I GSK 469/24

I GSK 469/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 493/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-12-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 20
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 493/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. C. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 493/23 oddalił skargę M. C. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2022r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Do Biura Powiatowego ARiMR w Końskich wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2022. Strona ubiegała się w nim o przyznanie płatności ONW do działki rolnej o powierzchni 27,48 ha. Kierownik wezwał stronę do wyjaśnień w przedmiocie konfliktu kontroli krzyżowej dla działki ewidencyjnej nr [...] , która została zadeklarowana do płatności również przez innego producenta rolnego. M. C. w odpowiedzi oświadczył, że nie widzi potrzeby wprowadzenia zmian czy korekty wniosku i podtrzymał swoją deklarację. W dniu 29 września 2022 r. złożył oświadczenie o bezprawnym wtargnięciu E. P. na działkę nr [...] położoną w L.. Wobec tego wniósł o uznanie tej sytuacji jako wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności i odstąpienie od ewentualnej windykacji z tytułu niedochowania zobowiązania ekologicznego podjętego w roku 2021.
Decyzją z [...] czerwca 2023 r. kierownik odmówił przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2022. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy organ odwoławczy podniósł, że w przypadku złożenia konkurencyjnych wniosków przez różne podmioty do tego samego obszaru, warunkiem dodatkowym przyznania płatności - oprócz określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364, ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW" oraz art. 20 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2422, ze zm.), dalej "ustawa", a więc przede wszystkim użytkowania tych gruntów na dzień 31 maja danego roku - jest legitymowanie się tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek. Tym samym - w przypadku spraw spornych - aby uzyskać płatności spełnić należy oba warunki, tzn. użytkować grunty rolniczo i posiadać tytuł prawny. Wyjaśniono, że na dzień 31 maja 2022 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego do spornej działki ewidencyjnej, co do której wnioskował o płatność. Ustalono, że E. P. jest współwłaścicielem spornej działki rolnej i nie wyraziła zgody na użytkowanie jej przez skarżącego.
Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, który wyrokiem z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 493/23 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że osią sporu stała się kwestia braku tytułu prawnego do użytkowania spornej działki. Konieczność legitymowania się przez rolnika tytułem prawnym do działki objętej wnioskiem organ wywiódł zaś z wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 WQ przeciwko Landowi Berlin. Zdaniem Sądu I instancji wyrok ten ma charakter uniwersalny i w sytuacjach spornych, gdzie dwa podmioty występują o płatności do tego samego obszaru, warunkiem dodatkowym przyznania płatności - oprócz tych fundamentalnych określonych w przepisach rozporządzenia ONW, a więc przede wszystkim użytkowania tych gruntów - jest legitymowanie się tytułem prawnym do wskazanych we wniosku działek. Tym samym - w przypadku spraw spornych - aby uzyskać płatności, spełnić należy oba warunki, tzn. użytkować grunty rolniczo i posiadać tytuł prawny. Natomiast w sytuacji, gdy producent rolny użytkujący działki rolne objęte konfliktem kontroli krzyżowej nie posiada tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, to nie otrzyma on płatności, mimo faktycznego użytkowania tych gruntów.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2023 roku, sygn. akt I SA/Ke 493/23.
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, w sytuacji, w której organ naruszył w toku postępowania art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy dokonując nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzenie z tego materiału wniosku, że M. C. nie był dzierżawcą działki nr [...] położonej w L. i zaniechując podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i wydając decyzji jedynie w oparciu o dowody z zeznań świadka E. P., podczas gdy drugi ze współwłaścicieli spornej nieruchomości tj. Z. B. potwierdził, że M. C. od około 2012 r. roku jest dzierżawcą działki nr [...] położonej w L. na podstawie ustnej umowy dzierżawy zawartej pomiędzy nim a obojgiem współwłaścicieli, która to umowa nigdy nie została wypowiedziana.
