I GSK 463/24

I GSK 463/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 645/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-08-30
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 99 ust. 1
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Dz.U. 2013 poz 907
art. 7 ust. 1, art. 144
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 645/23 w sprawie ze skargi Szpitala Specjalistycznego [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2017 r. nr FE-I.3160.23.6.2016 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz Szpitala Specjalistycznego [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., sygn. I SA/Kr 645/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie) po rozpoznaniu skargi sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. (dalej zwanego skarżącym lub szpitalem), na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego (IZ MRPO), z dnia 14 grudnia 2017 r., nr FE-I.3160.23.6.2016, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 29 listopada 2016 r., nr FE- 1.3160.23.5.2016.
W stanie faktycznym sprawy w dniu 28 kwietnia 2015 r. została zawarta między IZ MRPO a szpitalem umowa o dofinansowanie projektu w ramach [...]. Infrastruktura ochrony środowiska Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 nr MRPO.07.02.00-12-118/14-00- XVI/28/FE/15 pn. "[...]", zmieniona następnie aneksami z dnia 20 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 3 grudnia 2015 r. Na podstawie umowy środki europejskie zostały wypłacone zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność. Realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 1 września 2014 r., natomiast zakończenie nastąpiło w dniu 31 października 2015 r.
W dniu 8 sierpnia 2014 r., zostało opublikowane ogłoszenie o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły trzy oferty, spośród których wybrano najkorzystniejszą. Umowa z wykonawcą została zawarta w dniu 8 września 2014 r. Umowa ta została zmieniona aneksami z 20 sierpnia 2015 r. i z 3 grudnia 2015 r., poprzez wydłużenie okresu jej realizacji o 61 dni.
IZ MRPO w toku kontroli projektu dokonała weryfikacji dokumentacji zamówienia publicznego pn. "[...]", realizowanego w trybie przetargu nieograniczonego. W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający naruszył art. 7 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm., dalej zwana P.z.p.). IZ MRPO uznała, iż wydłużenie terminu realizacji przedmiotowego zamówienia stanowi istotną zmianę i nie znajduje się ona w katalogu okoliczności umożliwiających dokonanie zmian w umowie wymienionych przez zamawiającego w SIWZ. Dokonanie takiej zmiany mogło wpłynąć bezpośrednio na krąg zainteresowanych wykonawców na etapie prowadzonego postępowania przetargowego, ponieważ nie posiadali oni jednoznacznej informacji o możliwości przedłużenia terminu zakończenia prac i tym samym na przedłożenie właściwej ekonomicznie oferty.
W następstwie stwierdzonych nieprawidłowości IZ MRPO nałożył na szpital korektę, na podstawie taryfikatora obowiązującego od 1 czerwca 2014 r. gdyż kontrola postępowań w ramach ww. projektu rozpoczęta została po tej dacie (data wpływu dokumentacji 30 czerwca 2015 r). Zgodnie z taryfikatorem korekta za wskazane uchybienie wynosi 25% bez możliwości obniżenia. Oprócz tego szpital został zobligowany do zwrotu dofinansowania w kwocie 83 170,75 zł.
WSA w Krakowie, wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r., sygn. I SA/Kr 277/18, oddalił skargę szpitala na wydaną w stosunku do niego decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej szpitala od tego orzeczenia, wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. I GSK 491/19, uchylił zaskarżone orzeczenie WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. NSA stwierdził, że w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności w przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania mającego na celu udzielenia zamówienia istnieją podstawy do zobowiązania do zwrotu środków, przy czym w niniejszej sprawie winno to nastąpić przez pryzmat przepisów ustawy o polityce rozwoju z 2006 r., z wyłączeniem ustawy o polityce spójności z 2014 r. Z kolei przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta.
NSA zaznaczył, że wobec uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia ustawy o polityce spójności z 2014 r. przedwczesnym jest wypowiedzenie się co do pozostałych zarzutów obrazy prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 P.z.p. oraz art. 60 lit. a) i art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 (Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z późn. zm.).
