnego z prawdą obrazu rzeczywistości u innej osoby, ażeby skłonić ją do dokonania określonej czynności prawnej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem."
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył ustalenia, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do prawidłowej wykładni, a w konsekwencji do właściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o ARiMR w zakresie pojęcia kwota nienależnie pobranych środków publicznych. W tym wypadku chodzi o środki publiczne pobrane z mocy decyzji z 13 lipca 2011 r. o przyznaniu pomocy na zalesianie, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o ARiMR, nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki pobrane w wyniku naruszenia prawa. Naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.