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
b) § 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy oraz z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2022 r. z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego przesłanki posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ustawową definicją posiadania M. C. jako dzierżawca był posiadaczem zależnym nieruchomości, a jego posiadanie nie było w żaden sposób kwestionowane co najmniej do jesieni 2022 r., kiedy to E. P. w sposób bezprawny naruszyła posiadanie skarżącego;
c) § 2 rozporządzenia ONW w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy oraz z art. 336 k.c. - poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu, iż zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, bez wątpliwości ukazuje, iż w dniu 31 maja 2022 roku wyłącznym posiadaczem działki nr [...] w miejscowości L. był M. C., a więc grunty te spełniały wszelkie przesłanki do uwzględnienia ich w złożonym wniosku o płatności.
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię §2 rozporządzenia ONW polegającą na uznaniu, że tytuł prawny jest niezbędnym elementem do uzyskania płatności systemowej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia niniejszych przepisów, prowadzi do wniosku, iż tytuł prawny winien być wykazywany jedynie w specyficznych stanach faktycznych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała;
b) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię §2 rozporządzenia ONW polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy nie budzi żadnych wątpliwości fakt użytkowania działki oraz udzielenia zgody na jej użytkowanie przez jednego ze współwłaścicieli, zgoda drugiego ze współwłaścicieli jest warunkiem przyznania płatności.
c) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 i 2 ustawy przyjmując, iż do uzyskania płatności posiadacz zależny uprawiający grunty będące współwłasnością, musi do wniosku załączyć pisemną zgodę współwłaściciela, w sytuacji, w której ustawodawca wymaga takiej zgody wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o płatność składa jeden ze współwłaścicieli, co w konsekwencji doprowadziło do jego niewłaściwego
Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący, na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a., wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Ponadto:
1) na podstawie art. 176 §2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy,
2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o zwrot kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie z zarzutów są usprawiedliwione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.
W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie wszystkie ze wskazanych przepisów k.p.a. znajdowały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, a zatem nie mogły one zostać naruszone. Istotna jest bowiem treść art. 4 i art. 27 ustawy oraz ich zastosowanie. Stosownie bowiem do art. 4 ustawy ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 3 tego artykułu wynika, że w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w sprawie nie miała zastosowania zasada prawdy obiektywnej wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a., którego zarzut naruszenia znalazł się w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Należy jednak podkreślić, że ustawodawca w k.p.a. dokonał rozróżnienia pomiędzy rozpatrzeniem materiału dowodowego a jego oceną. O ile zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie mają zastosowania w sprawie, tak zasada swobodnej oceny dowodów – wyrażona w art. 80 k.p.a. już tak. Zgodnie z tymże przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzut naruszenia powyższego przepisu został sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędną ocenę przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego, sprowadzającą się do niezasadnego przyjęcia, że skarżący nie był dzierżawcą działki o nr [...] położonej w L..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut należało uznać za częściowo zasadny, bowiem słusznie podnosi skarżący, że organy ARiMR, co błędnie zaaprobował Sąd I instancji, dokonały nieprawidłowej, dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wynika, że organy ARiMR przyjęły, że skarżącemu nie należy się wnioskowana płatność bowiem mimo iż użytkował rolniczo sporną działkę, to nie wykazał aby na dzień 31 maja 2022 r. posiadał tytuł prawny do tejże działki. Zdaniem organów, same twierdzenia skarżącego, że dzierżawił sporną działkę na podstawie ustnej umowy zawartej ze współwłaścicielem (Z. B.), przy jednoznacznych zaprzeczeniach istnienia powyższej umowy ze strony innego współwłaściciela (E. P. – byłej małżonki Z. B.) było niewystarczające dla wykazania tytułu prawnego do spornej działki w 2022 r. Zdaniem organów takim dowodem nie może być wyrok Sądu Rejonowego w Szczecinku z [...] maja 2023 r. nakazujący E. P. zaniechania naruszania posiadania działki nr [...] jak również to, że za lata wcześniejsze do spornej działki były skarżącemu przyznawane płatności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena zgromadzonych w sprawie dowodów narusza zasadę swobodnej ich oceny, szczególnie wobec wątpliwej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dokonanej przez organy ARiMR, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Dlatego też w dalszej części uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznego rozpoznania wskazanego zarzutu naruszenia przepisu postępowania, w związku ze wskazanymi w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na ich komplementarny charakter względem siebie.