WSA w Krakowie, po ponownym rozpoznaniu skargi szpitala, wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.
Sąd I instancji stwierdził, że przedłużenie terminu realizacji zamówienia zostało przewidziane już w ramach postępowania przetargowego. Skarżący przewidział w ogłoszeniu o zamówieniu oraz wzorze umowy możliwość zmiany umowy w zakresie terminów realizacji przedmiotu umowy m.in. w przypadku, gdy zmiana taka stanie się konieczna celem właściwej realizacji przedmiotu umowy i wykorzystania środków dotacyjnych bądź zmiana taka stanie się konieczna ze względu na okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili składania oferty. W postępowaniu przetargowym zostały zatem wskazane konkretne okoliczności, które następnie stały się podstawą podpisania aneksu nr 2 do umowy skutkującego przedłużeniem terminu realizacji zadania.
Sąd stwierdził, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że rzeczywiście wystąpiły podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego przyczyny przedłużenia na dzień 20 maja 2015 r. terminu wykonania umowy w postaci: 1) konieczności realizacji remontu konserwatorskiego dachu budynku [...] jeszcze przed wykonaniem ocieplenia stropu tegoż budynku, ponieważ wcześniejsze ocieplenie stropu groziłoby jego późniejszą częściową rozbiórką przy rozpoczęciu pracy remontowych dachu, a także nieuniknione byłoby uszkodzenie wykonanych wcześniej przy ociepleniu stropu płyt wiórowo - cementowych; 2) niewłaściwego stanu nieutwardzonego terenu przy budynkach [...], [...], [...], co w przypadku wprowadzenia przez wykonawcę podnośnika koszykowego - którego zastosowanie było jedynym sposobem ocieplenia stopu i ścian nad poddaszem użytkowym we wskazanych obiektach - skutkowałoby zniszczeniem terenu przyległego do ww. budynków, w których zlokalizowane były oddziały szpitalne.
Z uwagi na powyższe okoliczności przedłużenie terminu realizacji było konieczne i stanowiło realizację przez skarżącego zobowiązania do wykonania zadania objętego umową o dofinansowanie z dochowaniem należytej staranności, a w szczególności ponosząc wydatki celowo, racjonalnie, rzetelnie i oszczędnie (§ 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie).
WSA w Krakowie zauważył również, że umowa o dofinansowanie pomiędzy IZ MRPO a szpitalem została zawarta w dniu 28 kwietnia 2015 r. W dacie tej nie tylko zawarta już była umowa z wykonawcą z dnia 8 września 2014 r., ale także oba aneksy z dnia 30 stycznia 2015 r i 8 kwietnia 2015 r., którymi przedłużono czas realizacji inwestycji. W chwili zatem, gdy udzielono dofinansowania projektu IZ MRPO wiedziała już nie tylko o postanowieniach umowy z wykonawcą, które przewidywały możliwość przedłużenia czasu realizacji inwestycji, ale także o aneksach w wyniku których faktycznie skorzystano z możliwości przedłużenie terminu realizacji umowy. (zob. motywy poprzedniego wyroku NSA – gdzie odniesiono się do kwestii wiedzy organu).
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji stanął również na stanowisku, że IZ MRPO w żaden sposób nie wykazała, że sprawie zaistniała potencjalna możliwość wystąpienia szkody w budżecie unijnym, przez pryzmat nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, która może stanowić potencjalne zagrożenie powstaniem szkody, czy też zagrożenie sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku. Organ uznał za prawdopodobne, że inni wykonawcy, nie zgłosili się z powodu braku możliwości dotrzymania terminu pierwotnego, tymczasem ustalił bezsprzecznie, że w sprawie zaszły okoliczności niedające się przewidzieć na etapie zawierania umowy. Skarżący dotrzymał przedłużonego terminu wykonania umowy. Bardziej zatem uprawnione jest stwierdzenie, że inni wykonawcy napotkaliby dokładnie te same przeszkody w realizacji zadania, bowiem mają one charakter obiektywny i zewnętrzny. Organ wskazywał wyłącznie na niedotrzymanie przez skarżącego terminu pierwotnego realizacji zadania jako istotnego warunku umowy, jednakże nie wykazał jakie konkretnie szkody spowodowało to naruszenie, czy może stanowić potencjalne zagrożenie powstaniem szkody w budżecie unijnym, czy też zagrożenie sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów. Samo stwierdzenie naruszenia ujętego w taryfikatorze nie powoduje automatycznie skutku w postaci korekty finansowej i jest skorelowane ze skutkami jakie wywołało w budżecie unijnym.
Za uzasadnione uznano również zarzuty naruszenia prawa procesowego: a to art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez: przyjęcie, że wprowadzona aneksem nr [...] zmiana stanowiła istotną zmianę postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty i w konsekwencji stanowiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, podczas kiedy do naruszenia wskazanej umowy mogło dojść dopiero po jej podpisaniu, nie zaś przez działania czy zaniechania skarżącego mające miejsce przed jej zawarciem; nienależyte wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek leżących u podstaw takiego rozstrzygnięcia organu. Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione jest stwierdzenie, że organ nie działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa (powinien działać w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 15a o polityce rozwoju z 2006 r.), nie dokładając należytej staranności w ustaleniu stanu faktycznego oraz w zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący, jak i rzetelny materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2023 r. wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego, zaskarżając ten wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Zarząd Województwa Małopolskiego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 153,170 i 190 P.p.s.a. poprzez oparcie go o "wiążące wskazania NSA", w zakresie kwestii przedłużenia terminu postępowania (str. 11), choć w wyroku z 19 kwietnia 2023 roku sygn. akt I GSK 491/19 NSA nie zawarł w tym zakresie żadnych wskazań,
2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:
a) dokonanie ustaleń niemających oparcia w aktach sprawy, że "W chwili zatem, gdy udzielono dofinansowania projektu Instytucja Zarządzająca wiedziała już nie tylko o postanowieniach umowy z wykonawcą, które przewidywały możliwość przedłużenia czasu realizacji inwestycji, ale także o aneksach w wyniku których faktycznie skorzystano z możliwości przedłużenia terminu realizacji umowy, choć z akt sprawy taka okoliczność nie wynika;
b) wskazanie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione jest stwierdzenie, że organ nie działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa (powinien działać w oparciu o art 26 ust 1 pkt 15a o polityce rozwoju z 2006 r.j,", choć z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organ ten przepis stosował,
c) wskazanie, że "Organ wskazywał wyłącznie na niedotrzymanie przez skarżącego terminu pierwotnego realizacji zadania jako istotnego warunku umowy. Jednakże nie wykazał jakie konkretnie szkody spowodowało to naruszenie, czy może stanowić potencjalne zagrożenie powstaniem szkody w budżecie unijnym, czy też zagrożenie sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów.", choć organ na 45 stronie uzasadnienie uchylonej decyzji wskazał na wystąpienie szkody potencjalnej oraz wyjaśnił mechanizm jej powstania,
3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w zw. z art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: Rozporządzenie) poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych oraz nie wyjaśnił należycie swojego stanowiska w sprawie, choć wszystkie relewantne okoliczności zostały ustalone, zaś stanowisko uzasadnione,
4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że okoliczności w postaci remontu konserwatorskiego dachu na budynku [...] oraz niewłaściwego stanu nieutwardzonego terenu przy budynkach [...], [...], [...] stanowiły okoliczności, których nie można było przewidzieć (czy organ tak przyjął w decyzji ?) w chwili składania oferty oraz stwierdzenie, że organ "ustalił bezsprzecznie", że okoliczności o takim charakterze nastąpiły, choć ustalenia organu są zgoła odmienne,
5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 144 ust. 1 P.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez uznanie że w realiach przedmiotowej sprawy wydłużenie terminu realizacji umowy było zgodne z wymogami tego przepisu.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie Zarząd Województwa Małopolskiego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenie na od szpitala na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, obejmujących również zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że NSA w poprzednio wydanym wyroku z 19 kwietnia 2023 r., o sygn. I GSK 491/19 stwierdził, że przedwczesne byłoby wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów obrazy prawa materialnego.