Zgodnie z przywoływanym przez skarżącego kasacyjnie § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:
1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę płatność.
Prawodawca wspólnotowy jako warunek przyznania płatności ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem "posiadania gruntów przez rolnika", musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym. Płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Istotą płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.
Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Trzeba podkreślić, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem i rolniczego użytkowania gruntu, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Takie rozumienie posiadania na gruncie przepisów o płatnościach wynika również z samej istoty płatności, których zasadniczym celem jest dofinansowanie produkcji rolnej. Posiadanie - jako warunek przyznania płatności - jest zatem stanem faktycznym, a nie wyłącznie stanem prawnym (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt I GSK 871/23, tamże).
Pojęcie posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyrokach NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1235/22 oraz I GSK 1236/22 wskazano, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. wyroki NSA: z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 577/22, tamże). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres.
Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając jednolite w tym względzie stanowisko prezentowane w judykaturze sądów administracyjnych, stwierdza, że gdy mamy do czynienia z rolnikiem faktycznie użytkującym dane działki rolne (tzw. kwalifikujące się hektary), niebędące własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z konfliktem krzyżowym, brak jest podstaw prawnych do ustalania, czy ów rolnik posiada tytuł prawny do deklarowanych działek. Wskazania w tym miejscu wymaga, że art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, bowiem w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., C-216/19). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że powoływany w ramach rozpoznawanej sprawy ww. wyrok TSUE zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (zob. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). Nie mniej istotne jest, a czego nie dostrzegły organy ARiMR jak i sąd pierwszej instancji, że w wyroku TSUE C-216/19 Trybunał wskazał także, iż "(...) art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 stanowi, iż w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do wykonywanej działalności rolniczej oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością" (pkt 42 uzasadnienia). Kryteria te zaś wynikają z pkt 50 i nast. wyroku z dnia 14 października 2010 r., C-61/09, (EU:C:2010:606), który to wyrok wskazany jest w motywie 16 ww. rozporządzenia delegowanego. Jednak, zdaniem TSUE, wyrok ów został wydany w odniesieniu do sytuacji faktycznej charakteryzującej się istnieniem stosunków i powiązań prawnych między różnymi osobami, które mogły twierdzić, że mają w swojej dyspozycji różne grunty, których dotyczyła sprawa (zob. pkt 43 uzasadnienia). Stwierdzając natomiast, że sprawa, w której zadano pytanie prejudycjalne jest odmienna od tej, która była przedmiotem wyroku C-61/09 (zob. pkt 44 uzasadnienia), wskazał na wyżej przytoczoną in extenso interpretację dyspozycji art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013.
Jak już wyżej wskazano, w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie płatności występuje jeden rolnik posiadający numer identyfikacyjny w krajowym systemie producentów rolnych, który jest w posiadaniu na dzień 31 maja danego roku wymaganej powierzchni kwalifikowanego obszaru, a jednocześnie deklarowane działki nie są własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (art. 20 ust. 4 ustawy), brak jest podstaw do odmowy przyznania tych płatności nawet wówczas, gdyby owo posiadanie było bez tytułu prawnego, czy posiadania w złej wierze (por. tezę wyroku NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I GSK 1235/22, tamże). Powołane przepisy wymagają by rolnik spełniał następujące warunki: posiadał grunty rolne, posiadał co do nich uprawnienia decyzyjne w zakresie ich rolniczego użytkowania, odnosił korzyści z działalności rolniczej prowadzonej na tych gruntach oraz ponosił ryzyko finansowe odnośnie prowadzonej tam działalności rolniczej.