W kwestii pozostałych zarzutów organ podtrzymał swoje stanowisko, co do potencjalnego charakteru szkody oraz o nieposiadaniu przez siebie wiedzy co do zapisów umowy z wykonawcą podczas podpisywania umowy o dofinansowanie.
Co do błędnej oceny dowodów, dostrzeżonej przez Sąd, organ stwierdził, że WSA w Krakowie nie wskazał ani jednego dowodu, który miałby zostać niewłaściwie oceniony.
Zdaniem organu zaskarżony wyrok zawiera sprzeczność, gdyż z jednej strony Sąd uznaje (przynajmniej pośrednio), że krytyczna zmiana umowy byłą zmianą istotną (szerzej w uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego nr 4), a z drugiej domaga się dalszych rozważań i wskazań organu czy w sprawie wystąpiła szkoda potencjalna.
Końcowo Zarząd Województwa Małopolskiego podkreślił, że skoro Sąd I instancji uznał zmianę umowy za istotną, to nie sposób mówić o naruszeniu przez organ art. 144 ust. 1 P.z.p., który takich istotnych zmian zakazuje.
Szpital w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W swoich argumentach stwierdził między innymi, że przed przyznaniem dofinansowania organ posiadał rzeczywistą możliwość stwierdzenia, iż zadanie jest realizowane z naruszeniem art. 144 ust. 1 P.z.p., czego jednakże Instytucja Zarządzająca nie uczyniła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych, z tym jednak, że zdecydowana większość (zarzuty oznaczone numerami 1-4) z nich ma charakter procesowy. Jako dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji przepisom prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej sformułował wyłącznie jeden zarzut, oznaczony w petitum skargi kasacyjnej numerem 5.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
I tak w przypadku pierwszego zarzutu z tej kategorii stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, co sugeruje autor skargi kasacyjnej, że uznanie przez WSA w Krakowie dopuszczalności przedłużenia terminu realizacji umowy zawartej przez szpital z wykonawcą przez tego ostatniego było następstwem niewłaściwego zrozumienia wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z 19 kwietnia 2023 r., o sygn. I GSK 491/19, w tym właśnie aspekcie. Odnosząc się do tych stwierdzeń zauważyć należy, że o ile WSA w Krakowie, oceniając ten właśnie aspekt sprawy, faktycznie powołał się ogólnie na wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak nie sposób jest przyjąć, że rozpatrzył analizowaną w tym przypadku problematykę wyłącznie o oparciu o nieprawidłowo zrozumiane stanowisko NSA, co sugeruje skarżący kasacyjnie. Innymi słowy, choć zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął stanowiska w przedmiocie dopuszczalności zmiany umowy z wykonawcą, to jednak WSA w Krakowie, pomimo wskazania na związanie jego ocenami, dokonał własnej oceny tego aspektu sprawy. Nie można więc mówić w tym wypadku o naruszeniu przez niego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 153,art. 170 i art. 190 P.p.s.a.
Niezależnie jednak od powyższego podkreślić także należy, że potencjalnie niewłaściwe zrozumienie wytycznych prawomocnego wyroku NSA nie może być rozpatrywane w kategoriach dochowania wymogom wynikającym między innymi art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskazując jego części składowe. Związanie sądu rozpoznającego przekazaną mu do ponownego rozpoznania sprawę wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z brzmienia art. 190 P.p.s.a., który to przepis nie zostały wymieniony w treści omawianego zarzutu jak naruszony. Tak więc już tylko ten brak, tj. niepowołanie się na adekwatną do twierdzeń zarzutu regulację prawną, dyskwalifikuje go, przesądzając o jego nieskuteczności.
Brak jest również podstaw do podzielania twierdzeń zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2. Poprzez ten zarzut autor skargi kwestionuje bowiem prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń, poprawność zastosowania regulacji materialnoprawnych, jak również zasadność argumentacji Sądu, jednakże w jego treści jako naruszone przepisy wskazuje wyłącznie regulacje P.p.s.a., tj.: mający wynikowy charakter art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 141 § 4 i art. 133 § 1 tej ustawy. Mając więc na względzie taką właśnie postać omawianego zarzutu, a właściwie wadliwie przytoczone jego prawne podstawy stwierdzić należy, że nie został on prawidłowo skonstruowany. Po pierwsze bowiem nie można kwestionować zastosowania regulacji materialnoprawnych czy prawidłowości odnoszącej się do tej materii argumentacji poprzez pryzmat zarzutów procesowych (a tak omawiany zarzut został sformułowany), po drugie zaś, kwestionując poczynione ustalenia, w treści obejmującego to zarzutu, odnieść się należy do przepisów, które prowadzenia tychże ustaleń dotyczyły, tj. w oparciu o które te ustalenia były czynione. Tymczasem w ramach omawianego zarzutu wskazano wyłącznie na naruszenie mającego wynikowy charakter (tj. określającego sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku uwzględnienia skargi, z uwagi na stwierdzenie uchybienia regulacjom prawa procesowego) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 P.p.s.a., odnoszącego się do wymogów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. traktującego o tym, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, pomijając całkowicie regulacje odnoszące się do gromadzenia i oceny dowodów.
W związku więc z powyższym, z uwagi na niewłaściwe sformułowanie tego zarzutu, brak było możliwości odniesienia się do podnoszonych w jego ramach okoliczności, w konsekwencji zarzut tego rodzaju zarzut uznać należało za nieskuteczny.
Nie sposób stwierdzić również zasadności trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady 1083/2006. W tym wypadku bowiem skarżący kasacyjnie organ ograniczył się jedynie do prostego zanegowania stwierdzenia Sądu, odnośnie niewyjaśnienia przez niego wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W ramach uzasadnienia tego zarzutu Zarząd Województwa Małopolskiego odwołał się przede wszystkim nie do konkretnych, poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zakwestionowanych przez Sąd I instancji, ale prawnej oceny tychże aspektów, w świetle konkretnych regulacji materialnoprawnych. Prawidłowości tychże nie sposób jest jednak rozpatrywać poprzez pryzmat zarzutów procesowych, o czym wyżej mowa. Jedynie jednym zdaniem nadmienił, że WSA w Krakowie nie wskazał w ogóle jaki dowód został przez niego niewłaściwie oceniony. W tym ostatnim aspekcie zauważyć zaś należy, że z motywów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, iż w zakresie okoliczności faktycznych sprawy Sąd I instancji miał na względzie przede wszystkim całą sekwencję zdarzeń związanych z zawieraniem i realizacją umowy szpitala z wykonawcą czy też umowy o dofinansowanie oraz ich aneksowaniem, a także dopuszczalność przedłużenia terminu realizacji umowy, w związku z wystąpieniem okoliczności wyszczególnionych w treści pierwszych z tych umów. I to związku z ich wystąpieniem wytknął organowi niewłaściwą ocenę tychże faktów.
W tym aspekcie zauważyć także należy, że choć WSA w Krakowie, wskazując w końcowej części uzasadnienia na naruszenie między innymi art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśnił wyczerpująco postaci tego naruszenia, to jednak nie sposób jest przyjąć, że ten brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie zaś tego rodzaju zależności jest warunkiem uznania skuteczności procesowego zarzutu kasacyjnego, jednakże autor skargi kasacyjnej na jej wystąpienie nie wskazuje. W związku z tym również ten zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.