Mając na względzie dotychczasowe uwagi dotyczące specyfiki pojęcia posiadania na gruncie przepisów regulujących pomoc dla rolników, a także wynikające z wyroku TSUE C-216/19 możliwe różne (z uwagi na okoliczności faktyczne oraz prawne) rozumienie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 1307/2013 uznać należało, że organy powinny rozważyć czy w sprawie rzeczywiście znajduje zastosowanie interpretacja ww. przepisu wyrażona w wyroku TSUE C-216/19 oraz ocenić ewentualne istnienie wymogu dysponowania przez skarżącego tytułem prawnym do nieruchomości w kontekście przepisów art. 20 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy. W tym ostatnim aspekcie zauważyć trzeba, że na gruncie przywołanych przepisów ustawy tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest w przypadkach gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (we wcześniejszym stanie prawnym: działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa). W innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest. Rozstrzygając ponownie sprawę niniejszą, organ ARiMR dokona prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, indywidualizując go w odniesieniu do przedmiotu postępowania i płatności, o którą skarżący się ubiegał.
Przechodząc do zarzutów wskazanych w pkt 2 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej – błędnej wykładni § 2 rozporządzenia oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy – zgodzić się należy ze skarżącym, że z powyższych przepisów nie wynika konieczność uzyskania zgody na piśmie od wszystkich współwłaścicieli na przyznanie płatności w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy nie budzi wątpliwości w czyim posiadaniu zależnym była działka objęta wnioskiem o płatność. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania lub współwłasności, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi lub współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze lub współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie. Z treści przepisu art. 20 ust. 2 ustawy wynika, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji gdy przedmiotem wniosku o przyznanie płatności jest grunt stanowiący współwłasność lub współposiadanie a z wnioskiem występuje jeden ze współwłaścicieli lub współposiadaczy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z poczynionych w sprawie przez organy ustaleń faktycznych wynika, że na dzień 31 maja 2022 r. sporna działka o nr [...] znajdowała się w posiadaniu skarżącego, była przez niego użytkowana rolniczo, zaś wyłącznym powodem odmowy przyznania płatności było, w sytuacji złożenia wniosku o płatność odnośnie tej działki również przez współwłaściciela (p. E. P.), niewykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do tejże działki.
Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego, zawartego w piśmie procesowym z 12 czerwca 2024 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia E. P. w formie aktu notarialnego z dnia 27 maja 2024 roku, rep. A nr [...]- na fakt potwierdzenia przez współwłaściciela nieruchomości (E. P.) umowy dzierżawy zawartej przez Z. B. ze skarżącym, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne oddalenie złożonego wniosku dowodowego, biorąc pod uwagę, że powyższe oświadczenie p. E. P. zostało złożone już po wydaniu przez Dyrektora ARiMR decyzji w II instancji (12 września 2023 r.) jak i wydaniu zaskarżonego wyroku przez sąd pierwszej instancji (21 grudnia 2023 r.). Sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego (art. 133 § 1 p.p.s.a.) a zatem powyższy dokument nie mógł być wzięty pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Tym niemniej, ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor ARiMR dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń Z. B. o zawarciu ze skarżącym ustnej umowy dzierżawy oraz wyroku Sądu Rejonowego w Szczecinku I Wydział Cywilny z [...] maja 2023 r. sygn. akt [...] nakazującego E. P. zaniechanie naruszeń posiadania działki o nr [...] , uwzględnią również złożone oświadczenie, jako mogące mieć wpływ na spełnienie przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu wnioskowanej płatności.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi skarżącego na zaskarżoną decyzję, skarga została uznana za zasadną, co skutkowało jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Dyrektor ARiMR powinien, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, dokonać ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego regulujących zasady przyznawania wnioskowanej przez skarżącego płatności. Wydane rozstrzygnięcie powinno też zostać prawidłowo uzasadnione, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) na które złożyły się wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia oddalającego skargę (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego za reprezentowanie go przed sądem pierwszej instancji (480 zł) oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).