Za zasadny nie może zostać uznany również ostatni z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez który Zarząd Województwa Małopolskiego podniósł naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a to w związku z przyjęciem, że okoliczności w postaci remontu konserwatorskiego dachu na budynku [...] oraz niewłaściwego stanu nieutwardzonego terenu przy budynkach [...], [...], [...] nie można było przewidzieć w chwili składania oferty oraz stwierdzenie, że organ "ustalił bezsprzecznie", że okoliczności o takim charakterze nastąpiły, choć ustalenia organu są zgoła odmienne. W tym aspekcie stwierdzić bowiem należy, że w uzasadnieniu tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej ogólnie odwołał się jedynie do motywów przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniając w istocie na czym błąd Sądu w tym zakresie polegał. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia przysługującym od wyroków oraz niektórych postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych, kończących postępowanie w sprawie, dlatego też jej zarzuty muszą odnosić się wprost do jego orzeczenia, a nie rozstrzygnięcia organu. Omawiany zarzut tego wymogu nie spełnia. Skarżący kasacyjnie bowiem jedynie fragmentaryczne wskazuje, w odniesieniu do stanu gruntu (nieutwardzonego), że zasady logiki i doświadczenia życiowego nie pozwalają na podzielenie stanowiska Sądu I instancji, że konieczności podjęcia dodatkowych prac nie można było przewidzieć. Tymczasem, odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń oraz argumentów przytoczonych na ich poparcie zauważyć należy, że z uwagi na niejasne, nieprecyzyjne oraz niepełne twierdzenia przedmiotowego zarzutu nie sposób jest uznać zasadności stanowiska jego autora. Podnoszone przez niego argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że konieczność wykonania dodatkowych prac była oczywista już na etapie publikacji zamówienia. Charakter tych prac był bowiem tego rodzaju, że ze swej istoty nie były one niezbędne z punktu widzenia realizacji przedmiotu zamówienia, jakim była poprawa efektywności energetycznej. Miały one charakter subsydiarny, których konieczność podjęcia mogła wyniknąć na etapie przystąpienia do realizacji związanych z tym prac. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym względzie nie znajdują uzasadnionych podstaw, jako że nie zostały one poparte rzeczowymi argumentami, w świetle których stanowisko Sądu I instancji uznać należałoby za błędne.
Za pozbawiony podstaw uznać należy także jedyny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 144 ust. 1 P.z.p. W tym aspekcie należy przede wszystkim podkreślić, że zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania regulacji materialnoprawnej, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, nie może odnieść zamierzonego przez jego autora skutku bez podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W niniejszym przypadku takie ustalenia nie zostały podważone, zwłaszcza jeżeli chodzi o uwarunkowania uzasadniające przedłużenie terminu realizacji umowy z wykonawcą.
Po drugie natomiast nie można pominąć tego, że Zarząd Województwa Małopolskiego w głównym wątku swoich twierdzeń odnosi się do kwestii istotności zmian umowy z wykonawcą, w kontekście ustawowych przesłanek dopuszczalności tej zmiany, w świetle postanowień art 144 ust. 1 P.p.s.a., który dotyczy tej właśnie problematyki. Zgodnie z brzmieniem zaś tego przepisu, w wersji mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zakazane było dokonywanie istotnych zmian w postanowieniach umowy, w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. W niniejszym przypadku możliwość takiej zmiany, wbrew stanowisku organu została przewidziana, podobnie jak warunki jej dokonania, w zamówieniu, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia przez WSA w Krakowie art. 144 ust. 1 P.z.p.
W aspekcie dodać także należy, że skarżący kasacyjnie w ramach uzasadnienia przedmiotowego zarzutu dąży do wykazania, że brak szczegółowości, w zakresie okoliczności warunkujących możliwość przedłużenia realizacji umowy, prowadził w istocie do ominięcia zakazu wprowadzania istotnych zmian postanowień zawartej umowy. Tym samym dotyka on problematyki wykładni terminu "istotność", jednakże ta postać naruszenia prawa materialnego, wykracza poza zakres ocenianego zarzutu, w ramach którego (w postaci w jakiej zostało zawarte w petitum skargi) jego autor na tę postać naruszenia prawa materialnego nie wskazuje.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz szpitala kwotę 4 050 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która sporządziła odpowiedź na skargę kasacyjną oraz reprezentowała szpital na rozprawie.